Brief regering : Kabinetsreactie naar aanleiding van het rapport “Strengthening of tax systems in developing countries” van de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie

Nr. 288 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN EN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL
EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 oktober 2021

De directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken heeft onderzoek gedaan naar het Nederlandse beleid ten aanzien
van de ondersteuning van belastingheffing in ontwikkelingslanden in de periode 2012–2020.
Deze evaluatie is vastgelegd in het rapport «Strengthening of tax systems in developing
countries».1Dit rapport is gepubliceerd op de website van de IOB.2 Voor de volledigheid treft uw Kamer het rapport van de IOB aan in de bijlage bij
deze brief. Middels deze brief informeert het kabinet uw Kamer over de bevindingen
en aanbevelingen van de evaluatie. Ook treft uw Kamer in deze brief de kabinetsappreciatie
van het rapport aan.

1. Inhoud van het rapport

1.1. Achtergrond

De evaluatie is uitgevoerd door de IOB.3 De evaluatie richt zich op het onderdeel belastingen uit het «actieplan voor beleidscoherentie
voor ontwikkeling» (hierna: actieplan). Dit actieplan is op verzoek van de Kamer in 2016 door het toenmalige
kabinet opgesteld, waarmee het belang van coherent beleid op het gebied van ontwikkeling
werd onderstreept. Met het actieplan wordt beoogd de coherentie tussen de verschillende
beleidsonderdelen te bevorderen die van invloed zijn op ontwikkeling.4

Een relevant beleidsonderdeel voor ontwikkeling is het thema «belastingen». Een van
de thema’s uit het (herziene) actieplan ziet op het tegengaan van belastingontwijking
en -ontduiking. In dit kader zijn drie subdoelen geformuleerd, namelijk 1) betere
internationale afspraken voor belastinginning op reële economische activiteiten, 2)
terugdringing van het gebruik van Nederland als doorsluisland voor belastingontwijking
in andere landen, waaronder ontwikkelingslanden, en 3) structurele capaciteitsopbouw
voor goed belastingbeleid en goede belastinginning in ontwikkelingslanden. Het Nederlandse
beleid en de activiteiten zijn door de IOB geëvalueerd aan de hand van deze drie subdoelen.

1.2. Kern van de bevindingen en aanbevelingen uit het IOB-rapport

De IOB concludeert in zijn algemeenheid dat de belangen van ontwikkelingslanden een
steeds belangrijkere rol zijn gaan spelen in het Nederlandse beleid op het gebied
van (internationale) belastingheffing. In het afgelopen decennium is een duidelijke
koerswijziging ingezet door Nederland. Het rapport geeft aan dat dit onder meer blijkt
uit de significante verhoging van de uitgaven voor technische assistentie, alsmede
uit de onderhandelingen op het gebied van (internationale) belastingheffing en de
Notities Fiscaal Verdragsbeleid uit 2011 en 2020.

De IOB heeft haar bevindingen en aanbevelingen weergegeven in het rapport per subdoel.
De kern die het kabinet hieruit haalt, treft uw Kamer hieronder aan. Voorts is de
kabinetsappreciatie van het rapport weergeven in paragraaf 2.

Subdoel 1: betere internationale afspraken voor belastinginning op reële economische
activiteiten

De bevindingen en aanbevelingen van de IOB voor dit subdoel laten zich volgens het
kabinet als volgt kernachtig weergeven:

I. Nederland heeft de internationale afspraken tegen belastingontwijking op een ambitieuze
wijze geïmplementeerd en gaat daarin soms verder dan andere landen.

II. Ontwikkelingslanden hebben een beperkte invloed gehad in de vormgeving van deze internationale
afspraken en daarin zijn niet alle belangen van ontwikkelingslanden meegenomen.

➢ De IOB adviseert Nederland om de belangen van ontwikkelingslanden op dit gebied vooraf
vast te stellen. Vervolgens dient van dit proces, en de door Nederland gemaakte afwegingen,
een terugkoppeling plaats te vinden.

Subdoel 2: terugdringing van het gebruik van Nederland als doorsluisland voor belastingontwijking
in andere landen, waaronder ontwikkelingslanden

De bevindingen en aanbevelingen van de IOB voor dit subdoel laten zich volgens het
kabinet als volgt kernachtig weergeven:

I. Nederland houdt in de onderhandelingen van belastingverdragen rekening met de positie
van ontwikkelingslanden, maar neemt niet alle wensen van ontwikkelingslanden over.

II. Om een gelijk speelveld na te streven, acht Nederland de belastingverdragen die het
desbetreffende ontwikkelingsland met andere (met Nederland vergelijkbare) landen is
overeengekomen relevant. Dit kan resulteren in lagere bronbelastingen en mogelijkheden
voor belastingontwijking via Nederland.

III. Met slechts een beperkt aantal ontwikkelingslanden zijn antimisbruikbepalingen in
het belastingverdrag met Nederland opgenomen.

➢ De IOB adviseert het kabinet om in (een nieuwe versie van) de Notitie Fiscaal Verdragsbeleid
(hierna: NFV) 2020 de Nederlandse positie tevens op te nemen ten aanzien van andere elementen
in belastingverdragen die voor ontwikkelingslanden van belang zijn.

➢ Daarnaast adviseert de IOB om mogelijke risico’s op verdragsmisbruik in kaart te brengen
voordat een belastingverdrag wordt overeengekomen met een ontwikkelingsland.

➢ Tevens adviseert de IOB om realistischer te zijn over de beschikbare capaciteit van
ontwikkelingslanden om belastingontwijking te bestrijden.

Subdoel 3: Structurele capaciteitsopbouw voor goed belastingbeleid en goede belastinginning
in ontwikkelingslanden.

De bevindingen van de IOB voor dit subdoel laten zich volgens het kabinet als volgt
kernachtig weergeven:

I. De doelstelling om in 2020 de steun voor deze technische assistentie meer dan verdubbeld
te hebben ten opzichte van 2015 is gehaald. Desalniettemin is Nederland een relatief
kleine donor in vergelijking met andere OESO-landen.

II. Nederland heeft volgens de IOB een actieve rol gespeeld bij het vormgeven van het
multilaterale speelveld. Zo was Nederland een van de oprichters van het Addis Tax
Initiative en heeft daarin een vooraanstaande rol gespeeld. Hoewel de IOB zelf geen
onderzoek heeft gedaan naar multilaterale programma’s, merkt de IOB op dat bestaande
evaluaties een positief beeld schetsen. De onderliggende bewijslast acht de IOB echter
niet volledig overtuigend.

III. Een deel van de bilaterale technische assistentie richtte zich op internationale belasting.
Uit de landenstudies blijkt dat de geselecteerde landen dit hoog waardeerden. De IOB
acht harde uitspraken over de effectiviteit niet mogelijk omdat de bewijslast onvoldoende
overtuigend is.

IV. Over de bilaterale inzet stelt de IOB dat deze niet volledig vraaggestuurd was. De
IOB geeft aan dat uitvoerende organisaties hun specifieke expertise hebben en niet
aan iedere vraag konden voldoen.

Het advies van de IOB op het gebied van capaciteitsopbouw is als volgt:

→ Ontwikkel en gebruik criteria op basis waarvan (bilaterale) technische assistentie
ingezet kan worden;

→ Zet bilaterale technische assistentie alleen in wanneer de toegevoegde waarde (ten
opzichte van multilaterale steun) duidelijk is en past binnen een bredere relatie;

→ Verbeter inzicht in de effecten van (bilaterale) technische assistentie.

Coherentie van beleid en activiteiten onder de drie subdoelen

De bevindingen van de IOB laten zich volgens het kabinet als volgt kernachtig weergeven:

I. De twee belasting-gerelateerde doelstellingen uit het actieplan beleidscoherentie
voor ontwikkeling (hogere eigen overheidsinkomsten in ontwikkelingslanden en het tegengaan
van belastingontwijking en -ontduiking) overlappen grotendeels, maar niet volledig.

II. Het actieplan beleidscoherentie voor ontwikkeling is niet een volledig gedeelde en
coherente beleidsagenda tussen het Ministerie van Financiën en het Ministerie van
Buitenlandse Zaken;

III. Nederlandse ambassades ondersteunen niet langer de aanvraag van belastingvrijstellingen
bij officiële ontwikkelingshulp, maar in verschillende gevallen zijn er nog belastingvrijstellingen
gebaseerd op nationale wetgeving.

Het advies van de IOB is als volgt:

➢ Verbeter de transparantie van en versterk de rol van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken met betrekking tot de besluitvorming over de Nederlandse inzet over internationale
belastingzaken waar ontwikkelingslanden mee gemoeid zijn;

➢ Verbeter de indicatoren voor de drie subdoelen uit het actieplan beleidscoherentie
voor ontwikkeling en monitor de voortgang van deze indicatoren systematischer.

2. Appreciatie

Het kabinet heeft met belangstelling kennisgenomen van de bevindingen en aanbevelingen
die zijn opgenomen in het rapport van de IOB. De IOB constateert terecht dat in het
afgelopen decennium de belangen van ontwikkelingslanden een belangrijkere rol zijn
gaan spelen in de vormgeving van het Nederlandse beleid op het gebied van (internationale)
belastingheffing.

Daarnaast was er in 2012, het startpunt van deze evaluatie, nagenoeg geen technische
assistentie van Nederland aan ontwikkelingslanden bij het versterken van hun belastingbeleid.
Deze is in de afgelopen tien jaar opgebouwd en de aanbevelingen van de IOB bieden
handvatten om deze inzet verder te verbeteren.

2.1. Internationale afspraken tegen belastingontwijking (subdoel 1)

De aanpak van belastingontwijking is een speerpunt van dit kabinet. Het kabinet heeft
in de afgelopen jaren verschillende maatregelen genomen tegen belastingontwijking
die reeds in werking zijn getreden of binnen afzienbare tijd in werking zullen treden.5 De IOB is positief gestemd over de wijze waarop Nederland de internationale afspraken
tegen belastingontwijking uit het zogenoemde project «base erosion and profit shifting» (hierna: BEPS) van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (hierna: OESO) en de G20 heeft geïmplementeerd.6 De IOB concludeert dat Nederland over het algemeen diverse afspraken uit het BEPS-project
strenger heeft geïmplementeerd dan andere (Europese) landen. Het kabinet moedigt de
internationale strijd tegen belastingontwijking aan en wil, waar mogelijk, een voortrekkersrol
vervullen. Voor een effectieve aanpak van belastingontwijking is het namelijk noodzakelijk
om in internationaal verband te werken aan maatregelen. Het kabinet is blij dat de
IOB de Nederlandse inzet op dit punt onderschrijft.

De IOB concludeert in haar rapport dat ontwikkelingslanden een beperkte invloed hebben
gehad in (de uitkomsten van) het BEPS-project. Het kabinet merkt in dit kader op dat
bij het BEPS-project zowel ontwikkelde landen als ontwikkelingslanden betrokken zijn
geweest. Gedurende het project zijn meer dan 80 niet-OESO-landen geconsulteerd, waaronder
ontwikkelingslanden.7 Daarnaast hebben meerdere ontwikkelingslanden en vertegenwoordigde organen van deze
landen deelgenomen aan verschillende BEPS-werkgroepen. Op deze wijze zijn ontwikkelingslanden
nauw betrokken geweest bij de besluitvorming in het BEPS-project. Nederland heeft
deze betrokkenheid actief gesteund.8

Een belangrijke en positieve ontwikkeling in de betrokkenheid van ontwikkelingslanden
op dit gebied is de oprichting van het Inclusive Framework (hierna: IF).9 Het kabinet is blij dat ontwikkelingslanden van meet af aan aangesloten zijn geweest
bij de onderhandelingen in het IF. Momenteel zijn 140 landen, waaronder ruim 30 ontwikkelingslanden,
lid van het IF. Ontwikkelingslanden hebben op deze manier de mogelijkheid om hun prioriteiten
en belangen actief en vooraf kenbaar te maken. Nederland verleent technische assistentie
om ontwikkelingslanden daarbij op dit gebied te ondersteunen. Een voorbeeld is de
steun van Nederland aan het African Tax Administration Forum (hierna: ATAF), de overkoepelende organisatie van Afrikaanse belastingdiensten. ATAF heeft
volgens een recente evaluatie de belangen van veel Afrikaanse landen naar voren gebracht
gedurende het BEPS-traject.10

Tot slot merkt het kabinet in dit kader nog op dat de G20 de OESO recentelijk heeft
gemandateerd een onderzoek te starten naar de deelname van ontwikkelingslanden in
het IF.11 Nederland ziet dit rapport met interesse tegemoet.

Daarnaast constateert de IOB dat in het BEPS-project niet alle prioriteiten van ontwikkelingslanden
in de aanpak van belastingontwijking zijn meegenomen. Dit is volgens de IOB een van
de redenen waarom ontwikkelingslanden de afspraken uit het BEPS-project (tot dusver)
beperkt hebben geïmplementeerd. De IOB geeft aan dat Nederland het niet noodzakelijk
achtte de belangen van ontwikkelingslanden in dit project vooraf vast te stellen,
omdat ervan uit werd gegaan dat de belangen van ontwikkelingslanden in het BEPS-project
over het algemeen gelijk waren aan die van ontwikkelde landen.

Het kabinet merkt op dat het BEPS-project zich richt op het bestrijden van (kunstmatige)
structuren wereldwijd en het beschermen van de belastinggrondslag van landen. Dit
is in het voordeel van alle belastingadministraties, waaronder die van ontwikkelingslanden.
De belangen van ontwikkelingslanden en (meer) ontwikkelde landen komen daardoor in
het BEPS-project voor een groot gedeelte overeen. Hoewel vele gemeenschappelijke belangen
zijn geadresseerd in het BEPS-project, erkent het kabinet dat niet alle prioriteiten
van ontwikkelingslanden over de gehele breedte zijn meegenomen. Tijdens het BEPS-project
hebben ontwikkelingslanden bijvoorbeeld gepleit voor het overeenkomen van regels voor
een andere verdeling van winsten en heffingsrechten tussen landen, waarbij meer heffingsrechten
aan zogenoemde bronstaten zouden moeten worden toegekend. Dit onderwerp was geen onderdeel
van het BEPS-project. De discussie over de herverdeling van heffingsrechten wordt
momenteel wel gevoerd in het IF.12 Nederland heeft daarbij oog voor de positie van ontwikkelingslanden.

Advies van de IOB om de belangen van ontwikkelingslanden proactief en vooraf vast
te stellen

Het kabinet deelt de constatering van de IOB dat ontwikkelingslanden eigen (en daardoor
verschillende) prioriteiten kunnen hebben bij internationale afspraken tegen belastingontwijking.
De IOB adviseert Nederland om de belangen van ontwikkelingslanden op dit gebied (vooraf)
actief vast te stellen door gebruik te maken van de beschikbare overlegstructuren.

Nederland maakt al gebruik van zowel formele als informele overlegstructuren om relevante
informatie over de positie van ontwikkelingslanden in te winnen voor de beleidsvorming
op het gebied van (internationale) belastingheffing. Dit is onder meer gebeurd bij
de voorbereiding van de Nederlandse positie in de discussies omtrent de herziening
van het internationale belastingsysteem.13 Ook de IOB constateert dat Nederland actief is in diverse overlegstructuren. Het
kabinet zegt toe dat Nederland ook in de toekomst veelvuldig gebruik zal blijven maken
van dergelijke overlegstructuren.

Daarnaast adviseert de IOB om transparanter te zijn over de wijze waarop de belangen
van ontwikkelingslanden zijn vastgesteld en zijn meegenomen in de Nederlandse positie.

Het kabinet maakt bij de Nederlandse positionering in internationale beleidstrajecten
een zorgvuldige afweging van belangen. In dit kader worden de belangen van ontwikkelingslanden
expliciet meegewogen. Het kabinet maakt uit het advies van de IOB op dat niet altijd
duidelijk is voor belanghebbenden welke afwegingen met betrekking tot ontwikkelingslanden
zijn gemaakt, terwijl dit wel zinvol zou zijn. Het kabinet zegt daarom toe dat wanneer
uw Kamer wordt geïnformeerd over relevante internationale beleidstrajecten tegen belastingontwijking,
daarbij specifiek stil zal worden gestaan bij de positie van ontwikkelingslanden en
hoe hun belangen zijn meegewogen.

2.2. Nederlandse inzet in relatie tot het tegengaan van misbruik van belastingverdragen
met ontwikkelingslanden (subdoel 2)

Nederland zet zich in om een positieve bijdrage te leveren aan de belastingheffing
in ontwikkelingslanden. Daarbij spelen belastingverdragen een belangrijke rol. Nederland
vindt het van belang, zeker in relatie tot ontwikkelingslanden, dat antimisbruikbepalingen
worden opgenomen in belastingverdragen. Daardoor worden de heffingsrechten van ontwikkelingslanden
beter gewaarborgd.

Het kabinet heeft in mei vorig jaar de NFV 2020 naar uw Kamer gestuurd, waarin onder
meer het fiscale verdragsbeleid in relatie tot ontwikkelingslanden uiteen is gezet.
Er is voor gekozen om nog nadrukkelijker rekening te houden met de positie van ontwikkelingslanden.
Het kabinet is onder meer bereid om i) hoge(re) bronbelastingen op dividenden, renten
en royalty’s overeen te komen ii) een uitgebreid vaste inrichtingsbegrip te hanteren,
bijvoorbeeld door de opname van een diensten vaste inrichting en iii) met de armste
ontwikkelingslanden een bronbelasting op technische diensten af te spreken indien
de diensten zijn verricht in het ontwikkelingsland. Nederland is ook bereid om op
bovenstaande manier rekening te houden met de belangen van ontwikkelingslanden als
het desbetreffende ontwikkelingsland dergelijke afspraken (nog) niet eerder met andere
landen heeft gemaakt. Op deze wijze worden ontwikkelingslanden in staat gesteld om
meer belastinginkomsten te genereren. Nederland gaat met dit beleid beduidend verder
dan andere (West-Europese) landen. Ook de IOB erkent dat Nederland in de onderhandelingen
van belastingverdragen met ontwikkelingslanden rekening houdt met de positie van deze
landen.

Advies van de IOB om de elementen van het Nederlandse verdragsbeleid in relatie tot
ontwikkelingslanden uit te breiden

De IOB concludeert dat in de NFV 2011 en NFV 2020 niet wordt ingegaan op de Nederlandse
positie ten aanzien van vrijstellingen en definities bij het bepalen van (onder meer)
bronheffingen op dividenden, renten en royalty’s. De IOB adviseert het kabinet om
dit wel te doen en in (een nieuwe versie van) de NFV 2020 de elementen van het Nederlandse
verdragsbeleid in relatie tot ontwikkelingslanden uit te breiden.

Het kabinet deelt de mening van de IOB dat, naast de onderwerpen die zijn opgenomen
in de NFV 2020, ook andere zaken van belang kunnen zijn voor ontwikkelingslanden.
In het schriftelijk overleg omtrent de NFV 2020 is het kabinet onder meer ingegaan
op een aantal minder zwaarwegende onderwerpen dat niet uitdrukkelijk is opgenomen
in de NFV 2020, maar wel van belang kan zijn voor ontwikkelingslanden.14

In de NFV 2020 is beoogd om de belangrijkste beleidsmatige verschillen tussen de Nederlandse
verdragsinzet en de inzet van (de meeste) ontwikkelingslanden uiteen te zetten, en
geeft daarbij de Nederlandse positie weer. Het kabinet acht het niet wenselijk om
alle onderwerpen die aan bod kunnen komen tijdens verdragsonderhandelingen, en mogelijk
relevant zijn voor specifieke ontwikkelingslanden, op te nemen in (een nieuwe versie
van) de NFV 2020. Hoewel de inzet bij bilaterale verdragsonderhandelingen op de belangrijkste
onderwerpen vergelijkbaar is, constateert het kabinet namelijk de nodige verschillen
tussen ontwikkelingslanden bij de inzet op andere onderwerpen (bijvoorbeeld bij de
definitie van royalty’s). Deze voorstellen kunnen uiteenlopen en daaruit blijkt niet
een vaste lijn. Daarnaast is het de ervaring van het kabinet dat op deze punten doorgaans
al goed naar wederzijdse tevredenheid tot overeenstemming gekomen kan worden. In dat
kader merkt het kabinet graag op dat ook ten aanzien van onderwerpen die niet expliciet
zijn opgenomen in de NFV 2020 het uitgangspunt is dat een ruimhartig verdragsbeleid
zal worden gehanteerd in relatie tot ontwikkelingslanden.

Wanneer een belastingverdrag ter goedkeuring aan uw Kamer wordt aangeboden, ontvangt
uw Kamer naast de tekst van het belastingverdrag een toelichtende nota. In de toelichtende
nota gaat het kabinet in op het verloop van de onderhandelingen en de afspraken die
met het betreffende ontwikkelingsland zijn gemaakt. Het kabinet zegt toe om in meer
detail aandacht te besteden aan de inzet van zowel Nederland als het ontwikkelingsland,
alsmede het uiteindelijke resultaat, met betrekking tot de punten die niet expliciet
in de NFV zijn opgenomen.

Advies van de IOB om voor het sluiten van een belastingverdrag mogelijke risico’s
op verdragsmisbruik te onderzoeken

De IOB adviseert om de mogelijke risico’s op verdragsmisbruik te onderzoeken, alvorens
een belastingverdrag met een ontwikkelingsland te sluiten. De IOB noemt in dit kader
het CPB-onderzoek15 als eventueel middel om deze risico’s in kaart te brengen.

Het kabinet deelt de mening van de IOB dat dient te worden voorkomen dat belastingverdragen
(met ontwikkelingslanden) worden misbruikt. Daarom wordt bij het overeenkomen van
een belastingverdrag ook samen met het andere land aandacht besteed aan het tegengaan
van verdragsmisbruik. Verdragsmisbruik zal zich met name voordoen als er geen moderne
antimisbruikbepalingen in het desbetreffende belastingverdrag worden opgenomen. Het
kabinet vindt het daarom belangrijk dat alle belastingverdragen in ieder geval voldoen
aan de minimumstandaard tegen verdragsmisbruik en zet erop in dat daarnaast aanvullende
antimisbruikbepalingen worden opgenomen. Omdat Nederland hierbij uiteindelijk afhankelijk
is van de bereidheid van andere landen om hier in mee te gaan is het niet altijd mogelijk
om naast de minimumstandaard ook aanvullende antimisbruikbepalingen op te nemen. Nederland
is overigens niet bereid om een (nieuw) verdrag overeen te komen als het andere land
niet bereid is om de minimumstandaard op te nemen.

Het aanpassen van belastingverdragen met ontwikkelingslanden die geen moderne antimisbruikbepalingen
hebben, heeft in het bijzonder prioriteit. Een effectieve route om dergelijke maatregelen
van toepassing te laten worden op belastingverdragen, zonder dat bilaterale onderhandelingen
noodzakelijk zijn, is via het Multilateraal Instrument (hierna: MLI). Nederland heeft vrijwel alle belastingverdragen, ook die in relatie tot ontwikkelingslanden,
aangemeld voor het MLI. Nederland biedt haar verdragspartners daarmee de minimumstandaard
aan en vrijwel alle andere aanvullende maatregelen tegen verdragsmisbruik. Niet alle
ontwikkelingslanden doen echter mee met het MLI. Nederland biedt deze landen daarom
actief aan om het belastingverdrag door middel van bilaterale onderhandelingen te
voorzien van antimisbruikmaatregelen. Het kabinet heeft op 22 april 2021 uw Kamer
een brief gestuurd met daarin de laatste stand van zaken.16 Van de negentien ontwikkelingslanden waarmee Nederland op dit moment een verdrag
heeft dat in werking is, is met twaalf landen overeenstemming bereikt over opname
van antimisbruikbepalingen in het betreffende verdrag (bilateraal dan wel via het
MLI).17

Voorts zal oneigenlijk gebruik van belastingverdragen zich met name voordoen indien
de financiële stromen vanuit (ontwikkelings)landen uiteindelijk terechtkomen in laagbelastende
jurisdicties. Om stromen naar laagbelastende jurisdicties tegen te gaan, is vanaf
begin dit jaar een conditionele bronbelasting in werking getreden op renten en royalty’s
naar laagbelastende jurisdicties en in misbruiksituaties. Het kabinet heeft bovendien
aangekondigd per 2024 aanvullende maatregelen te nemen tegen dividendstromen naar
laagbelastende jurisdicties en in misbruiksituaties.

Naast het tegengaan van verdragsmisbruik is de inzet van het kabinet (zoals opgenomen
in de NFV 2020) erop gericht om ontwikkelingslanden meer heffingsrechten toe te kennen,
zoals hogere bronbelastingen. Dit geldt ook als het desbetreffende ontwikkelingsland
deze afspraken niet met andere landen heeft gemaakt. Dat wil zeggen dat de Nederlandse
inzet voor een bepaald bronheffingspercentage niet afhankelijk is van de bronheffingspercentages
die het desbetreffende ontwikkelingsland is overeengekomen met met Nederland vergelijkbare
landen. Meer heffingsrechten stelt ontwikkelingslanden niet alleen in staat om meer
belastingen te heffen, maar zal er tevens voor zorgen dat het minder aantrekkelijk
wordt om specifiek via het Nederlandse verdragennetwerk belasting te ontwijken.

Het kabinet hecht er waarde aan om goed te monitoren wat de resultaten zijn van de
Nederlandse inzet om belastingontwijking tegen te gaan. Voor de manier waarop het
kabinet dit monitort, wordt verwezen naar de brief van 29 mei 2020.18 Een specifieke analyse van de omvang van mogelijk oneigenlijk gebruik van een belastingverdrag,
voorafgaand aan iedere onderhandeling met een ontwikkelingsland, acht het kabinet
echter moeilijk te realiseren terwijl de toegevoegde waarde beperkt is. Het CPB-onderzoek
geeft een interessant beeld van theoretische ontwijkingsroutes, dus geen feitelijke
geldstromen, op basis van onder meer de wereldwijd in belastingverdragen afgesproken
bronbelastingpercentages op dividend, interest en royalty’s. De analyse in dat onderzoek
houdt echter geen rekening met het afsnijden van dergelijke routes door middel van
moderne antimisbruikbepalingen in verdragen. Het CPB heeft wel onderzocht wat de gevolgen
zouden zijn als de antimisbruikbepalingen in de Nederlandse belastingverdragen volkomen
effectief zouden zijn. In dat geval zou Nederland niet worden gebruikt in belastingontwijkende
constructies. Het CPB gaat niet in op de effectiviteit van de antimisbruikbepalingen
die momenteel zijn opgenomen in de Nederlandse belastingverdragen. Het kabinet zet
bij verdragsonderhandelingen in op de opname van uitgebreide antimisbruikbepalingen
in een verdrag, ongeacht de omvang van de daadwerkelijke risico’s op misbruik van
dat verdrag. Het voor iedere onderhandeling vooraf in kaart brengen van theoretische
ontwijkingsmogelijkheden zal daarom niet leiden tot nieuwe inzichten die relevant
zijn voor het bepalen van de concrete onderhandelingsinzet.

Advies van de IOB om realistischer te zijn over de beschikbare capaciteit van ontwikkelingslanden
om belastingontwijking te bestrijden

De IOB constateert dat (tot dusver) slechts met een beperkt aantal ontwikkelingslanden
antimisbruikbepalingen in het belastingverdrag met Nederland zijn opgenomen. De IOB
geeft aan dat dit met name te wijten is aan de ontwikkelingslanden zelf, die niet
reageren op het verzoek van Nederland of het MLI niet hebben getekend. In dit kader
adviseert de IOB Nederland om realistischer te zijn over de beschikbare capaciteit
van ontwikkelingslanden om belastingontwijking te bestrijden en eventueel additionele
maatregelen te overwegen om verdragsmisbruik te voorkomen. Het kabinet merkt in tegenstelling
tot de IOB op dat met een grote groep ontwikkelingslanden, twaalf van de negentien
landen, antimisbruikmaatregelen zijn overeengekomen. Daarnaast lopen momenteel verschillende
bilaterale verdragsonderhandelingen met dit doel.

Het kabinet is zich bewust van capaciteitsvraagstukken die spelen in ontwikkelingslanden.
Een te kort aan (handhavings)capaciteit kan ertoe leiden dat belastingontwijking ongestraft
continueert. Dit vindt het kabinet onwenselijk. In beginsel zet Nederland zich daarom
in voor het versterken van de capaciteit van belastingdiensten in ontwikkelingslanden.
Dit doet Nederland door technische assistentie te verlenen via bilaterale en multilaterale
programma’s. Het kabinet gaat hier in paragraaf 2.3. van deze brief verder op in.

Daarnaast neemt Nederland verschillende (eenzijdige) maatregelen die ten goede komen
aan het bestrijden van belastingontwijking, ook in relatie tot (ontwikkelings)landen.
Naast de maatregelen die eerder aan bod zijn gekomen, wisselt Nederland actief informatie
uit over belastingplichtigen die niet voldoen aan de Nederlandse substance-eisen.
Hierdoor wordt het zogenoemde bronland (ontwikkelingsland) vaker op de hoogte gebracht
van de substance in Nederland, waardoor dat land beter kan beoordelen of het de voordelen
van het verdrag moet toekennen. Ook pleit Nederland in internationale context, bijvoorbeeld
bij de verdere uitwerking van Pijler 1 en 2, voor eenvoudige en uitvoerbare maatregelen.
Dit is in het bijzonder van belang voor ontwikkelingslanden. Tot slot heeft het kabinet
in februari 2021 een commissie ingesteld om onderzoek te doen naar doorstroomvennootschappen
in Nederland. De verwachting is dat dit onderzoek verdere inzichten oplevert over
het bestrijden van belastingontwijking.

2.3. Capaciteitsopbouw (subdoel 3)

Het kabinet vindt technische assistentie van belang om ontwikkelingslanden te steunen
bij hun belastingsysteem. Belastinginkomsten zijn essentieel voor het welzijn, de
welvaart en ontwikkeling van landen. Ze vormen de belangrijkste bron voor de financiering
van publieke uitgaven die nodig zijn om de Duurzame Ontwikkelingsdoelstellingen te
halen, zoals de financiering van ziekenhuizen, scholen en infrastructuur.

De belastinginkomsten van ontwikkelingslanden zijn echter veel lager dan die van ontwikkelde
landen. Met name lage inkomenslanden zijn ondanks grote vooruitgang in de afgelopen
jaren nog niet in staat om 15% van het nationaal inkomen aan belastingen te innen.
Twee-derde van alle ontwikkelingslanden int minder dan 20% van het bruto binnenlands
product19, terwijl ontwikkelde landen vaak tussen de 40% en 50% van het bruto binnenlands product
aan belastingen innen. Door de COVID-19 pandemie dalen belastinginkomsten bovendien
in veel (ontwikkelings)landen, terwijl juist nu behoefte is aan middelen om de zorg
en het bedrijfsleven te ondersteunen. Schattingen van deze daling voor Sub-Sahara
Afrika lopen uiteen van 12 tot 16 procent van de belastingopbrengsten ten opzichte
van een situatie zonder COVID-19.20

Er is ruimte voor verhoging van de belastinginkomsten en ook technische assistentie
kan daaraan bijdragen. Studies laten zien dat in veel Afrikaanse landen sprake is
van potentiële extra belastingopbrengsten in de orde van 3 tot 5 procent van het bruto
binnenlands product. Dat wil zeggen dat de belastinginkomsten lager zijn dan verwacht
mag worden op basis van de ontwikkelingsfase van een land. Hoewel de focus van de
evaluatie op internationale belasting lag, is er ook winst te halen bij betere binnenlandse
belastingen zoals een goede BTW of eigendomsbelasting.21

De afgelopen tien jaar is stap voor stap een portefeuille opgebouwd met verschillende
activiteiten om ontwikkelingslanden te helpen bij het verbeteren van hun belastingstelsel.22 De technische assistentie wordt sinds 2013 uitgevoerd door multilaterale organisaties
(zoals de Wereldbank en het IMF) en bilaterale partners (zoals de Belastingdienst).
De evaluatie richt zich met name op activiteiten die betrekking hebben op internationale
belasting.23 De evaluatie maakt duidelijk dat steun op dit thema relevant blijft. Hoewel uiteindelijk
een gezonde economie het belangrijkste is voor hogere belastinginkomsten, levert technische
assistentie ook een bijdrage.24

In 2020 is de Nederlandse financiële inzet ten opzichte van 2015 meer dan verdubbeld,
van EUR 3 miljoen naar EUR 8 miljoen. In lijn met de eerder dit jaar onderschreven
verklaring (Declaration 2025) van het Addis Tax Initiative zal het kabinet minimaal dit uitgavenniveau vasthouden tot en met 2025.25

Zet bilaterale technische assistentie alleen in wanneer de toegevoegde waarde (ten
opzichte van multilaterale technische assistentie) duidelijk is en past binnen een
bredere relatie met een land

Het kabinet onderschrijft dat bilaterale technische assistentie slechts moet worden
ingezet wanneer dit van toegevoegde waarde is. Nederland heeft specifieke relevante
kennis en kunde in huis die relevant is voor ontwikkelingslanden en die niet of in
mindere mate aanwezig is bij multilaterale instituties. Nederlandse steun richt zich
op thema’s waarin via partners als de Belastingdienst, de Vereniging Nederlandse Gemeenten
(hierna: VNG) en het International Bureau of Fiscal Documentation (hierna: IBFD) bijzondere expertise kan worden geboden. Experts van de Belastingdienst en
VNG doen dat vanuit hun ervaring uit de praktijk die niet altijd aanwezig is bij multilaterale
instellingen. Het IBFD staat internationaal bekend om haar kennis van belastingverdragen
en geeft trainingen in noodzakelijke actualisering en toepassing van verdragen.

Om de toegevoegde waarde van de bilaterale technische assistentie beter te borgen,
zal specifieke kennis en kunde van Nederland meer worden gecombineerd met de kracht
van multilaterale coördinatie en netwerken. Dat wil zeggen dat meer gebruik zal worden
gemaakt van bestaande initiatieven die bijdragen aan donorcoördinatie. Zo helpt het
UNDP/OESO initiatief Tax Inspectors Without Borders (hierna: TIWB) bij het bij elkaar brengen van de vraag van ontwikkelingslanden naar technische
assistentie en het aanbod van belastingdiensten als de Nederlandse die hierbij kunnen
helpen. Op deze wijze heeft TIWB tot nu toe bijgedragen aan meer dan USD 1 miljard
aan extra belastingopbrengsten. Een ander voorbeeld hoe bilaterale en multilaterale
technische assistentie elkaar nu al versterken is het Matchmaking Facility van het Addis Tax Initiative waarbij ontwikkelingslanden en aanbieders van technische assistentie aan elkaar worden
gekoppeld op basis van vooraf gedefinieerde profielen.

Ontwikkel en gebruik criteria op basis waarvan (bilaterale) technische assistentie
ingezet kan worden

Het kabinet zal criteria op basis waarvan technische assistentie kan worden ingezet
expliciteren en gaat met bilaterale partners in gesprek over hoe deze beter toegepast
kunnen worden.

Criteria op basis waarvan bilaterale technische assistentie kan worden aangeboden
zijn vastgelegd in overeenkomsten met uitvoerders zoals met IBFD en de Belastingdienst.
Het uitgangspunt daarbij is vraaggestuurdheid. De IOB meent dat de inzet niet volledig
vraaggestuurd is geweest, omdat de bilaterale partners ieder vanuit een bepaalde expertise
werkten en daarmee niet tegemoet konden komen aan vragen die buiten deze expertise
lagen. Het doel van vraaggestuurd werken is echter niet om op alle verzoeken te kunnen
reageren, maar te garanderen dat er een duidelijke vraag en committering van een land
is. De ervaring leert dat dit nodig is om maximaal rendement uit te samenwerking te
halen.26 Het kabinet is daarom voornemens om daarbinnen extra aandacht te geven aan landen
die zijn aangesloten bij het Addis Tax Initiative. Deze landen hebben de principes van het Addis Tax Initiative onderschreven en stellen zich daarmee open voor (steun bij) fiscale hervormingen.27

Verbeter inzicht in de effecten van (bilaterale) technische assistentie

De IOB geeft aan dat bestaande evaluaties een positief beeld geven van nut en noodzaak
van technische assistentie rondom belastingen, maar dat toewijzing van de uiteindelijke
effecten aan ondernomen activiteiten lastig blijft. Het kabinet onderschrijft de aanbeveling
dat meer inzicht in de effecten van (bilaterale) technische assistentie wenselijk
is. De aanbevelingen van de IOB worden daarom meegenomen bij nieuwe overeenkomsten
met bilaterale partners waar monitoring en evaluatie een belangrijk element is. De
IOB heeft specifiek gekeken naar de samenwerking met IBFD en de Belastingdienst. Met
IBFD is in 2020 nog een nieuwe overeenkomst afgesloten met een monitoring en evaluatie
raamwerk dat in lijn is met de aanbevelingen van de IOB (zie bijlage). Met de Belastingdienst
gaat het kabinet in gesprek over monitoring en evaluatie, waarbij ook de aanbeveling
van de IOB wordt meegenomen dat meer inzicht in de effecten ook in verhouding moet
staan tot de in dit geval (beperkte) omvang van de activiteit.

Daarnaast zijn er de afgelopen jaren al maatregelen genomen om meer inzicht te verkrijgen
in de effecten van (bilaterale) technische assistentie. Zo eist het Ministerie van
Buitenlandse Zaken van alle partners dat zij hun resultaten op een transparante en
voor iedereen toegankelijke wijze rapporteren in IATI 28 en rapporteert het Addis Tax Initiative in haar jaarlijkse monitoring rapport de Nederlandse inzet. Dit monitoring rapport
betreft monitoring van uitgaven, case studies en coherentie. Bovendien faciliteert
het Addis Tax Initiative het uitwisselen van kennis en ervaring, hetgeen ook inzicht geeft.

Tabel 1 Overzicht portefeuille technische assistentie, partners en thema’s

2.4. Coherentie van beleid en activiteiten

Beleidscoherentie is belangrijk voor dit kabinet om te zorgen dat het beleid omtrent
ontwikkelingssamenwerking goed aansluit bij andere beleidsterreinen. Belastingontwijking
en -ontduiking is een van de vijf thema’s binnen het in 2018 herziene actieplan dat
op systematische wijze coherentie bevordert tussen de verschillende beleidsonderdelen
die van invloed zijn op ontwikkeling. Dit betekent dat er per gedefinieerd subdoel
met betrekking tot belastingen indicatoren zijn opgesteld om de beleidscoherentie
te monitoren. Jaarlijks rapporteert het kabinet middels de jaarrapportage beleidscoherentie
voor ontwikkeling over de voortgang.29 Nederland is uniek in de OESO en de EU met dit actieplan inclusief gestelde doelen,
kabinetsinzet, indicatoren en de bijbehorende jaarlijkse transparante rapportage aan
en dialoog met de Kamer. Daarnaast is Nederland voorzitter van de werkgroep binnen
het Addis Tax Initiative die over beleidscoherentie gaat.

Verbeter de transparantie van en versterk de rol van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken met betrekking tot de besluitvorming over de Nederlandse inzet over internationale
belastingzaken waar ontwikkelingslanden mee gemoeid zijn

In de periode na de totstandkoming van de NFV 2011 is er terecht meer aandacht gekomen
voor zowel de aanpak van belastingontwijking als voor de speciale positie van ontwikkelingslanden
op het terrein van de fiscaliteit. In recente Kamerbrieven is daar ook expliciet en
transparant aandacht aan gegeven. Zo is in de NFV 2020 uitgebreid beschreven dat bij
belastingverdragen met ontwikkelingslanden nadrukkelijker rekening zal worden gehouden
met hun speciale positie. Daarnaast zal bij het informeren van uw Kamer over relevante
internationale beleidstrajecten tegen belastingontwijking, specifiek stil worden gestaan
bij de positie van ontwikkelingslanden. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken zal
door het Ministerie van Financiën per direct eerder en nauwer worden betrokken bij
de lopende belastingverdragsonderhandelingen met ontwikkelingslanden.

Het Ministerie van Financiën is primair verantwoordelijk voor de Nederlandse inbreng
in het IF en doet dit in samenspraak met het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Zo
levert het Ministerie van Buitenlandse Zaken de inbreng voor de agendapunten die specifiek
betrekking hebben op ontwikkelingslanden. Sinds de oprichting van het IF in juli 2016
zijn vele ontwikkelingslanden toegetreden en anno 2021 is het een volwaardig platform
waarin ontwikkelingslanden op gelijke voet deelnemen. Het IF is daarmee een belangrijk
orgaan waarin wereldwijde afspraken worden gemaakt over het internationale belastingsysteem.
Deze afspraken zijn ook relevant voor ontwikkelingslanden. Dit verantwoordt een coherente
Nederlandse inbreng, waarbij het belang van ontwikkelingslanden binnen het internationale
belastingsysteem op een goede manier wordt meegewogen bij het bepalen van de Nederlandse
inbreng. Met het oog hierop zal het Ministerie van Buitenlandse Zaken nauwer worden
betrokken bij de dossiers die in IF-verband spelen.

Verbeter en monitor de indicatoren voor de drie subdoelen

Het kabinet deelt gedeeltelijk de aanbeveling dat de indicatoren verbeterd kunnen
worden. Met betrekking tot subdoel 2 (structurele capaciteitsopbouw) deelt het kabinet
de observatie van de IOB dat niet alle indicatoren volledig zijn toe te rekenen aan
de Nederlandse inzet, maar benadrukt dat de voortgang in ontwikkelingslanden mede
het resultaat is van de inzet van het ontwikkelingsland zelf en van andere landen.
Met betrekking tot subdoel 3 (terugdringen van gebruik van Nederland als doorsluisland
voor belastingontwijking) is het kabinet van mening dat een herbeoordeling van de
indicatoren gepast is. Het in beeld brengen van de omvang van belastingontwijking
(en dus ook van het terugdringen daarvan) is in de praktijk echter niet eenvoudig
en soms vrijwel onmogelijk zonder uit te gaan van moeilijk verifieerbare veronderstellingen.
Voor de herziening van de indicatoren ligt het daarom voor de hand om aansluiting
te zoeken bij de monitoring van de effecten van maatregelen tegen belastingontwijking
die het kabinet deze kabinetsperiode reeds heeft ingezet.30 Deze en andere voorstellen kunnen worden meegenomen in een eventuele herziening van
het actieplan door het nieuwe kabinet.

Het kabinet deelt niet de bevinding van de IOB dat de indicatoren niet systematisch
gemonitord worden. Het kabinet is van mening dat het monitoren van de indicatoren
al gebeurt in de jaarrapportage voor beleidscoherentie en het jaarlijkse Addis Tax Initiative Monitoring Report. Wel vindt het kabinet dat de voortgang van de indicatoren explicieter gerapporteerd
kunnen worden, bijvoorbeeld in de jaarrapportage beleidscoherentie voor ontwikkeling.
Dit zal het kabinet meenemen naar de volgende jaarrapportage.

Tot slot heeft de IOB de uitvoering van het Nederlands beleid geëvalueerd met betrekking
tot de belastingbetaling bij officiële ontwikkelingshulp. De IOB stelt dat het beleid
goed wordt uitgevoerd: Nederlandse ambassades ondersteunen sinds 2016 geen aanvragen
meer voor belastingvrijstellingen voor officiële ontwikkelingshulp. Enkel wanneer
de nationale wetgeving in het ontvangende land belastingvrijstellingen voor officiële
ontwikkelingshulp voorschrijft wordt er geen belasting betaald. Deze uitzondering
ligt buiten de invloedsfeer van de Nederlandse overheid. Nederland is een voorloper
in dit beleid en zal dit actief blijven uitdragen, bijvoorbeeld in internationale
platforms zoals het Addis Tax Initiative.

De Staatssecretaris van Financiën, J.A. Vijlbrief

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, Th.J.A.M. de Bruijn