Brief regering : Voortgang financieel beheer ministerie van VWS

Nr. 28
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 oktober 2021

Op Verantwoordingsdag (19 mei 2021) heeft uw Kamer het programmaplan verbetering financieel
beheer ontvangen (Kamerstuk 35 830 XVI, nr. 5) dat is opgesteld om het financieel beheer van het Ministerie van VWS te verbeteren.
Dit programma is tot stand gekomen naar aanleiding van het bezwaar dat de Algemene
Rekenkamer heeft gemaakt ten aanzien van het gevoerde financieel beheer op de corona-gerelateerde
uitgaven 2020 van het Ministerie van VWS. Met het programma werkt het Ministerie van
VWS aan de verbeteringen die nodig zijn, zowel op korte termijn bij de corona-gerelateerde
uitgaven als het structurele financieel beheer.

Met de uitvoering van het programma zijn de afgelopen maanden diverse acties in gang
gezet voor het financieel beheer van de corona-gerelateerde uitgaven en is extern
advies gevraagd om het financieel beheer structureel te borgen. De ingezette acties
vindt u in deze brief, enkele voorbeelden hiervan zijn: het tijdig informeren van
het parlement op orde hebben, de 25 grootste corona-gerelateerde verplichtingen 2021
op onrechtmatigheden doorlopen en waar nodig herstellen en alle nieuwe overeenkomsten
gerelateerd aan corona op voorhand beoordelen om nieuwe onrechtmatigheden te voorkomen.
De ingezette acties zullen eraan bijdragen dat het financieel beheer bij het Ministerie
van VWS op orde wordt gebracht.

Tegelijkertijd zijn resultaten ten aanzien van de verbetering in het financieel beheer,
en daarmee de verantwoording 2021, nog onzeker en (nog) niet altijd meetbaar. Hier
zijn drie redenen voor. Ten eerste zijn verbeteracties wel gestart, maar nog niet
afgerond. Ten tweede is de druk op de VWS-organisatie onverminderd hoog vanwege het
verloop van corona in 2021. Ten slotte kan voor deze brief geen gebruik worden gemaakt
van een volledig oordeel van de Auditdienst Rijk (ADR) of Algemene Rekenkamer, zoals
dat bij de jaarverantwoording en op basis van het verantwoordingsonderzoek wel mogelijk
is. Desalniettemin wil ik uw Kamer toch zo goed mogelijk meenemen in waar het financieel
beheer nu staat en te beschrijven welke acties zijn ondernomen.

Uw Kamer heeft tijdens het verantwoordingsdebat d.d. 9 juni 2021 (Handelingen II 2020/21,
nr. 86, items 5 en 8) met de Minister van Financiën en tijdens het wetgevingsoverleg
d.d. 23 juni 2021 (Kamerstuk 35 830 XVI, nr. 24) over het Jaarverslag en Slotwet 2020 (Kamerstuk 35 830 XVI) met de Minister van VWS gevraagd om twee keer per jaar geïnformeerd te worden over
de voortgang van het programma. Met deze brief voorzie ik in de eerste rapportage,
conform de motie van het lid Sneller c.s. (Kamerstuk 35 830, nr. 9) die tijdens het verantwoordingsdebat is aangenomen. Ook ga ik in op de motie van
het lid Den Haan c.s. die tijdens het verantwoordingsdebat is aangenomen, waarin wordt
gevraagd in te gaan op de gewenste cultuur (Kamerstuk 35 830, nr. 36). Tot slot wordt in deze brief, conform bespreking tijdens het wetgevingsoverleg
d.d. 23 juni 2021 over het Jaarverslag en Slotwet 2020 van het Ministerie van VWS,
ingegaan op de aangenomen motie-Van den Berg over directe gunning met goede onderbouwing
(Kamerstuk 35 830, nr. 12).

Bij deze brief treft u een drietal bijlagen aan1. De eerste bijlage betreft de resultaten van het onderzoek van KPMG. KPMG is gevraagd
een review te doen op het programmaplan (Kamerstuk 35 830 XVI, nr. 5) en een advies te geven over de benodigde structurele verbeteringen voor borging
van het financieel beheer. Het advies van KPMG dat het Ministerie van VWS op d.d.
15 oktober 2021 heeft ontvangen wordt omgezet naar een projectplan «structurele borging»
binnen het programma verbetering financieel beheer. De tweede bijlage is de interim-auditrapportage
van de ADR. Deze interim-rapportage gaat in op de voortgang op de geconstateerde bevindingen
tot en met augustus 2021. De ADR constateert dat de eerste resultaten van de maatregelen
in Q4 van 2021 worden verwacht. Ondanks de recente inspanningen van VWS is het voor
de ADR op dit moment niet duidelijk welke impact de voorgenomen maatregelen zullen
hebben op de kwaliteit van de onderbouwing van controledocumenten en de verantwoording
2021 van VWS. De ADR geeft aan dat dit betekent dat een deel van de bevindingen over
het financieel en materieel beheer, getrouwheid, en de rechtmatigheid uit 2020 ook
voor 2021 zullen gelden.

Leeswijzer

In deze brief geef ik uw Kamer een schets van de context in 2021, de voortgang van
het programma, ondernomen acties en, tot slot, op de structurele borging. Als derde
bijlage is een brede monitor op het gebied van de kwaliteit van het financieel beheer
opgenomen. Deze monitor bevat kengetallen en outcome indicatoren die nu meetbaar zijn.
Door de jaren heen kan op basis van deze monitor de kwaliteit worden beoordeeld van
het financieel beheer van het ministerie. Zo is de voortgang ook op hoofdlijnen inzichtelijk
voor uw Kamer.

Context en achtergrond

De kwaliteit van het financieel beheer van het Ministerie van VWS was de afgelopen
jaren op orde maar tegelijk kwetsbaar. De financiële functie was zodanig ingericht
dat er weinig ruimte was om substantiële extra werkzaamheden op te vangen. Tijdens
de coronacrisis kwam er een ernstige onvolkomenheid op het financieel beheer. Binnen
de corona-gerelateerde uitgaven en verplichtingen werden forse onzekerheden en fouten
geconstateerd. De Algemene Rekenkamer rapporteerde over 2020 dat van de € 7,8 miljard
corona-gerelateerde aangegane verplichtingen € 4,0 miljard niet conform de Comptabiliteitswet
over het tijdig informeren van het parlement is gehandeld (art 2.27), € 1,25 miljard
onzeker is door direct gunning zonder volledig vereiste onderbouwing. Buiten deze
corona-gerelateerde verplichtingen was er ook sprake van € 0,5 miljard staatssteun.
Van de € 5,1 miljard corona-gerelateerde uitgaven in 2020 constateerde de Algemene
Rekenkamer dat € 2,1 miljard onzeker of fout was wegens: het niet tijdig informeren
van het parlement (€ 950 miljoen), het niet vragen van bankgaranties bij het verstrekken
van voorschotten (€ 560 miljoen) en het niet kunnen onderbouwen van geleverde prestaties
(€ 590 miljoen).

Ondanks dat de pandemische situatie nu anders is dan in 2020, is snelle besluitvorming
en uitvoering nog steeds noodzakelijk om het virus te blijven beheersen. Hierdoor
zijn de risico’s op onrechtmatigheden nog steeds groter dan voor de coronacrisis.
Ook de omvang van de corona-gerelateerde uitgaven zijn hoog. Dit reflecteert zich
in de bedragen en de hoeveelheid incidentele suppletoire begrotingen (ISB’s) in 2021.
Daar waar in 2020 sprake was van € 5,1 miljard gerealiseerde corona-uitgaven, is er
met de twaalfde incidentele suppletoire begroting 2021 (Kamerstuk 35 944) voor dit jaar inmiddels € 13,0 miljard beschikbaar gesteld. De opgave voor het financieel
beheer bij VWS blijft daarmee groot.

Grafiek 1. Totale uitgaven en verplichtingen corona (mld. €)

Voortgang programma verbetering financieel beheer

Het programma heeft twee actielijnen om het financieel beheer structureel te versterken,
zoals opgenomen in het programmaplan die uw Kamer in mei 2021 heeft ontvangen:

1. Korte-termijnverbeteringen gericht op (a) voldoende kennis en focus op de comptabele
wet- en regelgeving, (b) de financiële administratie, en (c) beheer (inkoop- en subsidiebeheer).
Het betreft verbeteringen voor zowel de corona-gerelateerde uitgaven als de reguliere
uitgaven binnen de VWS-begroting.

2. Het structureel versterken van het financieel beheer met het oog op (a) versterking
van de financiële functie, en (b) aandacht voor de VWS-brede organisatie en cultuur.

Figuur 1. Relatie tussen de 2 actielijnen

Er zijn daartoe drie projecten ingericht:

1. Project gericht op herstel (gericht op actielijnen 1b en 1c);

2. Project gericht op de «kraan dicht» (gericht op actielijnen 1a, 1b en 1c);

3. Project gericht op de structurele borging (gericht op actielijnen 1a, 1b en 1c en
2).

Voor deze projecten zijn er projectleiders aangesteld en is een programmasecretariaat
ingericht.

Binnen het eerste project «herstel» is het doel: oppakken van onzekerheden en bevindingen
uit 2020 en eerste maanden van 2021. De volgende acties zijn gestart:

– een handleiding om te voldoen aan de Comptabiliteitswet artikel 2.27, tweede lid;

– een handleiding voor externe inhuur;

– validatie CORON-IT, eigen inkopen VWS en inkopen door het LCH;

– een plan getrouw beeld voor onderliggende facturen, verstrekte garanties en voorschotten
(en bankgarantie); en

– een beschrijving op hoofdlijnen voor het juiste gebruik van de uitzonderingsgrond
«dwingende spoed» bij aanbestedingen.

Het beoogde effect van deze acties is het inzichtelijk maken en waar mogelijk wegnemen
van de bevindingen van de ADR en AR, maar – zoals de ADR opmerkt in de interim-auditrapportage
– kunnen de eerste resultaten van de maatregelen pas vanaf Q4 van 2021 worden beoordeeld.

Het tweede project «kraan dicht» richt zich op de corona-gerelateerde uitgaven (de
Programmadirectie Covid-19 en Dienst Testen). Het doel is om onvolkomenheden bij het
aangaan van nieuwe contracten of het verlengen van bestaande contracten te voorkomen.
Dit project voorziet in een extra inzet vanwege het omvangrijke budgettair beslag
dat nog steeds gemoeid is met de coronamaatregelen. Er wordt door een multidisciplinair
team vanuit verschillende invalshoeken en kennis meegekeken. Daarbij gaat het om tijdig
informeren van het parlement, doelmatigheid, rechtmatige uitvoering en juiste financiële
administratie. De resultaten hiervan zullen bij de volgende rapportage met uw Kamer
gedeeld worden.

De voortgang van het derde project hangt samen met het opgeleverde rapport van KPMG.
Hierop kom ik later in deze brief terug bij de huidige inzichten en resultaten van
de structurele borging.

Huidige inzichten en resultaten

Om uw Kamer mee te nemen in de huidige inzichten en resultaten worden achtereenvolgens
de onderwerpen van het verbeterplan doorlopen: het tijdig informeren van het parlement,
tijdige en juist financiële administratie, rechtmatige uitvoering, het subsidie- en
inkoopbeheer en als laatste de structurele borging.

1. Tijdige informatie aan het parlement

Zoals gezegd is het parlement ten aanzien van de corona-gerelateerde uitgaven in 2020
niet altijd tijdig geïnformeerd. Dit betrof volgens het rapport van de Algemene Rekenkamer
€ 4,0 miljard van de totale aangegane verplichtingen van € 7,8 miljard (51% niet tijdig
geïnformeerd). Uiteraard dient het parlement in 100% van de gevallen tijdig geïnformeerd
te worden. In 2021 zijn door het Ministerie van VWS naast de reguliere begrotingsstukken
tot op heden twaalf incidentele suppletoire begrotingen (ISB’s) verstrekt om te voldoen
aan de vereisten van de Comptabiliteitswet (inclusief artikel 2.27, tweede lid). Naast
de ISB’s waarin de budgettaire verwerking van het beleid is opgenomen, is het parlement
ook met de stand-van-zaken-brieven COVID-19 geïnformeerd.

Dit jaar (tot en met de 12de ISB) is een zeer duidelijke verbetering te signaleren, het parlement is in minstens
98% van de corona-gerelateerde verplichtingen tijdig geïnformeerd. Kortom, bij het
overgrote deel van de verplichtingen is het goed gegaan. Deze analyse is gedaan door
het daadwerkelijke moment van aangaan van juridische verplichtingen te vergelijken
met het moment van indiening van de ISB’s. Daaruit blijkt dat tot medio oktober 2021
€ 182 miljoen niet tijdig gemeld is aan het parlement (op basis van de totale verplichtingen
voor corona in 2021 (€ 14,3 miljard) gaat het dan om 1,3%). Het betreft onder andere
een deel van de meerkosten GGD’en, het rioolsurveillanceprogramma van de Unie van
Waterschappen, Testen voor toegang spoor 2A fase 0 en fase 1 begin 2021, en de verlenging
van steun voor Caribisch Nederland. Van € 116 miljoen is nog niet definitief bekend
of het parlement tijdig is geïnformeerd. Voor deze € 116 miljoen moeten de overeenkomsten
nog worden nagelopen om te toetsen of het parlement toch niet na afsluiten van overeenkomsten
is geïnformeerd. Het betreft hier vele (kleinere) overeenkomsten. Dit betekent dat
1,3% tot maximaal 2% (mocht de hele € 116 miljoen meelopen) niet tijdig is gemeld
aan het parlement, en dus 98% wel.

Naast het verzenden van de incidentele suppletoire begrotingen en de stand-van-zaken-brieven
aan het parlement, is uitgewerkt welke procedure moet worden gevolgd en wanneer door
het ministerie gebruik kan worden gemaakt van artikel 2.27, tweede lid, van de Comptabiliteitswet.
Deze handleiding is gedeeld binnen het ministerie en heeft als beoogd doel begrotingsonrechtmatigheden
en onzekerheden te voorkomen. Op die manier kan het ministerie voldoen aan het informatie-
en budgetrecht van uw Kamer.

2. Tijdige en juiste financiële administratie

In het auditrapport van de ADR en het verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer
over 2020 (Kamerstuk 35 830 XVI, nr. 2) is aangegeven dat begin 2021 de administratie over 2020 geen volledig en juist beeld
gaf. Met name bij de corona-gerelateerde uitgaven ontbrak dit tijdige en juiste inzicht.
Dit leidde tot vele herstelboekingen (88) in de laatste fase van het opstellen van
het jaarverslag over 2020. Deze herstelboekingen moeten afgestemd worden met de ADR.
In 2021 is een aparte structuur in het administratieve systeem gemaakt voor de corona-gerelateerde
uitgaven. Met de herinrichting kunnen de begroting en realisatie (onder meer openstaande
verplichtingen, betaalde facturen) voor die corona-gerelateerde uitgaven eenvoudiger
worden weergegeven. De ondernomen wijzigingen in de administratie moet de tijdige
en juiste totstandkoming van het jaarverslag 2021 ondersteunen.

Voor de brede VWS-organisatie is daarnaast een plan «getrouw beeld» opgesteld. Dit
plan is intern besproken en heeft als beoogd doel ervoor te zorgen dat de diverse
beleidsdirecties kennis hebben over een tijdige en juiste financiële administratie
voor de jaarverantwoording. Het plan beschrijft de verantwoordelijkheden en de interne
controles. Het effect van dit plan kan worden getoetst bij het opstellen van de jaarverantwoording,
waarbij het doel duidelijk is: minder herstelboekingen in de laatste periode.

Vanaf 1 juli 2021 is besloten zogenoemde spoedbetalingen niet meer te accorderen.
In 2020 zijn, naast de reguliere wijze van betalen, ook spoedprocedures uitgevoerd.
Dergelijke spoedprocedures waren soms noodzakelijk om in de acute crisis, waar er
meer vraag dan aanbod was, onder meer beschermingsmaterialen te kunnen bestellen en
direct een betaling te kunnen doen. Voor een normale bedrijfsvoering is dit echter
een lastig te controleren stroom, juist omdat het buiten het reguliere administratieve
proces gaat.

3. Rechtmatige uitvoering

Naar aanleiding van de bevindingen 2020 (dossiervorming onvoldoende op orde, onvoldoende
verantwoordingsafspraken, prestatieverklaringen onhelder en onvoldoende onderbouwing
directe gunning) zijn de 25 grootste corona-gerelateerde verplichtingen in 2021, met
een totale omvang van circa € 7 miljard, gecontroleerd. Het betreft hier de volgende
verplichtingen: de GGD GHOR, vaccins, testbeleid (zowel inkopen van testmateriaal,
het uitvoeren van testen zelf en testafname door laboratoria). Deze posten zijn gecontroleerd
op de bevindingen 2020, waarbij de volgende vragen zijn gesteld: «is het inkoopdossier
juist en volledig, zijn de aanbestedingsregels gevolgd en zijn de prestatieverklaringen
goed onderbouwd, verwerkt en correct nageleefd?» Naar aanleiding van deze controle
– vooruitlopend op het jaarverslag 2021 – worden de volgende acties ondernomen:

– Waar mogelijk inkoopdossiers op orde brengen, waaronder het juist omschrijven van
een toegepaste uitzonderingsgrond, zoals dwingende spoed.

– Er wordt overleg gevoerd met het Ministerie van Financiën over een tijdelijke ontheffing
bankgaranties bij voorschotten boven de € 500.000,–. Er zijn vanuit contracten 2020
en begin 2021 voorschotten verstrekt boven de € 500.000 waarvoor destijds geen bankgarantie
is gevraagd. Er is aan het Ministerie van Financiën een memo verzonden waarin de afwegingen
en keuzes worden toegelicht en aangegeven welke risico-inschattingen er destijds zijn
gemaakt.

– Er worden controles uitgevoerd op de wijze waarop prestatieafspraken worden nagekomen.

Het bovenstaande betekent dat het op dit moment nog onzeker is of de gecontroleerde
verplichtingen en uitgaven allemaal rechtmatig en getrouw zullen zijn. Het programma
verbetering financieel beheer richt zich op herstel daar waar het mogelijk. Maar er
zal ook gelden dat niet alles meer hersteld kan worden. Op dit moment is nog niet
te zeggen wat het verwachte resultaat c.q. risico is op aanvullende bevindingen over
het jaarverslag 2021 en mogelijke gevolgen voor een overschrijding van de tolerantiegrenzen
op enkele artikelen.

4. Subsidie- en inkoopbeheer

Bij de totstandkoming van de verantwoording VWS 2020 is geconstateerd dat binnen VWS
een centrale regie op voorraadbeheer en inzicht in de volledigheid van de aanwezige
voorraden ontbrak. Dit leidde tot een bevinding dat de voorraadadministratie en het
voorraadbeheer van het ministerie niet op orde was.

Inmiddels is vooruitgang geboekt in het bepalen van de voorraden die zijn aangekocht
door VWS of LCH/Mediq in 2020 ten behoeve van het beheersen van corona. Voor de eigen
ingekochte beschermingsmaterialen is de voorraad in beeld gebracht door een extern
bureau (VanBerkel Professionals). Met dit rapport kan de voorraadadministratie op
orde worden gebracht, ook voor de VWS-jaarrekening 2021. Voor de door VWS aangekochte
beademingsapparatuur wordt thans een soortgelijk onderzoek uitgezet. Voor de ingekochte
voorraden door LCH/Mediq is onder regie van het CIBG/Bureau LCH inzicht verkregen
in de grote voorraden persoonlijke beschermingsmiddelen alsmede de plaats waar deze
zich bevinden. Accountantskantoor Ernst en Young is bezig de validatie van de voorraden
persoonlijke beschermingsmiddelen per 31 december 2020 af te ronden. Het rapport hierover
wordt op korte termijn verwacht.

In verband met de ontvlechting van het LCH/Mediq vindt daarnaast een inventarisatie
plaats naar de stand van de voorraden per 31 oktober 2021. Hierbij is eveneens accountantskantoor
Ernst en Young betrokken. Deze inventarisatie van de voorraden persoonlijke beschermingsmiddelen
betreft zowel de voorraden die aangeschaft zijn door LCH/Mediq (vanuit de door VWS
verstrekte voorschotten) als de voorraden die door VWS zelf zijn aangeschaft (en aan
LCH/Mediq in beheer zijn gegeven). Deze voorraden zullen op korte termijn formeel
aan VWS overgedragen worden en in beheer bij het CIBG worden gebracht. Met de hierboven
beschreven acties wordt voor de eigen inkopen en de ingekochte voorraad voor LCH/Mediq
de voorraadadministratie hersteld.

Voor wat betreft het subsidiebeheer geef ik uw Kamer de situatie rond de zorgbonus
en staatssteun.

Zorgbonus

Naar aanleiding van de motie van het lid Van Kooten-Arissen c.s. (Kamerstuk 25 295, nr. 171) heeft het kabinet in 2020 middels de subsidieregeling bonus zorgprofessionals COVID-19
een bonus beschikbaar gesteld van netto € 1.000,– aan zorgprofessionals die een uitzonderlijke
prestatie hebben geleverd in de strijd tegen COVID-19. Ook in 2021 heeft het kabinet
een netto bonus beschikbaar gesteld van ten hoogste € 500,–. Afgelopen zomer konden
zorgaanbieders en budgethouders opnieuw een bonus aanvragen als blijk van waardering
voor zorgprofessionals die vanwege COVID-19 onder moeilijke omstandigheden zorg hebben
verleend. Eerder heb ik u laten weten dat voor de bonus 2021 een subsidieplafond van
€ 720 miljoen wordt gehanteerd, waardoor de hoogte van de bonus afhangt van het totaal
aantal goedgekeurde aanvragen. Alle aanvragen zijn inmiddels beoordeeld: de aanvragen
voor in totaal 1.042.071 zorgprofessionals worden toegekend. Op basis van dit aantal
heb ik het netto bonusbedrag vastgesteld op € 384,71. Hierbij is rekening gehouden
met de belastingafdracht die zorgaanbieders (voor hun medewerkers) en de SVB (bij
bonussen aan pgb-zorgverleners) moeten doen om een netto bonus aan de zorgverleners
uit te betalen.

In deze rondes zijn pgb-zorgverleners die werkzaamheden verrichten enkel bekostigd
uit de Zorgverzekeringswet (Zvw) niet meegenomen. Reden hiervan is dat circa de helft
van deze doelgroep niet in beeld is bij de SVB, omdat zij de kosten voor pgb-Zvw zorg
rechtstreeks bij zorgverzekeraars declareren. Het uitzoeken van de mogelijkheden voor
een bonusregeling voor deze doelgroep vergde daardoor meer tijd. Hierdoor is het (nog)
niet mogelijk geweest een bonus aan te vragen voor deze groep. Ook door deze groep
pgb-zorgverleners kan echter een uitzonderlijke prestatie zijn geleverd in coronatijd.
Het openstellen van een bonusregeling voor deze doelgroep – indien mogelijk – is dan
ook het streven. Voorwaarde daarbij is evenwel dat de regelgeving op het gebied van
privacy – mede gezien de verwerking van bijzondere persoonsgegevens – maar ook een
rechtmatige uitvoering van de regeling kan worden geborgd en de regeling uitvoerbaar
is. Bij het onderzoeken van een mogelijke uitwerking is geconstateerd dat de uitgangspunten
van het pgb-domein Zvw (leidend principe dat gegevens van zorgverleners niet kenbaar
zijn) en van het subsidierecht (harde voorwaarde is kenbaarheid ontvanger) elkaar
uitsluiten. Dat brengt een dilemma met zich mee. Het is immers zoeken naar een balans
tussen deze uitgangspunten. Een zorgvuldige uitwerking van de mogelijkheden van een
pgb-zorgbonus Zvw kost daardoor tijd en brengt veel vraagstukken met zich mee. Hierop
is de afgelopen tijd ingezet. Ik verwacht u nog dit kalenderjaar over de mogelijkheden
te informeren en betrek u graag bij de keuze voor een mogelijk vervolg.

Staatssteun

Op 24 december 2020, heb ik uw Kamer per brief geïnformeerd over de staatssteuntoetsing
van VWS-subsidies (Kamerstuk 29 214, nr. 87). Daarbij ben ik onder meer ingegaan op de aanpak, het werkproces, de stand van zaken
en de resterende aandachtspunten en risico’s. In 2021 heeft VWS de ingezette lijn
betreffende staatssteuntoetsing zoals beschreven in deze brief voortgezet. In aanvulling
op mijn brief van 24 december 2020, kan ik u nu melden dat een aantal bestaande regelingen
met het oordeel «onzeker» alsnog getoetst is op staatsteun. De Subsidieregeling «Publieke
gezondheid» en de Regeling «Palliatieve terminale zorg» zijn getoetst bij het verlengen
van de regeling. De lopende subsidieregelingen «Opleiding tot advanced nurse practitioner»,
«Opleiding tot physician assistant» en de «Opleidingen in Jeugd GGZ-instellingen»
zijn tussentijds getoetst. Bij de toetsing van deze regelingen is geen ongeoorloofde
staatssteun vastgesteld. Bij de toetsing van deze regelingen zijn alleen bij de regeling
«Publieke Gezondheid» nog risico’s geconstateerd ten aanzien van staatssteun. Bij
de jaarrekening 2021 zal opnieuw bepaald worden waar VWS staat ten aanzien van dit
aspect van de subsidieverlening.

5. Structurele borging

In het wetgevingsoverleg over het Jaarverslag en de Slotwet 2020 van het Ministerie
van VWS is gesproken over de beperkte omvang van de financiële functie binnen VWS.
De kwaliteit van het financieel beheer van het Ministerie van VWS was voor 2020 op
orde maar tegelijk kwetsbaar. Dit is in eerdere rapportages van de Auditdienst Rijk
en de Algemene Rekenkamer ook bevestigd, juist doordat de functie efficiënt was ingericht
maar daardoor weinig ruimte kende om substantiële extra werkzaamheden op te vangen.
Dit werd reeds zichtbaar door de toenemende beleidsdrukte de afgelopen jaren binnen
het ministerie. Overduidelijk is dat de financiële functie niet was opgewassen tegen
de extra werkzaamheden die volgden vanuit de coronacrisis. Dit is ook bevestigd door
KPMG. De coronacrisis heeft daarnaast de reguliere bedrijfsvoeringsaspecten zoals
de jaarlijkse risicoanalyse en de monitoring van de aanpak van knel- en aandachtspunten
in de bedrijfsvoering in 2020 en in 2021 op de achtergrond gezet. Ook de (reguliere)
planning & control (P&C)-cyclus is in 2020 en 2021 niet gevolgd. Op papier was die
aanwezig, in de praktijk niet benut. Sinds mei 2021 zijn additioneel 16 fte aangenomen
en inmiddels werkzaam binnen de financiële functie van het Ministerie van VWS. Op
dit moment wordt voor enkele additionele plekken geworven en bezie ik of verdere versterking
nodig is.

VWS heeft met het programma verbetering financieel beheer aangegeven het financieel
beheer ook structureel te willen versterken en daarbij oog te hebben voor het model
«drie lijnen van verantwoordelijkheid». Om de structurele borging, actielijn 2 uit
het verbeterplan van mei 2021, verder vorm te geven en hierbij ook aandacht te besteden
aan de culturele aspecten, is KPMG gevraagd om hierover te adviseren. Het advies is
als bijlage meegezonden bij deze brief. Ik herken mij in het advies van KPMG en intern
wordt gewerkt aan een projectplan om de structurele borging verder vorm te geven.
De veranderopgave, zoals verwoord in de motie van het lid Den Haan c.s. (Kamerstuk,
35 830 nr. 36), wordt in dit project meegenomen. In mijn volgende rapportage zal ik u hier nader
over informeren.

Motie-Van den Berg

In het wetgevingsoverleg over het Jaarverslag en de Slotwet 2020 heeft mevrouw Van
den Berg een motie ingediend waarmee de regering wordt verzocht voor duurzame subsidierelaties
met vertrouwde partijen directe gunning met goede onderbouwing als voorkeursoptie
te behouden (Kamerstuk 35 830 XVI, nr. 12).

Ik heb destijds aangegeven dat bij de beoordeling van bestaande subsidierelaties niet
automatisch de weg moet worden gevolgd van «als het kan worden aanbesteed, dan gaan
we ook aanbesteden», maar dat we dan kijken naar het doel van de uitvoering die we
voor ogen hebben. Ik heb daarbij één kanttekening geplaatst, namelijk dat ik niet
contra legem zal, mag, en kan handelen. Als de wet aanbesteding voorschrijft en een dienst van
algemeen economisch belang (DAEB) is niet mogelijk, dan kan ik niet anders dan aanbesteden.
De overheid heeft wel een ruime beleidsvrijheid om economische activiteiten die een
publiek belang dienen te omschrijven als een DAEB, maar deze vrijheid is niet onbegrensd.
In gevallen waar het niet mogelijk blijkt duurzame subsidierelaties met vertrouwde
partijen met directe gunning te continueren zal ik dat delen met de Kamer.

Tot slot

Zoals eerder in de brief opgenomen zijn er vanuit het programma procesverbeteringen
in gang gezet, is het aantal fte in de financiële functie toegenomen en is er belangrijke
voortgang geboekt op het tijdig informeren van het parlement. Daarmee is het programma
gestart, maar moet de werking en het resultaat in belangrijke mate nog zichtbaar worden
en verder gerealiseerd. Van opzet naar bewezen werking in de praktijk en verbetering
ten aanzien van het financieel beheer. Dit laatste zal aandacht en tijd van de VWS-organisatie
vragen. Daarmee past het te zeggen dat de structurele borging en inzet hiertoe losstaat
van de resultaten over het jaar 2021 die in de verantwoording 2021 zichtbaar zullen
worden. Om uw Kamer ook telkens te informeren van de gemaakte stappen, werking en
resultaten ontvangt u van mij een volgende brief in het voorjaar van 2022 na het opstellen
van de verantwoording 2021.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge

Bijlage Monitor

In het wetgevingsoverleg over het VWS-jaarverslag 2020 en de Slotwet 2020 d.d. 23 juni
2021 is toegezegd dat een monitor zou worden opgesteld om de voortgang van het programma
inzichtelijk te maken. Naast de in de brief beschreven voortgang in kwalitatieve zin
zijn in onderstaande monitor enkele kengetallen en outcome-indicatoren opgenomen.
Deze sluiten aan bij de bevindingen van de ADR en AR en uw Kamer over het financieel
beheer, subsidie- en inkoopbeheer en de structurele borging. De voorgestelde kengetallen
en indicatoren geven weer waar de VWS-organisatie aan moet voldoen om het financieel
beheer op orde te hebben. Deze monitor zal ik telkens bijvoegen. Daarmee ontstaat
een vergelijking over de jaren, en kan afgezet tegen een norm een beeld worden gegeven
van de stand van zaken. Gegeven het peilmoment van de eerste voorgangsrapportage eind
september 2021 kan het resultaat nog niet volledig worden vastgesteld. Daarom is voor
sommige kengetallen c.q. indicatoren «opzet, bestaan en werking» opgenomen. Dit geeft
een beeld of de organisatie zich bewust is en in opzet de juiste stappen heeft gezet
(opzet), of reeds over is gegaan tot implementatie (bestaan) en dit leidt tot resultaat
(werking). Deze monitor is in ontwikkeling en kan hierdoor bij het volgende rapportagemoment
meer (ingevulde) kengetallen en/of indicatoren bevatten. De voortgang over heel 2021
wordt ingevuld na de totstandkoming van de verantwoording 2021 en het VWS-jaarverslag
2021 en gedeeld in de volgende voortgangsrapportage die uw Kamer in het voorjaar van
2022 ontvangt.

 

2020

2021 (peildatum 15/9)

Norm

1. Financieel beheer

 
 
 

Kengetallen

 
 
 

– aantal ISB’s ingediend omtrent corona1

5

12

–

– Herstelboekingen: #/€2

88/

€ 4,7 miljard

–

0

Indicator

 
 
 

– % verplichtingen aangegaan na melding aan parlement omtrent corona3

49%

98%*

100%

– Overschrijden tolerantiegrens artikelen4

7

n.t.b.*

0

– % tijdig betaalde facturen5

95%

94,6%

95%

 
 
 
 

2. Subsidiebeheer incl. staatssteun

 
 
 

Kengetallen

 
 
 

– Actuele registers en lijsten van subsidieregelingen aanwezig6

Afwezig

Opzet

Werkend

– Aantal nieuwe en gewijzigde subsidieregelingen

n.t.b

40

–

– Aanwezigheid actueel M&O-register7

Opzet

Bestaan

Werkend

Indicator

 
 
 

– % uitgevoerde staatssteuntoetsen

(van alle nieuwe en gewijzigde regelingen waarop een staatssteuntoets moet worden
uitgevoerd)8

100%

100%

100%

– % regelingen met een risicoanalyse en controlebeleid (van alle nieuwe en gewijzigde
regelingen)9

n.t.b.

92,5%

100%

 
 
 
 

3. Inkoopbeheer

 
 
 

Kengetallen

 
 
 

– Actueel contractenregister aanwezig10

Afwezig

Opzet

Werkend

– Validatie CORON-IT11

Afwezig

Afwezig

Aanwezig

– Validatie inkopen VWS12

1. PBM

2. Beademingsapparatuur

3. desinfectant

Afwezig

Deels

1. Aanwezig

2. Afwezig

3. Afwezig

Aanwezig

– Validatie inkopen LCH13

Afwezig

Afwezig

Aanwezig

 
 
 
 

4. Structurele borging

 
 
 

Kengetallen

 
 
 

– Aantal aangenomen medewerkers (FTE)14

0

16

20/25

– Uitvoering P&C-cyclus15

Afwezig

Opzet

Werkend

– Ingerichte kennisbank16

Afwezig

Opzet

Werkend

– Ex-ante, ex-durante en ex-post evaluaties structurele borging financieel beheer
VWS door externe partij17

–

Ex-ante uitgevoerd (KPMG)

Uitgevoerd

X Noot

1

Kengetal. Het aantal ISB’s geeft een beeld van de hoeveelheid incidentele suppletoire
begrotingen die er zijn ingediend om te voldoen aan het budgetrecht van het parlement.
Er is evident geen norm, zolang wordt voldaan aan het informatie- en budgetrecht van
het parlement.

X Noot

2

Ten behoeve van de totstandkoming van het Jaarverslag 2020 zijn in de laatst mogelijke
periode veel herstelboekingen gedaan. Dit zijn boekingen die op basis van de interne
organisatie en de ADR tot stand komen in de periode tot medio februari van het volgende
jaar, waarbij terugwerkend voor t-1 correcties worden aangebracht. Dit kengetal biedt
inzicht in het tijdig op orde hebben van de financiële administratie. Met het tijdig
op orde hebben van de financiële administratie zou je geen herstelboekingen nodig
hebben in de laatste fase van het opstellen van de verantwoording, vandaar dat de
norm 0 is. Inzet is het aantal correctieboekingen en het daarbij behorende budgettaire
beslag in 2021 te beperken, zeker ten opzichte van het aantal en budgettair beslag
over 2020. Met het tijdig op orde hebben van de financiële administratie zouden er
geen herstelboekingen nodig zijn in de laatste fase van het opstellen van de verantwoording,
vandaar dat de norm 0 is.

X Noot

3

In 2020 is het parlement niet altijd tijdig geïnformeerd over aangegane verplichtingen.
In 2021 zijn door middel van een handleiding (bij nieuw beleid tijdig het parlement
informeren en toepassing artikel 2.27, tweede lid, CW) en opstellen van meerdere incidentele
suppletoire begrotingen minder begrotingsonrechtmatigheden. Er is op dit moment bekend
dat 98,7% tijdig is gemeld aan het parlement, voor € 116 miljoen is dit nog onzeker.
Indien voor het gehele bedrag het parlement niet tijdig is geïnformeerd, is 98% tijdig
gemeld. De norm is evident 100%, het informatie- en budgetrecht van het parlement
is vastgelegd in wet- en regelgeving en dient te worden nageleefd.

X Noot

4

Het overschrijden van de tolerantiegrens op begrotingsartikelniveau is een belangrijke
indicator voor het financieel beheer en de rechtmatigheid van de uitgaven. Daarmee
wordt aangegeven of er binnen de begroting van VWS geen toleranties in de rechtmatigheid
worden overschreven (per artikel). In het verantwoordingsonderzoek van de Algemene
Rekenkamer over het jaarverslag 2020 is opgenomen dat er in 2020 7 artikelen waren
waar de tolerantiegrens is overschreden. Ook hiervoor geldt een norm van 0.

X Noot

5

Binnen de overheid is de norm voor het tijdig betalen van facturen 95%. Met deze indicator
kan ook worden bezien of de financiële administratie ten aanzien van het betaalproces
op orde is.

X Noot

6

Voor het subsidiebeheer is het noodzakelijk om duidelijke registers te hebben en te
weten welke subsidieregelingen er zijn. Dit maakt de vormgeving van een adequaat subsidiebeheer
mogelijk (waaronder risicogerichte sturing). In 2020 ontbrak een actueel register
en er wordt op dit moment gewerkt om per eind 2021 een actueel register beschikbaar
te hebben. Op basis van dit register kan vervolgens ook vanuit subsidiebeheer enkele
maatregelen in werking treden zoals risicobeleid.

X Noot

7

Er is een M&O-register aanwezig voor subsidies, maar zoals was opgenomen in de rapportage
van de ADR was deze niet actueel in 2020. Er wordt op dit moment gewerkt om het M&O
register te actualiseren en dit eind van het jaar op orde te hebben en een proces
te hebben hoe dit register steeds geactualiseerd kan worden.

X Noot

8

Voor alle regelingen waarvoor een staatssteuntoets geldt, moet deze zijn uitgevoerd.
Juist om tijdig te weten of er sprake is van mogelijke staatssteun of onzekerheid
hieromtrent. Dit borgt een rechtmatig uitvoering.

X Noot

9

Uitgangspunt is dat alle nieuwe en gewijzigde subsidieregelingen een risicoanalyse
en controlebeleid hebben en het beheer op orde is. In 2020 was dit niet het geval
en dit moet op orde worden gebracht in 2021. Met deze indicator wordt ingezet op het
wegnemen van een bevinding ten aanzien van het M&O beleid op het subsidiebeheer.

X Noot

10

Voor het inkoopbeleid geldt dat er een actueel contractregister aanwezig moet zijn.
Met het contractregister kan het inkoopbeheer verder vorm worden gegeven. Het is daarom
een belangrijk kengetal.

X Noot

11

Uitgaven van de GGD GHOR over 2020 waren onzeker, doordat het coron-it systeem niet
was gevalideerd. Dit systeem moet worden gevalideerd door de GGD GHOR, aangezien het
systeem van hen is. Er is met de GGD GHOR inmiddels contact en het onderzoeksvoorstel
om het systeem te valideren is gereed.

X Noot

12

In 2020 zijn er door VWS eigen inkopen gedaan (beschermingsmaterialen, beademingsapparatuur
en desinfectans). Inmiddels is het onderzoek naar de validatie van de eigen inkopen
van persoonlijke beschermingsmaterialen (PBM’s) afgerond. Met het valideren kan de
onzekerheid over de voorraadadministratie en bijbehorende uitgaven worden weggenomen.
Voor beademingsapparatuur wordt eenzelfde opdracht binnenkort gestart om ook hier
de in 2020 gedane inkopen en bijbehorende uitgaven te valideren.

X Noot

13

De validatie van de inkopen van het LCH/Mediq moet worden afgerond en is belangrijk
omdat vervolgens ook verstrekte voorschotten door VWS kunnen worden afgerekend. De
voorraad komt onder beheer van het CIBG.

X Noot

14

In het verbeterplan en in het wetgevingsoverleg over het VWS-jaarverslag en Slotwet
2020 is gesproken over een structurele versterking van de financiële functie met circa
20 tot 25 fte. Inmiddels zijn er 16 additionele fte’s aangenomen (los van vervanging
van medewerkers) en gestart binnen de VWS organisatie.

X Noot

15

In 2020 is het financieel beheer van het ministerie onder druk komen te staan. De
P&C cyclus was er in opzet, maar heeft in 2020 niet gewerkt. Ook in 2021 is de P&C
cyclus onvoldoende in werking gekomen. Met de P&C cyclus wordt het financieel beheer
binnen de VWS organisatie ingekaderd. Vanuit het project structurele borging wordt
ingezet op de gereed maken van de opzet van de P&C cyclus zodat deze in 2022 weer
in werking gaat.

X Noot

16

In het verbeterplan was opgenomen dat er een kennisbank zou worden opgezet. Er zijn
enkele producten gemaakt, zoals aangegeven in deze brief en besproken in de interne
gremia. De kennisbank is nog niet gereed, maar producten moeten hierin worden opgenomen.
Het overleg, en daarmee kennisdeling en -overdracht, is risicogericht versterkt de
afgelopen periode. Voor de structurele borging is het echter ook nodig om naast mondelinge
overdracht ook documenten centraal beschikbaar te stellen en daarmee de kennisbank
te verwezenlijken.

X Noot

17

Er is door KPMG een ex-ante opdracht uitgevoerd. Gegeven dat de structurele borging
ook ingaat op wat er nodig is om het financieel beheer binnen het Ministerie van VWS
structureel op orde te brengen wordt met deze indicator voorgesteld om niet alleen
vooraf, maar ook tijdens en na uitvoering van het programma een toets te laten doen.
Tussentijds zodat geleerd en bijgestuurd kan worden en achteraf om te beoordelen of
de structurele borging is bereikt.