Brief regering : Onderhandelingen Europese jaarbegroting 2022 en zesde aanvullende Europese begroting voor 2021

Nr. 163 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 november 2021

Op 12 november aanstaande vindt de Begrotingsraad (Ecofin) plaats. Deze vergadering
is aan het einde van de zogeheten conciliatieperiode waarin de Raad van de Europese
Unie (de Raad) en het Europees Parlement (EP) onderhandelen over een akkoord over
de Europese begroting voor 2022. Op 12 oktober presenteerde de Europese Commissie
(de Commissie) het aangepaste voorstel voor de Europese begroting 2022 (Amending Letter 1; AL1). Dit amendement wordt betrokken bij de conciliatie. In deze brief informeer
ik uw Kamer over de positie van het EP, de inhoud van AL1, de Nederlandse inzet voor
de conciliatie, de gevolgen voor de Nederlandse afdrachten en het vervolgproces. Hiermee
vervangt deze brief, zoals gebruikelijk, de geannoteerde agenda voor de Begrotingsraad.
Verder informeer ik uw Kamer in deze brief over het voorstel voor de zesde aanvullende
Europese begroting 2021 (Draft Amending Budget 6; DAB6) dat met name voorziet in extra middelen voor de COVID-vaccinaties in lage-middeninkomenslanden.
Hiermee vervangt deze brief, zoals gebruikelijk, het BNC-fiche over DAB6.

Europese jaarbegroting 2022

Op 8 juni jl. presenteerde de Commissie het voorstel voor de Europese begroting 2022.
Uw kamer is hier op 6 juli jl. over geïnformeerd.1 Uw Kamer is tevens geïnformeerd over de op 6 september bereikte Raadspositie ten
aanzien van dit voorstel.2 Op 20 oktober nam ook het EP formeel een positie in. Daarmee zijn de uitgangsposities
voor de begrotingsonderhandelingen bepaald (zie tabel 1). Nederland wordt bij de Begrotingsraad
van 12 november vertegenwoordigd door de Permanent Vertegenwoordiger van Nederland
bij de Europese Unie in Brussel.

Tabel 1: Posities EU-begroting 2022 (mln. euro, lopende prijzen, vastleggingen en
betalingen)

 
 

Commissie incl. AL1

Raad

EP

 

Begrotingscategorie

vastl.

bet.

vastl.

bet.

vastl.

bet.

 

1 Interne markt, innovatie & digitaal

21.644

21.513

21.219

21.588

22.353

22.290

 

2 Cohesie, veerkracht en waarden

56.130

62.251

55.707

61.883

57.134

62.782

 

3 Landbouw en milieu

56.178

56.599

56.072

56.500

56.310

56.630

 

4 Migratie en grensmanagement

3.111

3.108

3.079

3.076

3.230

3.176

 

5 Veiligheid en defensie

1.785

1.238

1.765

1.231

1.868

1.280

 

6 Extern beleid

16.769

12.672

16.197

12.243

17.262

12.839

 

7 Administratieve uitgaven

10.619

10.619

10.822

10.823

10.846

10.847

A

Totaal MFK headings

166.237

168.001

164.863

167.344

169.003

169.845

 

Marge

1.279

1.456

2.653

2.113

420

326

B

Totaal MFK-plafond

167.516

169.209

167.516

169.209

167.516

169.209

C

Speciale thematische instrumenten

2.799

2.623

2.799

2.623

2.799

2.623

D

Totaal incl. speciale instrumenten [A+C]

169.037

170.624

167.662

169.966

171.802

172.468

Positie EP

Het EP geeft in haar positie prioriteit aan herstel van de COVID-19-crisis, het stimuleren
van investeringen en het aanpakken van werkloosheid. Het EP stelt voor de bezuinigingen
uit de Raadspositie t.o.v. het Commissievoorstel terug te draaien. Verder stelt het
EP voor de budgetten voor een groot aantal programma’s en agentschappen te verhogen,
waaronder Horizon Europa, Erasmus+, de Connecting Europe Facility (CEF) en programma voor het milieu en Klimaatactie (LIFE).

Tabel 1 laat zien dat de posities van de Raad en het EP momenteel ver uiteen leggen.
Het EP stelt een vastleggingenniveau3 van 169,0 miljard euro en een betalingenniveau4 van 169,9 miljard euro voor. De vastleggingenmarge onder het MFK-plafond is 0,4 miljard euro
en de betalingenmarge 0,3 miljard euro. In de Raadspositie zijn de vastleggingen-
en betalingenmarges onder de MFK-plafonds respectievelijk 2,6 en 2,1 miljard euro.

Amending Letter 1

Op 12 oktober jl. presenteerde de Commissie AL1 als amendement bij het voorstel voor
de Europese begroting 2022 van juni. AL1 wordt betrokken bij de begrotingsonderhandelingen
tussen de Raad en het EP. In AL1 actualiseert de Commissie de ramingen voor de landbouwinkomsten
en -uitgaven, past de Commissie de budgettaire implicaties van verschillende recente
akkoorden en nieuwe initiatieven in en verwerkt de Commissie wijzigingen en technische
correcties in de personeelsbestanden van enkele Europese agentschappen en instellingen.
In AL1 verhoogt de Commissie de vastleggingen en betalingen voor de Europese begroting
2022 met circa 1,2 miljard euro ten opzichte van het voorstel uit juni. De belangrijkste
onderliggende aanpassingen worden hieronder toegelicht.

Tabel 1: Belangrijkste aanpassingen (mln. euro, lopende prijzen)

 

Programma

vastleggingen

betalingen

1

Brexit Adjustment Reserve (BAR)

1.299

1.299

2

Steun Syrische vluchtelingen

71

265

3

Europees Landbouwgarantiefonds (EAGF)

70

70

4

partnerschapsovereenkomsten inzake duurzame visserij (SFPA’s)

11

21

5

Programma Digitaal Europa

–

– 216

6

Updates gedecentraliseerde agentschappen

18

18

7

Aanpassing heading 7 (administratie)

– 226

– 226

 

Totaal

1.243

1.232

Ten eerste wordt de tweede tranche van de middelen uit de Brexit Adjustment Reserve (BAR) van circa 1,3 miljard euro in vastleggingen en betalingen toegevoegd aan de
Europese begroting 2022. Dit was nog niet opgenomen in het voorstel van juni aangezien
de BAR-verordening5 toen nog niet in werking was getreden.6 De BAR is een speciaal instrument dat buiten de MFK-plafonds staat.

Ten tweede nemen de budgetten van het instrument voor Humanitaire Hulp (HUMA) en het
instrument voor Pretoetredingssteun (IPA) toe ter ondersteuning van vluchtelingen
in Turkije. Bij HUMA gaat het om een verhoging van de betalingen met 265 miljoen euro.
Dit komt voort uit de vastleggingen die voorgesteld zijn in DAB5 voor het jaar 2021.7 De betalingen zijn volgens de Commissie nodig om de humanitaire hulp acties (continuering
van het Emergency Social Safety Net; ESSN) te kunnen uitvoeren. Het IPA wordt verhoogd met 71 miljoen euro in vastleggingen
en is met name gericht op migratiemanagement en grensbewaking. Dit wordt gefinancierd
vanuit de marge onder begrotingscategorie 6. Deze financiering was reeds voorzien
in het door de Commissie aangekondigde pakket8 voor de opvang van Syrische vluchtelingen van in totaal 5,7 miljard euro voor de
periode 2020–2024, waarvan de formele voorstellen nog behandeld moeten worden.

Ten derde vindt op basis van de meest actuele gegevens uit de landbouwsector en de
impact van recente aangenomen wetgeving het budget voor het Europees Landbouwgarantiefonds
(EAGF) een opwaartse bijstelling van 70 miljoen euro plaats zowel in vastleggingen
als betalingen.

Ten vierde wordt naar aanleiding van de meest recente informatie over de onderhandelingen
over partnerschapsovereenkomsten inzake duurzame visserij (SFPA’s) het budget voor
SFPA’s verhoogd met 11 miljoen euro in vastleggingen en 21 miljoen euro in betalingen.

Ten vijfde dalen de betalingen met 216 miljoen euro, als gevolg van de vertraging
in de uitvoering van de werkprogramma’s onder het programma Digitaal Europa, door
late aanname van de bijbehorende verordening.

Verder worden de budgetten en/of het aantal werknemers van een aantal agentschappen
en het Europees Openbaar Ministerie (EPPO) verhoogd. Het agentschap voor de samenwerking
tussen energietoezichthouders (ACER) krijgt er in het voorstel van de Commissie vier
extra werknemers bij naar aanleiding van een recent onderzoek door de Commissie naar
de benodigde capaciteit om de verordening ter voltooiing van de interne energiemarkt
te kunnen implementeren. Volgens de Commissie vereist dit de komende jaren extra werknemers,
welke deels uit de Europese begroting en deels middels bijdragen uit de sector gefinancierd
worden. Daarnaast wordt het budget voor Europees Centrum voor Ziektepreventie en -bestrijding
(ECDC) met 10 miljoen euro verhoogd in vastleggingen en betalingen om de COVID-19
acties die gestart zijn in 20219 te kunnen voortzetten in 2022. Het budget voor het Europees Geneesmiddelenagentschap
(EMA) wordt met 14 miljoen euro verhoogd in vastleggingen en betalingen in het kader
van de versterkte rol die EMA heeft gekregen in het EU gezondheidspakket van 11 november
2020.10 Het budget voor EPPO wordt verhoogd met 7,5 miljoen euro in vastleggingen en betalingen
om extra werknemers te kunnen aannemen om de achterstand in oude zaken weg te werken
en nieuw zaken te kunnen behandelen. De begroting voor het agentschap voor het operationeel
beheer van grootschalige IT-systemen (eu-LISA) wordt verlaagd met 13,1 miljoen euro
in vastleggingen en betalingen. De Visuminformatie-verordening waarin onder andere
extra taken worden voorzien voor eu-LISA is later aangenomen dan verwacht waardoor
eu-LISA niet optimaal gebruik kan maken van de eerder voorziene middelen voor 2022.

Tot slot worden de pensioenuitgaven onder de begrotingscategorie administratie met
225 miljoen euro verlaagd in vastleggingen en betalingen. Op basis van het Terugtrekkingsakkoord
betaalt het VK onder andere haar aandeel in de pensioenverplichtingen tot en met eind
2020. Deze bijdrage vindt voor het eerst plaats in 2022. In het voorstel van juni
was deze VK bijdrage gepresenteerd als overige ontvangst aan de inkomstenzijde van
de Europese begroting. De Commissie stelt voor om dit als bestemmingsontvangst toe
te wijzen, waardoor de pensioenuitgaven lager uitvallen. Dit heeft tot gevolg dat
deze ontvangsten niet zoals gebruikelijk de bni-afdracht van de lidstaten verlagen,
maar ingezet kunnen worden voor extra administratieve uitgaven.

Nederlandse inzet conciliatie

Het kabinet streeft naar een prudente, realistische en moderne Europese begroting.
Dit wil zeggen dat er volgens Nederland voldoende marges moeten zijn om in te spelen
op onvoorziene omstandigheden en dat rekening gehouden moet worden met de absorptiecapaciteit
van de verschillende programma’s op de Europese begroting. In de onderhandelingen
over de Raadspositie heeft Nederland zich ook met gelijkgestemde lidstaten ingezet
voor het vergroten van de marges onder de MFK-plafonds, waarbij er voldoende middelen
beschikbaar moesten blijven voor de prioriteiten onderzoek en innovatie, klimaat en
migratie en veiligheid. De bezuinigingen ten opzichte van het Commissievoorstel hebben
plaatsgevonden over de gehele linie van de begroting, dus inclusief op Nederlandse
prioriteiten. Het kabinet achtte dit acceptabel gezien het beleidsmatige belang van
voldoende ruimte voor onvoorziene omstandigheden en het belang van samenwerking met
gelijkgestemde lidstaten.

Tijdens de conciliatie streeft Nederland zoveel mogelijk naar behoud van de Raadspositie.
Verder zal Nederland zich inzetten voor de benoemde moderniseringsprioriteiten en
op basis hiervan ook mogelijke compromisvoorstellen beoordelen. In lijn met de ER-conclusies
over het MFK van juli 2020 zal Nederland zich kritisch opstellen tegenover eventuele
verhogingen van de administratieve uitgaven van Europese instellingen (salarissen,
gebouwen etc.). Met betrekking tot AL1 kan Nederland de wijzigingen die technisch
of juridisch van aard zijn steunen, waaronder verwerking van de tweede tranche van
de BAR-middelen. Nederland heeft verder nog enkele verduidelijkende vragen bij de
voorgestelde verhogingen voor de agentschappen. Het kabinet is geen voorstander van
het markeren van de VK-bijdrage aan pensioenen als bestemmingsontvangsten om hiermee
extra administratieve uitgaven mogelijk te maken. Deze middelen moeten terugvloeien
naar de lidstaten. Nederland heeft samen met gelijkgestemde lidstaten de Commissie
verzocht om aanvullende informatie en de gevolgen voor de bni-afdrachten van de lidstaten.

Nederland werkt zoals gewoonlijk samen met de gelijkgestemde lidstaten om de gezamenlijk
inzet op een prudente, realistische en moderne begroting te realiseren.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

Zoals toegelicht in de begroting van Buitenlandse Zaken, artikel 3.1, is de raming
van de Nederlandse afdrachten aan de Europese begroting gebaseerd op de omvang van
het jaarlijkse betalingenplafond uit het MFK plus de maximale inzet van speciale instrumenten
die boven dit plafond worden gefinancierd. Zolang wijzigingen in de uitgavenzijde
van de Europese begroting binnen dit uitgangspunt blijven, zijn er geen gevolgen voor
de raming van de Nederlandse afdrachten. Indien er wijzigingen in de inkomstenzijde
van de Europese begroting plaatsvinden, heeft dit wel gevolgen voor de raming van
de Nederlandse afdrachten.

Het betalingenniveau (uitgavenzijde) voor de Europese begroting 2022 dat overeengekomen
zal worden tussen de Raad en het EP kan juridisch11 gezien niet boven dit uitgangspunt uitkomen en heeft daarmee geen gevolgen voor de
raming van de Nederlandse afdrachten aan de Europese begroting.

Het voorstel voor de Europese begroting 2022 bevat ook een aanpassing van de lumpsumkortingen12 op de bni-afdracht aan de meest recente inflatiecijfers. Dit is een wijziging in
de inkomstenzijde van de Europese begroting en leidt tot een stijging van de raming
van de Nederlandse afdrachten met circa 6 miljoen euro in 2022 oplopend tot circa
7 miljoen euro in 2027. Deze budgettaire gevolgen worden verwerkt bij voorjaarsnota
2022.

Vervolgproces

Naar verwachting bereiken de Raad en het EP tijdens de Begrotingsraad van 12 november
een akkoord over de Europese begroting 2022. Indien onverhoopt niet voor het einde
van de conciliatieperiode op 15 november een akkoord wordt bereikt, moet de Commissie
een aangepast begrotingsvoorstel presenteren om een compromis mogelijk te maken.13 Uw Kamer wordt middels een brief geïnformeerd over de uitkomst van de Begrotingsraad.

Voorstel zesde aanvullende Europese begroting 2021

Uw Kamer is eerder geïnformeerd over de Europese begroting 202114. Over de tweede en derde aanvullende Europese begroting voor 2021 is uw Kamer op
13 april15 en 10 mei jl.16 geïnformeerd. Op 26 augustus jl. is uw Kamer geïnformeerd over de wijziging van DAB1
en DAB4 en DAB5.17 De Commissie heeft op 8 oktober het voorstel voor de zesde aanvullende Europese begroting
voor 2021 (DAB6) gepubliceerd. In DAB6 stelt de Commissie een aantal wijzigingen voor
aan de uitgavenzijde van de Europese begroting. Dit betreft met name een voorstel
voor de verhoging van de Europese begroting met 450 miljoen euro om de donatie van
200 miljoen COVID-vaccinaties aan lage-middeninkomenslanden mogelijk te maken. Daarnaast
stelt de Commissie voor het budget van het Uniemechanisme voor civiele bescherming
(UCPM/RescEU) met 57,8 miljoen euro te verhogen. Aan de inkomstenzijde van de begroting
wordt de raming van de plastic-afdracht voor enkele lidstaten geactualiseerd.

Wijzigingen aan de uitgavenzijde

Het voornaamste doel van DAB6 is het vrijmaken van voldoende additionele middelen
voor het versnellen van de vaccinatiecampagnes wereldwijd. Om de donatie van 200 miljoen
COVID-vaccinaties mogelijk te maken is in totaal ca. 1,3 miljard euro nodig. Dit bedrag
wordt in het voorstel voor 400 miljoen euro gefinancierd via het instrument voor Noodhulp
(ESI) en voor 450 miljoen euro via een transfer vanuit de buffer van het instrument
voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI-Global Europe cushion). De Commissie stelt in DAB6 voor het resterende bedrag van 450 miljoen euro te financieren
door inzet van het Flexibiliteitsinstrument (voor zowel vastleggingen als betalingen).
De betalingen worden in het voorstel gecompenseerd door een verlaging van de betalingen
met eenzelfde bedrag binnen het fonds voor plattelandsontwikkeling (EAFRD). Volgens
de Commissie is dit mogelijk omdat de implementatiegraad van dit programma laag is
vanwege de late aanname van de transitieverordening van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
(GLB) en de lumpsum betalingen die vanuit EAFRD gedaan zijn in het kader van COVID-19.

De Commissie stelt in DAB6 tevens voor het budget voor het UCPM te verhogen met 57,8 miljoen euro
ten behoeve voor additionele financiering voor repatriëringsvluchten vanuit Afghanistan,
de recente aardbeving in Haïti en verschillende lopend operaties, waaronder bosbranden.
Het huidige budget is niet toereikend. De verhoging wordt deels bekostigd door herprioritering
van middelen vanuit het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (20 miljoen),
dat minder geld nodig heeft voor COVID-19 gerelateerde zaken dan eerder in DAB1 werd
gedacht en de bijdrage aan Europees Geneesmiddelenbureau (EMA; 17,8 miljoen), dat
dit jaar minder geld uitgeeft aan IT-ontwikkelingen en meer in 2022 en 2023. De overige
20 miljoen komt in het voorstel van de Commissie uit het Flexibiliteitsinstrument.
Verder stelt de Commissie voor om het vastleggingenbudget voor partnerschapsovereenkomsten
inzake duurzame visserij (SFPA’s) met 3,5 miljoen euro te verhogen als gevolg van
verschillende nieuwe akkoorden en uitstel van andere. De Commissie stelt voor dit
te financieren uit de marge van MFK-heading 3. Tot slot wordt de structuur van de
uitgavenzijde van de begroting aangepast aan de mogelijkheid binnen de Gemeenschappelijke
Bepalingen Verordening (cohesieverordening) om middelen vanuit de landenenvelop te
verschuiven naar andere programma’s, zoals Horizon Europa.

Update van de raming van de plastic-afdracht

In het Eigenmiddelenbesluit 2020 dat op 1 juli jl. in werking is getreden is een nieuw
eigen middel geïntroduceerd op basis van de hoeveelheid niet-gerecycled plasticverpakkingsafval
(hierna: plastic-afdracht). Op basis van de Making Available Regulation voor het plastic eigen middel (de «MAR2»)18 konden lidstaten tot 31 juli 2021 geactualiseerde ramingen van hun niet-gerecyclede
plasticverpakkingsafval delen met de Commissie. Tsjechië, Duitsland, Spanje, Kroatië,
Italië, Hongarije, Oostenrijk en Slowakije hebben dit gedaan. Om deze reden wordt
de eerder in het Advisory Comittee on Own Resources (ACOR-comité) vastgestelde raming van de plastic-afdracht voor deze landen gewijzigd.
Dit is een uitzondering op de gebruikelijke ACOR-procedure, aangezien de cijfers in
het ACOR-comité doorgaans eenmaal per jaar – in mei – worden vastgesteld. De Nederlandse
raming van de plastic-raming blijft ongewijzigd.

Nederlandse inzet

Het kabinet staat positief tegenover het voorstel van de Commissie om geld vrij te
maken voor de donatie van COVID-19 vaccins om zo de wereldwijde vaccinatiecampagne
te versnellen. Het kabinet is om die reden voornemens in te stemmen met DAB6. Het
kabinet vindt wel dat eerst overgebleven vaccins uit de lidstaten moeten worden ingezet
voordat de Commissie nieuwe vaccins aankoopt om te doneren en dat bij de invulling
van het initiatief (zowel de aankoop van vaccins als donatie) nauw moet worden samengewerkt
met COVAX, het internationale initiatief voor een wereldwijde beschikbaarheid van vaccins.
Het kabinet heeft dit – samen met andere lidstaten- ook onder de aandacht van de Commissie
gebracht in het Begrotingscomité.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

De wijzigingen in DAB6 aan de uitgavenzijde van de Europese begroting blijven binnen
het eerdergenoemde uitgangspunt van de raming van de Nederlandse afdrachten aan de
Europese begroting. Derhalve hoeft de raming voor de uitgavenzijde niet te worden
aangepast.

De geactualiseerde raming van de plastic-afdracht (inkomstenzijde) is wel van invloed
op de Nederlandse afdracht. DAB6 leidt op EU-niveau tot een opwaartse bijstelling
van de totale raming van de plastic-afdracht van ca. 20 miljoen euro in 2021 en neerwaartse
bijstelling van ca. 3 miljoen euro in 2022. Dit heeft respectievelijk een verlaging
en een verhoging van de benodigde bni-afdracht op EU-niveau als gevolg; de bni is
het sluitstuk van de financiering van de Europese begroting. De Nederlandse bni-afdracht
daalt hierdoor in 2021 met 1,2 miljoen euro en stijgt meerjarig met 0,1 miljoen euro.

De budgettaire verwerking van het effect op de Nederlandse afdrachten voor 2021 vindt
plaats bij de Najaarsnota. Het meerjarige effect van DAB6 op de Nederlandse afdrachten
zal bij de Voorjaarsnota 2022 worden verwerkt.

Proces en krachtenveld

Voor de aanname van DAB6 volgt de Commissie de gebruikelijke besluitvormingsprocedure
van acht weken. DAB6 wordt naar verwachting in november geagendeerd in het Coreper,
waarna de Raad formeel met gekwalificeerde meerderheid moet instemmen. De verwachting
is dat alle lidstaten zullen instemmen met DAB6. Vervolgens moet het EP met de aanvullende
begroting instemmen.

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra