Brief regering : Versterking toezicht advocatuur

Nr. 683
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 oktober 2021

De advocatuur draagt in het kader van de goede rechtsbedeling zorg voor de rechtsbescherming
van haar cliënten en bewaakt dat rechtzoekenden een goede toegang tot het recht en
de rechter hebben. Daarmee vervult de advocatuur een onmisbare rol in onze rechtsstaat.
Rechtsbescherming van burgers en bedrijven en toegang tot het recht rechtvaardigen
een publiek belang voor kwalitatief goede en integere advocaten, die beschikken over
bepaalde rechten en verplichtingen ten behoeve van degene die zij bijstaan. Het gaat
daarbij onder meer om een gedeeltelijk domeinmonopolie en om een geheimhoudingsplicht
en daaraan gekoppeld verschoningsrecht. De samenleving moet erop kunnen vertrouwen
dat individuele advocaten en de advocatuur als geheel deze bijzondere positie waarmaken.
Mede om die reden is de advocatuur onderworpen aan toezicht en tuchtrecht.

De afgelopen tijd heeft de ondermijnende criminaliteit een vlucht genomen. Ik denk
dan bijvoorbeeld aan de recente aanhouding van een advocaat op verdenking van deelneming
aan een criminele organisatie. Dit kan van invloed zijn op het vertrouwen dat de samenleving
heeft in de advocatuur. Naar aanleiding van deze ontwikkelingen op het gebied van
ondermijning, en meer specifiek deze aanhouding, heb ik dan ook aangekondigd te onderzoeken
of de bevoegdheden van de instanties om, preventief dan wel repressief, op te treden
tegen (voortgezet) crimineel handelen door of via geprivilegieerde personen, nog voldoen.1

Ondanks dit nog lopende onderzoek, waarover ik u binnenkort informeer, wil ik mijn
eerdere toezeggingen ten aanzien van de uitwerking van de aanbevelingen uit het evaluatie
van de Wet positie en toezicht advocatuur (Wpta)gestand doen.2 Hieronder treft u deze uitwerking aan.

In het evaluatierapport is aangegeven dat het toezicht en de toezichtcultuur zich
in de afgelopen jaren in positieve richting hebben ontwikkeld, maar dat verdere verbeteringen
mogelijk en noodzakelijk zijn. Om dat te bereiken worden in totaal 14 aanbevelingen
gedaan om het toezicht beter en onafhankelijker te positioneren. De uitwerking van
de hoofdlijnen van het verbeterde toezichtstelsel vindt plaats aan de hand van de
aanbevelingen en de daarbij gehanteerde thema’s, te weten de governancestructuur (paragraaf 1), de werking van het toezicht in de praktijk (paragraaf 2) en de werking van het tuchtrecht (paragraaf 3). Tot slot wordt kort ingegaan op een aantal onderwerpen die met het toezicht en
tuchtrecht samenhangen (paragraaf 4).

Het toezicht op advocaten wordt versterkt door de oprichting van één landelijke toezichthouder
die verantwoordelijk wordt voor het toezicht op alle advocaten. Dat betekent dat de
lokale deken niet meer eindverantwoordelijk is voor het toezicht in het eigen arrondissement.
In samenwerking met de diverse organen binnen de NOvA (algemene raad (AR), dekens
en college van toezicht (CvT)) is onderzocht op welke wijze de gesignaleerde verbeterpunten
in het stelsel van toezicht op de advocatuur kunnen worden opgelost.

Dat uit de evaluatie naar voren komt dat het dekenberaad de landelijk toezichthouder
moeten worden kan ik goed volgen. De ontwikkelingen op het gebied van ondermijning,
waartegen ook de advocatuur moet worden beschermd, zijn voor mij echter aanleiding
om nader met de diverse organen binnen NOvA te overleggen of het niet verstandiger
is om het toezicht wat verder weg van de deken te organiseren. Daarbij neem ik ook
in ogenschouw dat, gezien de recente ontwikkelingen, het voor deken in toenemende
mate lastig kan worden om de verschillende rollen te vervullen. Bij mogelijke alternatieven
denk ik bijvoorbeeld aan een dagelijks bestuur binnen de landelijk toezichthouder
of om andere advocaten dan de deken de landelijk toezichthouder te laten besturen.
De uitkomsten van de gesprekken met de NOvA neem ik mee bij de verdere uitwerking.

1. Governancestructuur (aanbevelingen 1 en 3 t/m 8)

De voornaamste conclusie van de onderzoekers is dat het huidige stelsel van toezicht
een evenwichtig en modern stelsel is dat tegelijkertijd, door de wijze waarop het
is vormgegeven en de interactie tussen de verschillende actoren binnen het stelsel,
ingewikkeld is. Het toezicht en de toezichtcultuur hebben zich in de afgelopen jaren
in positieve richting hebben ontwikkeld, maar verdere verbeteringen zijn mogelijk
en noodzakelijk.

Het doel van onderhavig beleids- en wetgevingstraject is de in het evaluatierapport
gesignaleerde knelpunten in het stelsel van toezicht op de advocatuur op te lossen
zodat het stelsel modern, evenwichtig en toekomstbestendig is. Een stelsel waarbinnen
alle actoren opereren met eenduidige, duidelijk afgebakende taken, rollen en bevoegdheden
en het toezicht onafhankelijk, transparant, uniform en effectief is. Daarvoor is het
noodzakelijk het bestaande toezicht op de advocatuur verder te versterken, waarbij
recht wordt gedaan aan de bijzondere rol en positie van de advocatuur in de rechtsstaat.
Uitgangspunt daarbij is dat een nieuw op te richten centrale toezichthouder eindverantwoordelijk
wordt voor het toezicht op alle advocaten in heel Nederland en het CvT als systeemtoezichthouder
toeziet op de wijze waarop de landelijke toezichthouder het toezicht uitoefent. Het
toezichtmodel op basis van het evaluatierapport wordt hieronder nader uitgewerkt,
waarbij ook wordt ingegaan op de verantwoordelijkheden van de verschillende organen
binnen de NOvA, de afbakening van die verantwoordelijkheden en de onderlinge verhoudingen
tussen de verschillende organen.

Landelijke toezichthouder

Om de onafhankelijkheid en uniformiteit van het toezicht te versterken wordt een landelijk
toezichthouder opgenomen in de Advocatenwet en daarmee eindverantwoordelijk voor het
toezicht op advocaten in heel Nederland (aanbeveling 5). Onder toezicht wordt hier verstaan het toezicht op de naleving door advocaten van
de op hen van toepassing zijnde regelgeving en bijvoorbeeld niet het behandelen van
klachten (daarvoor blijft de lokale deken verantwoordelijk) of de toetreding tot de
advocatuur (is aan de lokale raad van de orde). Deze landelijke toezichthouder wordt
een orgaan van de NOvA. Daarmee zijn de lokale dekens niet langer afzonderlijk eindverantwoordelijk
voor het toezicht in het eigen arrondissement. In plaats daarvan wordt de landelijk
toezichthouder, als bestuursorgaan in de zin van de Awb, verantwoordelijk voor het
toezicht op de naleving door advocaten in heel Nederland van het bepaalde bij of krachtens
de Advocatenwet en voor het toezicht op de naleving door advocaten van de Wet ter
voorkoming van witwassen een financiering van terrorisme (Wwft).3

Hiervoor heb ik uiteengezet dat ik nog nadenk over inrichting van de landelijk toezichthouder.
Voor de leesbaarheid van deze brief ga ik hierna uit van het dekenberaad. Op grond
van de aanbevelingen uit het evaluatierapport zal het dekenberaad gaan bestaan uit
de dekens van de elf arrondissementen in Nederland. De deken wordt zowel benoemd tot
lid van het dekenberaad als aangewezen als toezichthouder in de zin van artikel 5:11
Awb op de advocaten in het eigen arrondissement. De deken is – als toezichthouder
– zelf geen bestuursorgaan meer. De verkiezing van de deken zal anders worden vormgegeven
(aanbeveling 1). Om de lokale binding te behouden en tegelijkertijd de onafhankelijkheid van het
toezicht verder te versterken zal het dekenberaad de deken van een arrondissement
benoemen. Deze benoeming vindt plaats op voordracht van de lokale orde en gehoord
het CvT. Dit horen biedt het CvT de gelegenheid te toetsen in hoeverre de voorgedragen
persoon voldoet aan de gestelde functie-eisen als toezichthouder. Het dekenberaad
zal als benoemend orgaan de deken ook moeten kunnen ontslaan. Dit ontslag kan plaatsvinden
op initiatief van het dekenberaad zelf, op eigen verzoek van de deken, of op verzoek
van het CvT of de lokale orde (beide hebben immers ook een rol bij de benoeming).
Daarnaast worden de bestaande mogelijkheden voor schorsing en ontheffing van de deken
als toezichthouder en klachtbehandelaar uitgebreid, zodat niet alleen het CvT een
verzoek daartoe kan indien bij het hof van discipline, maar ook het dekenberaad zelf.

Zoals elk orgaan van de NOvA heeft het dekenberaad de bevoegdheid een huishoudelijk
reglement op te stellen waarin nadere afspraken worden gemaakt over onder meer de
dagelijkse gang van zaken, de eigen werkwijze, het dekenprofiel, de procedure rondom
benoemingen, en op welke wijze en met welke frequentie overleggen met het CvT en andere
gremia plaatsvinden.

Om de onafhankelijkheid en effectiviteit te vergroten en het mogelijk te maken dat
dekens elkaar onderling kunnen vervangen wordt geregeld dat de deken als toezichthouder
bevoegd is in alle arrondissementen en dat het dekenberaad extra toezichthouders kan
aanwijzen (aanbeveling 3). In de praktijk zal de deken vooral in het eigen arrondissement toezicht uitoefenen.
Tegelijkertijd is het wenselijk dat dekens elkaar kunnen vervangen als toezichthouder.
Dit kan bijvoorbeeld nodig zijn in het geval er sprake is van arrondissementoverstijgende
onderzoeken of wanneer het een deken niet vrijstaat een onderzoek te starten vanwege
(de schijn van) belangenverstrengeling. De mogelijkheid voor het dekenberaad om extra
toezichthouders aan te wijzen kan bijvoorbeeld nodig zijn omdat extra capaciteit of
bepaalde kennis en expertise nodig is. Deze extra toezichthouders kunnen bijvoorbeeld
een lid van de raad van de orde in een arrondissement zijn, een medewerker van de
lokale orde of de NOvA die over bepaalde kennis en expertise beschikt of een externe
deskundige. Een door het dekenberaad aangewezen toezichthouder werkt onder verantwoordelijkheid
van het dekenberaad en is eveneens bevoegd in alle arrondissementen.

De bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen over de wijze waarop toezicht wordt
uitgeoefend en klachten worden behandeld komt nu toe zowel aan de individuele deken
(voor het eigen arrondissement) als aan het CvT (voor alle dekens gezamenlijk). In
het toekomstige stelsel komt deze bevoegdheid alleen toe aan het dekenberaad (aanbeveling 4). Hiermee wordt de uniformiteit van het toezicht verder versterkt. Voordat een beleidsregel
wordt vastgesteld door het dekenberaad zal het CvT worden gehoord. Dit stelt het CvT
in staat te toetsen of de voorgestelde beleidsregels bijdragen aan de onafhankelijkheid,
effectiviteit, uniformiteit en transparantie van het toezicht en de klachtbehandeling.

De uniformiteit en effectiviteit van het toezicht wordt verder versterkt door het
dekenberaad (in plaats van de individuele deken) de bevoegdheid te geven bestuursrechtelijk
te handhaven via een boete of een last onder dwangsom.4 Daarnaast krijgt het dekenberaad tevens de bevoegdheid om een tuchtklacht in te dienen.
Dit versterkt de positie van het dekenberaad.

Evenals nu al geldt met betrekking tot besluiten van het CvT5 zal geregeld worden dat besluiten van het dekenberaad niet vernietigd kunnen worden
bij koninklijk besluit.

Ondersteuning dekenberaad

Het dekenberaad wordt bij de feitelijke uitoefening van het toezicht, beleidsmatig
en organisatorisch ondersteund door medewerkers in dienst van de NOvA, omdat het dekenberaad
een orgaan wordt van de NOvA. De ondersteuning van het dekenberaad zal op een vergelijkbare
wijze worden vormgegeven als die van het CvT.

Verhouding dekenberaad - dekens

In de verhouding tussen dekenberaad en deken is gezocht naar een balans tussen enerzijds
de meerwaarde van de lokale binding en anderzijds de gewenste uniformiteit en effectiviteit
van het toezicht. Die balans is gevonden door enerzijds het dekenberaad wettelijk
te belasten met het toezicht en daarmee het verantwoordelijke bestuursorgaan te maken
en anderzijds de deken een wettelijk aangewezen toezichthouder te maken in de zin
van artikel 5:11 Awb. De deken is derhalve niet langer een bestuursorgaan. Het dekenberaad
krijgt als eindverantwoordelijke voor het toezicht de bevoegdheden die op grond van
de huidige regeling in de Advocatenwet aan de deken als bestuursorgaan toekomen. De
dekens en de andere toezichthouders werken onder verantwoordelijkheid van het dekenberaad.
Daaruit volgt dat het dekenberaad aan alle toezichthouders, dus ook de lokale deken,
instructies kan geven met betrekking tot de uitoefening van het toezicht. Dit draagt
bij aan de onafhankelijkheid, effectiviteit en uniformiteit van het toezicht. Dat
kan bijvoorbeeld nodig zijn wanneer de toezichthouder, ondanks gemaakte afspraken,
iets nalaat te doen of wanneer het dekenberaad van mening is dat het een toezichthouder
niet vrijstaat om een bepaald onderzoek te verrichten (vanwege capaciteits- incompatibiliteits-
of deskundigheidseisen) of bij arrondissementoverstijgende onderzoeken.

Verhouding deken - lokale orde

Op het moment dat de deken, op voordracht van de lokale jaarvergadering, door het
dekenberaad wordt benoemd, is hij naast lid van het dekenberaad en toezichthouder
ook voorzitter van de raad van de orde in het eigen arrondissement. De raad van de
orde bestuurt de orde van advocaten in het arrondissement en is onder meer verantwoordelijk
voor de toelating tot de advocatuur en voor de stage.

Hoewel de deken sinds de inwerkingtreding van de Wet positie en toezicht advocatuur
op 1 januari 2015 de enige toezichthouder in het arrondissement is, bleef de raad
van de orde in de praktijk wel betrokken bij het toezicht. Door de formalisering van
het dekenberaad kan de deken niet meer in samenspraak met de raad van de orde bepalen
op welke wijze toezicht wordt uitgeoefend. Dat is aan het dekenberaad. Zoals hiervoor
reeds aangegeven kunnen leden van de raad van de orde (net als anderen) door het dekenberaad
worden aangewezen als extra toezichthouders (zie ook paragraaf 2).

Financiering van het toezicht

De advocatuur draagt de kosten van het eigen toezicht. Omdat het toezicht thans belegd
is bij de deken van de orde in een arrondissement vindt die bekostiging voornamelijk
per arrondissement plaats met als gevolg dat de bedragen die advocaten moeten betalen
per arrondissement verschillen.6 Om de onafhankelijkheid, effectiviteit en uniformiteit van het toezicht verder te
versterken is het noodzakelijk dat het dekenberaad beschikt over een eigen toezichtbudget
waaruit alle toezichtactiviteiten worden bekostigd. Aangezien het dekenberaad een
orgaan van de NOvA wordt zal de financiering van het toezicht via de NOvA plaatsvinden.

Op het punt van de financiering van het toezicht is binnen de NOvA geen consensus.
Daarbij gaat het vooral om de vraag wie de begroting van het dekenberaad en de daarbij
behorende dekking vaststelt. De verschillende organen binnen de NOvA hebben een gezamenlijk
belang voor een adequaat toezichtstelsel. Tegelijkertijd hebben zij, vanuit hun eigen
specifieke rol, ook een eigenstandig belang. Het belang van het dekenberaad is dat
het als toezichthouder kan beschikken over voldoende financiële middelen om adequaat
toezicht uit te oefenen. Daarbij is het CvT verantwoordelijk om als systeemtoezichthouder
te toetsen of de beschikbaar gestelde financiële middelen de toezichthouder inderdaad
in staat stelt om adequaat toezicht uit te oefenen. Het belang van de AR (en ook het
college van afgevaardigden (CvA)) is dat er adequaat toezicht wordt uitgeoefend binnen
de beroepsgroep, waarbij de kosten in verhouding staan tot het uitgeoefende toezicht
en te dragen zijn voor de advocaten. Vanuit ieders rol en verantwoordelijkheden zijn
het stuk voor stuk legitieme belangen en is het begrijpelijk dat ieder orgaan binnen
de NOvA zijn rol en verantwoordelijkheden op enigerlei wijze wenst te kunnen waarmaken.

Voorgesteld wordt om bij de financiering van het toezicht in het nieuwe toezichtstelsel
aan te sluiten bij de bestaande wijze van financiering binnen de NOvA. Dit past binnen
het systeem van zelfregulering waarbij het toezicht volledig binnen de beroepsgroep
plaatsvindt. Wel worden, vanwege de hiervoor genoemde legitieme belangen, enkele waarborgen
ingebouwd om te komen tot een adequate en voorspelbare toezichtbegroting.7

Het dekenberaad doet een voorstel voor een toezichtbegroting voor het volgende jaar.
De begroting wordt voorzien van een onderbouwing en een vergelijking met het voorgaande
jaar. De AR stelt de begroting vast, nadat het CvT is gehoord. Het CvT toetst daarbij
of de begroting het dekenberaad in staat stelt om op een adequate wijze, onafhankelijk,
effectief, uniform en transparant toezicht uit te oefenen. De AR kan alleen gemotiveerd
afwijken van het advies van het CvT. Nadat deze begroting is vastgesteld maakt die
onderdeel uit van de begroting van de NOvA. Vervolgens stelt het CvA van de NOvA op
grond van artikel 32, tweede lid, van de Advocatenwet de bedragen vast die advocaten
moeten betalen ter dekking van de kosten die de NOvA maakt, waaronder de kosten voor
het toezicht.8 Het is aan de AR om samen met het dekenberaad en ook het CvT tot goede werkafspraken
te komen.

College van toezicht

Het CvT blijft het systeemtoezicht uitoefenen, waarbij bestaande bevoegdheden worden
aangepast om recht te doen aan de governance en «checks and balances» in het aangepaste
toezichtstelsel. Dit systeemtoezicht houdt in dat het CvT is belast met het toezicht
op de uitvoering van de toezichthoudende taken van het dekenberaad in algemene zin
en op de behandeling van klachten over advocaten door dekens. Het CvT controleert
of het dekenberaad toezicht uitoefent overeenkomstig de bepalingen en de doelstellingen
van de Advocatenwet. Het CvT is echter niet verantwoordelijk voor de inrichting van
het toezichtstelsel noch voor de wijze waarop het dekenberaad in individuele gevallen
toezicht uitoefent.9 Het CvT toetst of de uitoefening van het toezicht door het dekenberaad binnen de
grenzen van de Advocatenwet onafhankelijk, uniform, effectief en transparant wordt
uitgeoefend en kan indien nodig interveniëren. Het systeemtoezicht van het CvT strekt
zich, net als nu, ook uit over de wijze waarop individuele dekens klachten over advocaten
behandelen. Ook hier toetst het CvT of de dekens dit, binnen de grenzen van de Advocatenwet,
onafhankelijk, uniform, effectief en transparant doen.

De samenstelling van het CvT blijft ongewijzigd. Dat betekent dat het CvT bestaat
uit twee door de Kroon benoemde leden en de algemeen deken. De algemeen deken wordt
geen voorzitter meer van het CvT, maar lid (aanbeveling 6). In plaats daarvan zal een van de door de Kroon benoemde leden tevens worden benoemd
als voorzitter. Voor wat betreft de benoemingsprocedure van de Kroonleden wordt geen
strikte eis geformuleerd dat de AR een lijst met drie kandidaten opstelt (aanbeveling 7).10 De praktijk leert dat er doorgaans niet voldoende kandidaten zijn om een lijst met
drie kandidaten op te stellen en ik zie derhalve meer in de toezegging van de AR om
voorafgaand aan de aanbeveling voor het lidmaatschap van het CvT de vacature openbaar
open te stellen. De benoemingsprocedure van de Kroonleden wordt wel aangepast zodat
het CvT, naast het college van afgevaardigden (CvA), door de AR om advies kan worden
gevraagd over de aanbeveling (aanbeveling 8).

Enkele bevoegdheden die nu bij het CvT liggen komen in de toekomst bij het dekenberaad
te liggen. Om zijn rol als systeemtoezichthouder te kunnen vervullen wordt geregeld
dat het CvT in een aantal vooraf gevallen moeten worden gehoord door het dekenberaad.
Daarnaast krijgt het CvT de bevoegdheid algemene aanwijzingen te geven aan het dekenberaad.
Nu heeft de algemeen deken deze bevoegdheid ten aanzien van de individuele dekens.
Door een aanwijzingsbevoegdheid bij het CvT te beleggen worden de onafhankelijkheid,
effectiviteit, uniformiteit en transparantie verder versterkt. Het gaat daarbij om
een algemene aanwijzing aan het dekenberaad, bijvoorbeeld om bepaald beleid nader
uit te werken en keuzes te maken in de wijze waarop toezicht wordt uitgeoefend. Het
CvT kan, vanwege zijn rol als systeemtoezichthouder, het dekenberaad geen aanwijzing
geven om een individuele advocaat of advocatenkantoor te onderzoeken. Zoals hiervoor
reeds aangegeven heeft het dekenberaad de mogelijkheid om individuele dekens instructies
te geven.

Verhouding dekenberaad - CvT

Het dekenberaad is straks eindverantwoordelijk voor het toezicht op advocaten in heel
Nederland en het CvT oefent daarop systeemtoezicht uit. Het CvT controleert of het
dekenberaad toezicht uitoefent overeenkomstig de bepalingen en de doelstellingen van
de Advocatenwet. In een aantal gevallen zal het dekenberaad het CvT moeten horen over
voorgenomen besluiten. Dit stelt het CvT in staat om vooraf aan te geven of het voorgenomen
besluit bijdraagt aan de onafhankelijkheid, effectiviteit, uniformiteit en transparantie
van het toezicht. Indien het CvT van mening is dat het dekenberaad niet handelt overeenkomstig
de bepalingen en doelstellingen van de Advocatenwet kan het een algemene aanwijzing
geven aan het dekenberaad. Het is aan het dekenberaad en het CvT om tot goede werkafspraken
te komen.

2. Werking toezicht in de praktijk (aanbevelingen 2, 9 t/m 11 en 14)

De aanbevelingen die zien op de werking van het toezicht in de praktijk richten zich
op de dekens en het dekenberaad en op het CvT.

Inzet leden raad van orde bij feitelijke toezichtuitoefening

De dekens en het dekenberaad hebben aangegeven bij de feitelijke uitoefening van het
toezicht, en dan vooral de kantoorbezoeken, gebruik te willen blijven maken van leden
van de raad van de orde (aanbeveling 2). Het dekenberaad krijgt de bevoegdheid extra toezichthouders aan te wijzen die over
specifieke kennis en kunde beschikken. Dit kan ook een lid van de raad van de orde
zijn. Daarbij geldt wel dat de aanwijzing als extra toezichthouder niet geschiedt
omdat iemand lid is van een raad van de orde, maar omdat iemand beschikt over specifieke
kennis en kunde die relevant is voor het toezicht.

Verbeteringen in het toezicht in de praktijk

Het is aan het dekenberaad en de dekens om het toezicht te ontwikkelen en verbeteren
overeenkomstig de aanbevelingen van de onderzoekers (aanbeveling 9). Het gaat dan onder meer om de uniforme en effectieve inzet van financiële en Wwft-toezichtinstrumenten,
een uniforme werkwijze voor de omgang met klachten en het indienen van dekenbezwaren
en de inzet van het Awb-instrumentarium. Sinds 2020 vragen de dekens bijvoorbeeld
in alle arrondissementen de financiële kengetallen op van advocatenkantoren en in
2020 is ook een thematisch onderzoek naar de naleving van de Wwft afgerond.11 De dekens hebben verder aangegeven dat er drie beleidsregels12 in voorbereiding zijn die door de dekens worden vastgesteld. Hiermee moet uniforme
toepassing van toezichtinstrumenten verder vorm krijgen.

Monitoring door het CvT

Het is belangrijk dat de aanbevelingen die de dekens raken voortvarend worden opgepakt.
Het CvT ziet daar als systeemtoezichthouder op toe (aanbeveling 10) en het brengt periodiek een voortgangsrapportage uit.13 De eerste twee rapportages zijn verschenen op 10 mei en 28 september 2021 en zijn
te raadplegen via de website van het CvT.14

Inzage in toezichtdossiers door CvT

In de beleidsreactie van 21 september 2020 is reeds aangegeven dat het voor het uitoefenen
van het systeemtoezicht niet relevant is dat het CvT inzage heeft in de cliëntgegevens
van advocaten (aanbeveling 11).15 Tegelijkertijd kan inzage in toezichtdossiers het CvT inzicht geven over de werking
van het toezicht in de praktijk.16 Tussen het CvT en de dekens hebben gesprekken plaatsgevonden over de inzage in toezichtdossiers
over advocaten, zodat het CvT kan controleren hoe de aanpak van individuele overtredingen
is verbeterd door de jaren heen. Die gesprekken zijn inmiddels afgerond en hebben
geleid tot werkafspraken over het beschikbaar stellen van informatie zonder daarbij
de vertrouwelijkheid tussen advocaat en cliënt te doorbreken.17

Effectiviteit van het toezicht

Om de transparantie van het toezicht te vergroten en meer inzicht te geven in de effectiviteit
van het toezicht door de dekens en het dekenberaad is het belangrijk dat de dekens
en het dekenberaad meer aandacht besteden aan de resultaten van het toezicht (aanbeveling 14). In het jaarverslag over 2020 is daar een begin mee gemaakt.18 Het dekenberaad heeft aangegeven dat het jaarverslag over 2021 een nog completer
beeld moet geven van het toezicht en de inzet van de verschillende instrumenten, inclusief
meer aandacht voor de effecten van preventief toezicht. Ook het CvT besteedt hier
nadrukkelijk aandacht aan. Behulpzaam hierbij kunnen de gesprekken zijn die op lokaal
en landelijk niveau gevoerd worden met belangrijke ketenpartners over de effecten
van het aangescherpte toezicht in de afgelopen jaren.

3. Werking van tuchtrecht (aanbevelingen 12 en 13)

Kostenveroordeling voor klagers

Zoals toegezegd in de beleidsreactie is de wenselijkheid onderzocht van de introductie
van de mogelijkheid een klager te kunnen veroordelen in de kosten van de procedure
wanneer er sprake is van misbruik van het klachtrecht (aanbeveling 12). De Advocatenwet noch enig ander wettelijk geregeld tuchtrechtssysteem kent nu de
mogelijkheid van een kostenveroordeling van de klager en de onderzochte literatuur
en de jurisprudentie geven op dit moment onvoldoende aanleiding om een kostenveroordeling
van de klager te introduceren.

Het tuchtrecht voor advocaten dient een algemeen belang en dat pleit voor een laagdrempelige
toegang tot de deken en de tuchtrechter. Keerzijde van die laagdrempeligheid is een
risico op misbruik of oneigenlijk gebruik van het klachtrecht. Dat risico is reëel
en zorgt voor een forse belasting van de klachtbehandeling. Dit risico kan worden
beperkt door, indachtig de richtlijn van de Nationale ombudsman, niet alleen de tuchtrechter19, maar ook de lokale deken het contact te laten verbreken met diegene die zich schuldig
maken aan misbruik van het klachtrecht. In de gesprekken met dekens is hier aandacht
voor gevraagd.

Schadevergoeding

Eveneens is de wenselijkheid onderzocht van het verhogen van de maximaal toe te kennen
schadevergoeding, naar bijvoorbeeld € 10.000 (aanbeveling 13). De gang naar de tuchtrechter leent zich naar zijn aard niet voor omvangrijke schadevergoedingen
of ingewikkelde beoordelingen van de vermeende onrechtmatigheid van gedragingen, waarover
zich in het civiel recht uitgebreide jurisprudentie heeft ontwikkeld. Bij ingewikkelde
zaken, of wanneer een omvangrijke schade is geleden, ligt de gang naar de civiele
rechter voor de hand. Om deze reden wordt de omvang van schadevergoeding, die als
opschortende voorwaarde opgelegd kan worden, gemaximeerd op € 5.000.20 Er is op dit moment geen noodzaak om dit bedrag op te hogen.

Uit onderzochte literatuur en tuchtrechtelijke jurisprudentie blijkt dat een schadevergoeding
zeer beperkt wordt opgelegd aan advocaten, veel vaker wordt een verzoek tot schadevergoeding
afgewezen.21 Argumenten daarvoor zijn onder andere dat de beoordeling van de schade aan de civiele
rechter is, dat de schade niet is onderbouwd of aangetoond, dat een causaal verband
ontbreekt of dat een schadevergoeding alleen kan worden opgelegd als bijzondere voorwaarde
bij een voorwaardelijk opgelegde maatregel.22

4. Overig

Klachtbehandeling

In het evaluatierapport worden geen concrete aanbevelingen gedaan om de klachtbehandeling
door de deken aan te passen. Het dekenberaad heeft zoals hiervoor aangegeven een interne
commissie ingesteld die het klachtrecht heeft onderzocht om met voorstellen te komen
voor verbetering dan wel aanpassingen van het klachtrecht.23 Het dekenberaad wil komen tot verder uniformiteit en efficiency bij de behandeling
van klachten. Het dekenberaad is voornemens om nog voor het einde van 2021 een herziene
Leidraad Klachtbehandeling te publiceren.

Herzieningsprocedure

Op dit moment kent de Advocatenwet geen mogelijkheid tot herziening. In de praktijk
bestaat die mogelijkheid al wel geruime tijd. Het hof van discipline heeft met ingang
van 1 januari 2020 een herzieningsprotocol vastgesteld.24 Uitgangspunt bij een herziening is dat een verzoek om herziening in beginsel niet-ontvankelijk
is en het hof een dergelijk verzoek daarom niet in behandeling neemt. Het hof kan
echter besluiten een herzieningsverzoek van een advocaat wel in behandeling te nemen
wanneer feiten of omstandigheden aan het licht komen die hebben plaatsgevonden vóór
de uitspraak en bij de verzoeker vóór de uitspraak niet bekend waren dan wel redelijkerwijs
niet bekend konden zijn én het ernstige vermoeden rechtvaardigen dat het hof tot een
andere beslissing zou zijn gekomen als deze vóór de uitspraak bij het hof bekend zouden
zijn geweest. Het hof kan een herzieningsverzoek ook in behandeling nemen wanneer
in de procedure bij het hof geen sprake is geweest van een eerlijk proces doordat
een fundamenteel rechtsbeginsel is geschonden.

Op deze uitzonderingen kan alleen een beroep worden gedaan door de advocaat aan wie
bij de uitspraak waarvan herziening wordt gevraagd een maatregel is opgelegd. Daarbij
geldt dat de herziening niet kan leiden tot een wijziging ten nadele van de advocaat.
In 2020 zijn in totaal 28 herzieningsverzoeken ingediend, waarvan 2 gegrond zijn verklaard.
In 2019 ging het om 9 verzoeken waarvan 2 gegrond.25 Als het herzieningsprotocol en de jurisprudentie op dit punt voldoende is uitgekristalliseerd
wordt bezien of er een noodzaak is om een herzieningsregeling in de Advocatenwet op
te nemen. Bij die gelegenheid wordt dan tevens gekeken naar de andere (juridische)
beroepsgroepen die een wettelijk geregeld tuchtrecht kennen.

Inning griffierecht

Sinds 1 januari 2015 moet een klager € 50 griffierecht betalen aan de deken voordat
de klacht wordt doorgestuurd naar de raad van discipline. Als gevolg van de Wet doorberekening
kosten toezicht en tuchtrecht juridische beroepen (Stb 2016, 500) is per 1 januari 2018 ook in hoger beroep een griffierecht ingevoerd. Op grond van
laatstgenoemde regeling wordt het griffierecht in hoger beroep geheven door de lokale
deken (vergelijkbaar met het griffierecht in eerste aanleg). De lokale deken speelt
echter geen rol bij het instellen van het hoger beroep door een klager. Daarmee is
deze regeling in de praktijk niet uitvoerbaar en mijn ambtsvoorganger heeft toegezegd
dit bij een eerstvolgende gelegenheid te herstellen.26

Deze toezegging wordt gestand gedaan bij het wetsvoorstel dat naar aanleiding van
de evaluatie van de Wpta zal worden opgesteld. Voorgesteld zal worden de inning van
het griffierecht zowel in eerste aanleg als in hoger beroep bij de griffier neer te
leggen.

Opvragen financiële kengetallen

Sinds 2016 worden de financiële kengetallen opgevraagd bij advocatenkantoren. In eerste
instantie bij wijze van pilot in een arrondissement en vervolgens in 2018 in vier
arrondissementen, in 2019 in zeven arrondissementen en in 2020 in alle elf arrondissementen.
Doel van het opvragen van financiële kengetallen is het financieel toezicht op een
objectieve en doelmatige wijze te betrekken in het door de deken uitgeoefende toezicht
op advocaten.

Op dit moment is er geen noodzaak een wettelijke grondslag op te nemen voor het opvragen
van financiële kengetallen. De deken heeft als toezichthouder in de zin van artikel
5:11 Awb de bevoegdheid tot het vorderen van inlichtingen (artikel 5:16 Awb) en het
vorderen van inzage in zakelijke gegevens en bescheiden en (artikel 5:17 Awb) en daarvan
kopieën te maken. In een uitspraak van 22 februari 2021 heeft de raad van discipline
Amsterdam zich uitgelaten over de bevoegdheid om bij advocatenkantoren financiële
kengetallen op te vragen.27 De raad oordeelt onder meer dat de deken wettelijk bevoegd is om opgave van financiële
kengetallen te vorderen en dat er een voldoende duidelijk wettelijk kader is waarbinnen
de deken zijn toezichthoudende taak kan uitoefenen.28 Er is door zowel de deken, de betrokken advocaten als de algemeen deken, hoger beroep
ingesteld. Het hoger beroep heeft op 20 september jl. plaatsgevonden en de uitspraak
wordt voor het einde van dit jaar verwacht.

Tot slot

Versterking van het toezicht op advocaten is noodzakelijk om het vertrouwen dat de
samenleving moet hebben in individuele advocaten en de advocatuur als geheel ook in
de toekomst te blijven behouden. De in deze brief aangekondigde maatregelen vragen
om aanpassing van de Advocatenwet.

Met deze brief heb ik u geïnformeerd welke acties in voorbereiding zijn op basis van
de aanbevelingen uit het evaluatierapport om het toezicht op de advocatuur verder
te versterken en te professionaliseren. Ik blijf hierover in gesprek met de NOvA.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker