Brief regering : Omwisseling van rijbewijzen voor kennismigranten

Nr. 969 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 oktober 2021

Tijdens het commissiedebat Verkeersveiligheid van 1 juni jl. (Kamerstuk 29 398, nr. 942) is uw Kamer, naar aanleiding van de vragen van het lid Geurts (CDA), toegezegd om
u nader te informeren over de omwisseling van rijbewijzen van kennismigranten uit
niet-EU-landen. Tijdens het commissiedebat CBR van 5 oktober jl. (Kamerstuk 29 398, nr. 960) is op verzoek van het lid Geurts en het lid De Groot (VVD) toegezegd om deze informatie
voor de begrotingsbehandeling IenW naar de Kamer te sturen. Met deze brief geef ik
invulling aan deze toezeggingen.

Hieronder zal allereerst een overzicht worden gegeven van de regels die gelden voor
de acceptatie en omwisseling van niet-EU-rijbewijzen in Nederland en in Europa. Ook
zal worden ingegaan op de aantallen omgewisselde rijbewijzen die bekend zijn. Verder
zal worden ingegaan op een mogelijke harmonisatie van deze omwisselrechten op initiatief
van de Europese Commissie. Ten slotte zal worden ingegaan op de relatie met de verkeersveiligheid
en het vervolgonderzoek dat zal worden gedaan naar aanleiding van de door het lid
Geurts gesignaleerde mogelijke risico’s.

Acceptatie en omwisseling van niet-EU-rijbewijzen.

Door de derde Europese rijbewijsrichtlijn (2006/126/EG) zijn rijbewijzen die worden
uitgegeven door de EU/EER landen bijna volledig geharmoniseerd. Een rijbewijs dat
in één van de lidstaten is uitgegeven mag bij een verhuizing naar een andere lidstaat
in de regel tot het einde van de looptijd worden gebruikt en kan daarna probleemloos
worden verlengd.

Dit ligt anders bij niet-EU-rijbewijzen. De bevoegdheid voor het erkennen en omwisselen
van deze rijbewijzen ligt op dit moment volledig bij de individuele lidstaten. De
invulling hiervan is in ons land, net als in de meeste EU-landen, gebaseerd op de
internationale regels en gebruiken die hiervoor gelden, onder meer vastgelegd in de
verdragen van Genève (1949) en Wenen (1968) inzake het wegverkeer. Het uitgangspunt
hierbij is dat staten coulant omgaan met het faciliteren van het internationale wegverkeer
en daarmee met het accepteren van elkaars rijbewijzen voor een tijdelijk verblijf.

In Nederland betekent dit concreet dat bijna ieder niet-EU-rijbewijs uit de wereld
wordt geaccepteerd bij een tijdelijk verblijf van de houder. In de regel gaat het
op grond van het vreemdelingenrecht dan om een verblijf van maximaal drie maanden.
Dit kan bijvoorbeeld zijn vanwege een vakantie, een doorreis of een tijdelijke (kortdurende)
arbeidssituatie. Een toerist die hier met een huurauto toeristische attracties wil
bezoeken, mag deze gewoon besturen met zijn eigen nationale rijbewijs. Voor sommige
rijbewijzen is het nodig om ook een internationaal rijbewijs voorhanden te hebben,
zodat de politie bij een controle alle gegevens op het rijbewijs in het Engels kan
raadplegen.

Als iemand van buiten de EU zich duurzaam in Nederland vestigt en hier volgens de
rijbewijsregelgeving «woonachtig» wordt, dan is een overgang naar het Nederlandse
rijbewijsstelsel vereist. Dit woonlandbeginsel voor rijbewijzen is vrijwel overal
ter wereld gebruikelijk. Een rijbewijsstelsel dient er immers niet alleen voor om
vooraf eisen te stellen aan de rijvaardigheid. Het is voor overheden ook een middel
om greep te houden op de populatie bestuurders die zich op de weg bevindt. Dit uit
zich bijvoorbeeld in het verrichten van periodieke medische screeningen voor beroepschauffeurs
of ouderen. Maar via het rijbewijsstelsel is het ook mogelijk om sancties op te leggen
bij verkeersonveilig gedrag, zoals het intrekken van het rijbewijs, het opleggen van
een psychologisch onderzoek of het opleggen van een educatieve maatregel alcohol (EMA).

De overgang van het rijbewijsstelsel van het niet-EU-land naar het Nederlandse rijbewijsstelsel
dient plaats te vinden binnen 185 dagen nadat de rijbewijshouder zich in Nederland
heeft gevestigd. Veel landen in de wereld hanteren deze termijn. Deze overgang kan
in ons rijbewijsstelsel op twee manieren plaatsvinden: via het afleggen van het Nederlandse
examen of via een omwisselrecht.

Hoofdregel: theorie- en praktijkexamen

De hoofdregel voor het verkrijgen van het Nederlandse rijbewijs is dat een rijbewijshouder
van buiten de EU, net als een inwoner van Nederland, het theorie- en praktijkexamen
aflegt bij het CBR en de procedure voor het beoordelen van de medische rijgeschiktheid
doorloopt om het Nederlandse rijbewijs te verkrijgen. Zo volgen bijvoorbeeld de meeste
Amerikaanse rijbewijshouders die zich in Nederland vestigen en niet voldoen aan het
criterium voor kennismigranten – zie hieronder – deze route.

Omwisselrechten

De andere manier om het Nederlandse rijbewijs te verkrijgen is door middel van het
omwisselen van het rijbewijs uit het land van herkomst. In dat geval is de niet-EU-rijbewijshouder
vrijgesteld van het afleggen van het theorie-examen en het praktijkexamen. Wel dient
altijd de procedure voor het beoordelen van medische rijgeschiktheid te worden doorlopen.
Daarnaast wordt bij een omwisseling de echtheid van het rijbewijsdocument en de identiteit
van de houder geverifieerd door de RDW. Bij twijfel wordt nadere informatie opgevraagd
in het land van afgifte.

De essentie van een omwisselrecht is dat voor de rijvaardigheid de toetsing die door
de buitenlandse staat bij de houder is verricht, wordt geaccepteerd voor het afgeven
van een Nederlands rijbewijs. Dit soort rechten worden door veel landen in de wereld
op deze manier gehanteerd. Vaak zijn ze gebaseerd op wederzijdse afspraken tussen
landen, die worden vastgelegd in een Memorandum of Understanding (MoU).

De omwisselrechten die in de Nederlandse rijbewijsregelgeving zijn opgenomen, vallen
uiteen in rechten die zijn gebaseerd op het afkomstig zijn uit een bepaald land (generieke
omwisselrechten) of op het behoren tot een bepaalde groep.

Generieke omwisselrechten voor een land

Een generiek omwisselrecht wil zeggen dat iedere houder van een rijbewijs van een
land of deelstaat het rijbewijs mag omwisselen voor een Nederlands rijbewijs.

Het bekendste omwisselrecht is dat voor het Caribisch deel van het Koninkrijk, dat
zelfstandige rijbewijsautoriteiten kent die buiten de EU-rijbewijsruimte vallen. Dit
recht is vastgelegd in het Reglement rijbewijzen. Hiernaast gaat het om circa tien
landen of deelstaten waarmee Nederland wederzijdse afspraken heeft gemaakt. Deze afspraken
zijn vaak al tientallen jaren oud. Meestal ligt hier een Memorandum of Understanding
(MoU) aan ten grondslag. Voordat de omwisselafspraken worden gemaakt vindt er een
toets plaats door de RDW, waarin onder meer de veiligheidswaarde en de gelijkwaardigheid
van het buitenlandse rijbewijsstelsel worden beoordeeld. De landen of deelstaten die
het betreft zijn vastgelegd in de Regeling omwisseling niet-Nederlandse rijbewijzen,
te weten: Alberta, Andorra, Taiwan, Israël, Japan, Monaco, Québec, Zuid-Korea, Singapore,
en – sinds 1 januari van dit jaar – het Verenigd Koninkrijk (inclusief Gibraltar),
Jersey, Guernsey en Isle of Man. Dit kan ook leiden tot een beperkt omwisselrecht
voor één of enkele rijbewijscategorieën, afhankelijk van de vergelijkbaarheid.

Er lopen op dit moment onderhandelingen voor nieuwe MoU’s met vier landen of deelstaten:
het Verenigd Koninkrijk (om de post-Brexit-relatie definitief te regelen), Servië,
Bosnië-Herzegovina en British Columbia. Sinds 2020 wordt een restrictief beleid gehanteerd
voor nieuwe aanvragen. Het opstellen van een MoU duurt vaak jaren en kost de nodige
capaciteit bij het Ministerie van IenW en de RDW. Er is gezien de positie van Nederland
als immigratieland begrijpelijkerwijs veel belangstelling vanuit de rest van de wereld
voor het maken van omwisselafspraken; vraag van Nederlandse burgers die emigreren
naar het buitenland wordt echter bijna niet waargenomen.

Omwisselrechten voor een groep

Bij de tweede vorm van omwisselrechten mag een niet-EU-rijbewijshouder het rijbewijs
omwisselen als diegene tot een bepaalde, vast gedefinieerde groep behoort. Er wordt
daarbij geen onderscheid gemaakt naar het land dat het rijbewijs heeft afgegeven.
Ook de inwonende gezinsleden hebben in dit geval een omwisselrecht. Anders dan bij
de generieke omwisselrechten heeft er vooraf geen toets plaatsgevonden door de RDW
om de gelijkwaardigheid en de veiligheidswaarde van de buitenlandse rijbewijsstelsels
te beoordelen. De rijbewijsregelgeving onderscheidt drie groepen met dit soort omwisselrechten:

• diplomaten en werknemers van internationale organisaties die gevestigd zijn in Nederland.
Voorwaarde is dat deze in het bezit zijn van het «identiteitsbewijs voor geprivilegieerden»
dat door het Ministerie van Buitenlandse Zaken wordt afgegeven.

• NATO-militairen en -burgermedewerkers die zich in Nederland vestigen. Voorwaarde is
dat zij een verklaring van hun commandant overleggen dat ze in Nederland zijn geplaatst.

• kennismigranten. Voorwaarde is dat de Belastingdienst een beschikking heeft afgegeven
dat de betreffende inkomende werknemer onder de zogenaamde 30%-regeling valt (dit
houdt onder andere een toetsing in aan het criterium «schaarse deskundigheid»).

Verschillen binnen Europa

De invulling van omwisselrechten door de verschillende Europese lidstaten loopt sterk
uiteen. Sommige lidstaten wisselen rijbewijzen uit slechts enkele landen om, andere
lidstaten hebben afspraken met vele tientallen landen. Met name België en Frankrijk
kennen een ruim beleid en wisselen rijbewijzen uit circa 80 landen of deelstaten om,
waaronder een groot aantal landen in Afrika en Azië. Ook Duitsland wisselt rijbewijzen
uit ongeveer 80 landen of deelstaten om, met als bijzonderheid dat het wederzijdse
afspraken heeft met ongeveer 40 Amerikaanse staten. Voor alle duidelijkheid: het gaat
dan om de hierboven beschreven generieke omwisselrechten voor iedereen uit het betreffende
land. Voor zover bekend is Nederland het enige land in Europa dat een omwisselingsregeling
heeft gemaakt specifiek voor de groep kennismigranten. Het aantal generieke omwisselrechten
is met circa tien landen of deelstaten in ons land echter weer aan de lage kant in
Europa. Vanwege de onderlinge erkenning van elkaars rijbewijzen door de EU-lidstaten
is het overigens heel goed mogelijk dat een rijbewijshouder uit een niet-EU-land die
in Nederland geen omwisselrecht zou hebben, via een verhuizing naar Nederland vanuit
een andere lidstaat uiteindelijk toch onder het Nederlandse rijbewijsstelsel komt
te vallen zonder nogmaals examen af te leggen.

De grote verschillen binnen de EU staan in contrast met de harmoniseringsgedachte
achter de derde Europese rijbewijsrichtlijn. De Europese Commissie doet op dit moment
onderzoek naar de verschillende acceptatie- en omwisselingsregelingen in de lidstaten
in het kader van de herziening van de rijbewijsrichtlijn. Het is de verwachting dat
de Commissie met een voorstel zal komen voor een verdere harmonisatie, maar welke
vorm dit zal krijgen is nog niet duidelijk. Een voorstel voor de herziening van de
rijbewijsrichtlijn wordt eind 2022 verwacht.

Aantallen omgewisselde rijbewijzen

De aantallen omwisselingen fluctueren per jaar, maar het beeld van de laatste jaren
is dat RDW jaarlijks in totaal ongeveer 12.000–16.000 niet-EU rijbewijzen omwisselt.
Op dit moment vindt een stijging in dit aantal plaats vanwege de Brexit.

Het aantal omwisselingen op grond van de kennismigrantenregeling bedraagt ongeveer
7.000 per jaar, maar dit aantal kan in de registratiesystemen van de RDW niet automatisch
naar land van herkomst worden uitgesplitst.

Omdat de derde Europese rijbewijsrichtlijn vereist dat lidstaten bij de omwisseling
van een niet-EU-rijbewijs een aantekening aanbrengen op het rijbewijs, is goed inzichtelijk
welk gedeelte van alle Nederlandse rijbewijzen via een niet-EU omwisseling is verkregen,
dus waarbij de houder niet in Nederland of een ander EU-land het examen heeft afgelegd.
Medio 2020 waren er bij de RDW ongeveer 11 miljoen actieve Nederlandse rijbewijzen
geregistreerd, waarvan er ongeveer 155.000 via een niet-EU-omwisseling waren verkregen.
Dit komt neer op 1,4%.

Door het aanbrengen van deze aantekening kan ook per land worden uitgesplitst aan
hoeveel rijbewijshouders jaarlijks een Nederlands rijbewijs wordt verstrekt waarbij
het eerste rijbewijs in de EU is of wordt afgegeven via omwisseling van een rijbewijs
van een niet-EU-land. Dit kan bijvoorbeeld ook iemand zijn die eerst een Turks rijbewijs
in België heeft omgewisseld en vervolgens naar Nederland is verhuisd. In 2020 waren
de hoogst scorende landen hierbij: India (2.672, dat wil zeggen 2.672 omwisselingen
waarbij het oorspronkelijk rijbewijs Indiaas is), Zuid-Afrika (1.431), Turkije (1.374),
de VS (1.358) en Brazilië (1.026).

Voorlopige conclusie en verdere stappen

De achtergrond van de omwisselingsregeling voor kennismigranten is het vergemakkelijken
van het aantrekken van werknemers met een schaarse deskundigheid door het bedrijfsleven
en andere organisaties. Op jaarbasis worden ongeveer 7.000 rijbewijzen voor deze groep
omgewisseld. Uit een eerdere evaluatie van de fiscale faciliteiten voor kennismigranten
door het Ministerie van Financiën blijkt dat deze groep voornamelijk bestaat uit hoogopgeleide
werknemers in de ICT, de halfgeleiderindustrie, de medische sector of onderzoekscentra.
Het betreft werknemers in loondienst bij in Nederland gevestigde bedrijven die in
het buitenland worden geworven.

In het debat heeft het lid Geurts aangegeven signalen te hebben ontvangen dat er bij
de kennismigranten die via omwisseling hun rijbewijs hebben verkregen verhoogde risico’s
zijn voor de verkeersveiligheid. Ik neem deze signalen serieus. Op verzoek van de
heer Geurts is er contact geweest met de door hem genoemde stakeholders om nadere
informatie in te winnen. Zoals eerder aan uw Kamer is gemeld is er tot nu toe, na
navraag bij politie, OM, de RDW en Rijkswaterstaat, nog niet gebleken dat er bij deze
groep verhoogde risico’s voor de verkeersveiligheid zijn. Naar aanleiding van de aanvullende
informatie die is verkregen van de door het lid Geurts genoemde stakeholders is aan
Rijkswaterstaat gevraagd om een diepgaander onderzoek te verrichten naar mogelijke
risico’s voor de verkeersveiligheid bij deze groep. Rijkswaterstaat heeft veel expertise
in huis over de databronnen rond de verkeersveiligheid, zoals gegevens over verkeersslachtoffers
en ongevalsbetrokkenheid. Rijkswaterstaat zal hierbij andere partijen raadplegen die
relevante kennis kunnen inbrengen over deze groep, zoals de SWOV, het CBR en verzekeringsmaatschappijen.
De rapportage van Rijkswaterstaat wordt medio 2022 verwacht.

Uiteraard dienen bij de uiteindelijke beoordeling van de omwisselingsregeling de belangen
voor de betrokken bedrijven en instellingen, en het vestigingsklimaat in het algemeen
te worden meegenomen. Met het Ministerie van EZK is hierover reeds overleg gestart.

Met bovenstaande toelichting is meer duidelijkheid gegeven over de achtergrond van
omwisselrechten voor rijbewijzen en de bijzonderheden rond deze rechten voor kennismigranten.
Na het verschijnen van de rapportage van Rijkswaterstaat over mogelijke risico’s zal
ik de Kamer in de tweede helft van 2022 nader informeren of, en zo ja, welke vervolgstappen
rond de omwisselingsregeling nodig worden geacht. Naar verwachting is dan ook meer
bekend over de intenties van de Europese Commissie om bij de herziening van de derde
rijbewijsrichtlijn een verdere Europese harmonisatie in de omwisselrechten na te streven.
Dit laatste is een zeer relevante factor voor de toekomst van deze rechten.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, B. Visser