Brief regering : Artikel 2.3 van de Wet forensische zorg

Nr. 593
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 oktober 2021

Aanleiding

Tijdens de plenaire behandeling van het bij koninklijke boodschap van 8 december 2020
ingediende voorstel van wet tot wijziging van de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg
en de Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten
teneinde de uitvoering te vereenvoudigen en technische onvolkomenheden en omissies
te herstellen (Kamerstuk 35 667; Handelingen II 2020/21, nr. 81, items 2 en 8) op 27 mei jl. heeft de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS)
u toegezegd dat hij mij zou vragen om schriftelijk te reageren op de brief die de
Nederlandse Vereniging voor Psychiatrie (NVvP), de Nederlandse ggz (dNggz) en de beroepsvereniging
Verzorgenden en Verpleegkundigen Nederland (V&VN) uw Kamer op 25 mei jl. hebben doen
toekomen. Aan dat verzoek geef ik, mede namens de Staatssecretaris van VWS, graag
gehoor door middel van deze brief.

Brieven van het zorgveld en de rechtspraak over artikel 2.3 Wfz

Voornoemde brief van de NVvP, dNggz en V&VN ziet op artikel 2.3 van de Wet forensische
zorg (Wfz), het artikel dat de schakel vormt tussen de Wfz en de Wvggz en Wzd. Dit
artikel kent de strafrechter de bevoegdheid toe zelf een zorgmachtiging als bedoeld
in de Wvggz of een machtiging tot opname en verblijf als bedoeld in de Wzd op te leggen.
Deze organisaties benadrukken dat zij zich in de toepassing van deze bevoegdheid kunnen
vinden, wanneer dit gezien de problematiek van de betrokkene passend is. In de uitvoeringspraktijk
doen zich volgens deze organisaties echter twee knelpunten voor, waarvoor zij in deze
brief aandacht vragen. Zij menen in de eerste plaats dat sprake zou zijn van een ongewenste
rechtsvermenging, omdat een geneesheer-directeur voor het tijdelijk onderbreken of
het gedurende de looptijd van een met toepassing van artikel 2.3 Wfz afgegeven zorgmachtiging
beëindigen van een verplichte opname (tussentijdse beëindiging) toestemming moet vragen
aan de Minister voor Rechtsbescherming. Daarnaast stellen zij – kort samengevat –
dat in ggz-instellingen onveilige situaties zouden kunnen ontstaan, doordat strafrechters
de afgifte van een zorgmachtiging ten onrechte als een vervanging voor een strafrechtelijke
sanctie of een forensische zorgtitel lijken te gebruiken met als gevolg dat verdachten
met een psychische stoornis niet altijd op de juiste plek terecht zouden komen.

De stellingen over dat laatste ervaren knelpunt zijn voor de Kenniskring rechters
TBS en Zorgmachtiging en het Landelijk Overleg Vakinhoud Straf (LOVS)1 aanleiding geweest om uw Kamer eveneens een brief te schrijven. In hun brief van
3 juni 2021 zetten deze rechters gemotiveerd uiteen dat en waarom dit verwijt aan
het adres van de strafrechter die toepassing geeft aan artikel 2.3 Wfz naar hun mening
niet terecht is. Zij benadrukken dat strafrechters zich terdege bewust zijn van het
verschil tussen een forensische en een civiele titel en dat zij juist zeer gemotiveerd
zijn de juiste patiënt op de juiste plek te krijgen.

De juiste patiënt op de juiste plek: gemeenschappelijke doelstelling

Dat een patiënt op de voor hem juiste plek terecht komt en dat de continuïteit van
zorg aan personen met psychische stoornissen wordt verbeterd, zijn gezamenlijke doelstellingen
van de Wfz en de Wvggz.2 Deze wetten3 beogen elkaar bij het behalen van deze doelstellingen aan te vullen en te versterken.
Wanneer bijvoorbeeld een persoon met psychiatrische problematiek in aanraking komt
met justitie, moet op grond van de Wfz een afweging worden gemaakt of deze persoon
in het justitiële circuit thuishoort, of gelet op diens zorgvraag moet worden toegeleid
naar, of juist moet kunnen blijven in, een passende zorgvoorziening in een niet-forensische
setting. Met deze doelen voor ogen kent artikel 2.3 Wfz de strafrechter de bevoegdheid
toe zelf een zorgmachtiging op grond van de Wvggz af te geven. Dat kan in elke fase
van het strafproces, in plaats van vervolging of gedurende of aansluitend aan een
strafrechtelijke titel en de rechter kan hiertoe op verzoek van het openbaar ministerie
beslissen of ambtshalve. Door de integrale afweging die gemaakt moet worden tussen
straf en zorg kan de strafrechter maatwerk bieden. Doel is dat een patiënt op de voor
hem juiste behandelplek terechtkomt, zowel qua zorgvraag als qua vereist beveiligingsniveau.

Aangezien een zorgmachtiging op grond van de Wvggz geen forensische zorg is, bepaalt
artikel 2.3 Wfz dat de strafrechter de in de Wvggz uitgewerkte procedure moet volgen
en dat deze een zorgmachtiging alleen kan afgeven wanneer aan de criteria voor de
verlening van verplichte zorg van de Wvggz wordt voldaan. Hij ontvangt daartoe ook
de noodzakelijke zorginhoudelijke informatie, waaronder een medische verklaring van
een onafhankelijke psychiater.4 Als een strafrechter een zorgmachtiging afgeeft, doet hij dat omdat hij van oordeel
is dat betrokkene zorg nodig heeft en dat voldaan is aan de voorwaarden voor verlening
van een zorgmachtiging. Dit betekent onder meer dat het ultimum remedium-beginsel
van toepassing is: verplichte zorg is slechts aan de orde als er geen mogelijkheden
zijn voor vrijwillige zorg.

Wetsgeschiedenis over de veiligheid in instellingen en het instemmingsvereiste

Aan artikel 2.3 Wfz is tijdens de parlementaire behandeling van de Wfz (en de Wvggz)
veel aandacht besteed. Dat geldt ook voor de twee specifieke punten die de organisaties
uit het zorgveld nu in hun brief aansnijden: het vereiste dat de Minister voor Rechtsbescherming
instemming moet verlenen voor het tussentijds beëindigen of (tijdelijk) onderbreken
van een verplichte opname van patiënten die met toepassing van artikel 2.3 van de
Wfz zijn opgenomen en de vrees dat in de ggz onveilige situaties zouden kunnen ontstaan
als gevolg van de toepassing van dat artikel. Voor deze onderwerpen hebben deze organisaties
gedurende het totstandkomingstraject van de Wfz ook al aandacht gevraagd. Naar de
hierover geuite zorgen is destijds door de wetgever goed gekeken. Ten aanzien van
het instemmingsvereiste werd van doorslaggevend belang geacht dat het bij de toepassing
van artikel 2.3 Wfz gaat om gevallen waarin de strafrechtelijke rechtsorde in het
geding was en dat de Minister voor Rechtsbescherming door dit instemmingsvereiste
zijn medeverantwoordelijkheid voor de behandeling van deze personen en het trachten
te voorkomen van strafbare feiten gestand kan doen.5

Waarschuwingen van het zorgveld over potentieel onveilige situaties in instellingen
worden – en zijn ook in het verleden – serieus genomen. Voor een zorgvuldige toepassing
van artikel 2.3 Wfz is het noodzakelijk dat de officier van justitie en de rechter
niet alleen inzicht hebben in de zorgbehoefte van de verdachte, maar ook in het daarmee
eventueel samenhangende beveiligingsniveau dat zijn behandeling vereist. Om dit inzicht
te bevorderen, is aangegeven dat in gevallen waarin artikel 2.3 Wfz wordt overwogen
het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (NIFP) kan worden
geraadpleegd.6 Een advies van het NIFP gaat in op de componenten zorgbehoefte en beveiligingsniveau
en op basis van dat advies kan de rechter in het individuele geval geïnformeerd beoordelen
welk traject hij voor een verdachte het meest passend acht. De conclusie dat een hoog
beveiligingsniveau nodig is, betekent op zichzelf echter niet per definitie dat geen
zorgmachtiging afgegeven zou kunnen worden. Ook de reguliere ggz kent immers instellingen
met verschillende beveiligingsniveaus, denk bijvoorbeeld aan de klinieken voor intensieve
behandeling (KIB). Daarnaast bestaat de mogelijkheid een patiënt met een zorgmachtiging
tijdelijk of voor langere tijd op basis van die machtiging in een tbs-instelling op
te nemen. Dat gebeurt in voorkomende gevallen ook met patiënten met een door de civiele
rechter afgegeven zorgmachtiging die (tijdelijk) onhandelbaar zijn en daardoor een
gevaar vormen voor medepatiënten en personeel.

Wetsevaluatie Wfz

In het kader van de wetsevaluatie die thans loopt, zal worden geïnventariseerd welke
knelpunten in de praktijk worden ondervonden bij de samenloop tussen de Wvggz en de
Wfz, waaronder de knelpunten die in de weg staan aan een optimale toepassing van artikel
2.3 Wfz. Waar mogelijk zullen de onderzoekers ook aanbevelingen doen voor denkbare
oplossingen. Het zorgveld, zowel regulier als forensisch, is bij deze evaluatie betrokken
en de door het zorgveld ervaren knelpunten en voorgestelde oplossingen worden bij
de evaluatie betrokken. Voor een volledig beeld zal ook in kaart worden gebracht hoe
vaak gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid om via het strafrecht een zorgmachtiging
op grond van de Wvggz op te leggen, zowel op verzoek van het OM als ambtshalve, en
in welke gevallen dit gebeurt. Ook de toepassing van het instemmingsvereiste maakt
deel uit van de evaluatie. Op basis van de bevindingen van de onderzoekers zullen
wij onder meer bezien hoe dit vereiste zich verhoudt tot de andere wettelijke waarborgen
voor een zorgvuldige en verantwoorde onderbreking of tussentijdse beëindiging van
een verplichte opname van patiënten van wie een risico op ernstig nadeel voor een
ander uitgaat.7

Het voorgaande toont aan dat de evaluatie ruimhartig uitvoering zal geven aan de motie
van de leden Van den Berg en Kuiken8 om de dwarsverbanden tussen de Wvggz en de Wfz te onderzoeken en te bezien in hoeverre
deze wetten elkaar tegenwerken in de uitvoering. Het rapport van de evaluatie van
de Wfz zal in meerdere delen worden opgeleverd: de eerste bevindingen van deze evaluatie
verwacht ik uw Kamer eind dit jaar te kunnen toesturen en het tweede deelrapport medio
2022.

Inspanningen vooruitlopend op de wetsevaluatie en conclusie

Het realiseren van een goede verbinding tussen de Wfz en de Wvggz en het optimaal
toepassen van artikel 2.3 van de Wfz om de gemeenschappelijke doelstellingen van deze
wetten te behalen vraagt meer dan wetgeving alleen. Naast een volledig beeld van zowel
de zorgvraag als de mogelijke beveiligingsbehoefte van de betrokkene is het voor de
werking van deze bepaling zoals deze door de wetgever is beoogd, ook nodig dat alle
betrokken partijen beschikken over voldoende kennis van de mogelijkheden die artikel
2.3 Wfz biedt en de Wvggz-procedure die daarbij moet worden gevolgd. Het zorgveld
en de rechtspraktijk zijn met elkaar in gesprek over de toepassing van artikel 2.3
Wfz om onderling ervaringen en kennis te delen. Daarnaast vragen de rechters in hun
brief aandacht voor de beschikbaarheid en toegankelijkheid van adequate voorzieningen
(waaronder voldoende beveiligde bedden) en afdoende mogelijkheden tot financiering
van de zorg, die gelet op de zorgvraag van een betrokkene en het vereiste beveiligingsniveau
passend is. Dit zijn belangrijke randvoorwaarden voor een goede werking.

Dat de uitvoering van artikel 2.3 Wfz uitvoerig wordt geëvalueerd, betekent niet dat
we in afwachting van die evaluatierapporten stil zitten. In de tussentijd wordt al
actie ondernomen om de randvoorwaarden op orde te hebben en knelpunten in de uitvoering
weg te nemen. Dat gebeurt in de eerste plaats binnen het Ketenprogramma Implementatie
Wvggz, waarbinnen veldpartijen samen met de Ministeries van JenV en van VWS informatieproducten
opstellen en werkafspraken maken om de uitvoering te ondersteunen. Maar ook buiten
dit ketenprogramma werken onze ministeries gezamenlijk aan een goede implementatie
van de Wfz en Wvggz. Zo is er een bestuurlijk convenant gesloten om een beter beeld
te krijgen van de beschikbare capaciteit aan beveiligde zorg. Dat heeft er onder meer
toe geleid dat een zogeheten «dashboard beveiligde bedden» en een Landelijk Coördinatiepunt
Beveiligde Bedden zijn ingericht.9 Hiermee wordt real time inzicht verkregen in het aanbod van beschikbare beveiligde
zorg en kan in individuele gevallen worden bemiddeld bij de plaatsing van een patiënt
voor wie beveiligde zorg de juiste plek is. Ook zijn er afspraken gemaakt met Zorgverzekeraars
Nederland over de vergoeding van beveiligde zorg. In bijna alle gevallen slagen zorgaanbieders
erin om een passende plek te vinden, ook als het gaat om beveiligde zorg.

In de evaluatie wordt bezien welke knelpunten zich nog voordoen en aan de hand van
de bevindingen van de evaluatie zullen wij bekijken welke maatregelen verder nog nodig
zijn om de gezamenlijke doelstelling van de juiste patiënt op de juiste plek ook in
de praktijk te realiseren.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker