Brief regering : Voortgang CO2-plafond internationale luchtvaart

Nr. 889
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 oktober 2021

Met de brief van 11 december 20201 is uw Kamer geïnformeerd over de uitwerking van een CO2-plafond voor de internationale luchtvaart vanuit Nederland, zoals voorgenomen in
de Luchtvaartnota. In die brief is toegelicht binnen welke context een CO2-plafond wordt uitgewerkt, waaronder internationale regelgeving, het juridische kader
en de samenhang met andere klimaatinstrumenten en publieke belangen. Daarnaast is
aangegeven welke werksporen zijn geïdentificeerd en welke werkwijze is voorzien bij
de uitwerking. Het halen van de in de Luchtvaartnota gestelde CO2-doelen wordt als uitgangspunt genomen. Eventuele groei kan de luchtvaartsector verdienen
binnen de grenzen van de toegestane CO2-uitstoot. Het kabinet zet via verschillende (voorgenomen) mondiale, Europese en nationale
instrumenten in op normering en beprijzing van de luchtvaart. De overheid kan ook
bijdragen aan verduurzaming door de sector via financiële stimulering, bijvoorbeeld
met subsidies. Daarom wordt – onder andere in het kader van het Groeifonds – bezien
welke ruimte er is om de sector te stimuleren.

Met deze brief wordt u geïnformeerd over de voortgang, zoals aangekondigd in de brief
van 11 december 2020 en tijdens het Commissiedebat Luchtvaart van 24 juni jl. Hierin
wordt stil gestaan bij de volgende stappen in het proces:

1. Afbakening van de werkzaamheden op basis van de politieke uitgangspunten2 voor een CO2-plafond.

2. De uitwerking van (varianten van) een CO2-plafond en het belang van en eerste toets op de technisch-inhoudelijke en juridische
haalbaarheid van een plafond.

3. De te verrichten effectenstudie.

4. Het principebesluit over een CO2-plafond op basis van de resultaten van de effectenstudie en de meer gedetailleerde
toetsing op de technisch-inhoudelijke en juridische haalbaarheid van een plafond.

Daarnaast wordt ingegaan op de relatie met het Fit for 55 pakket dat 14 juli jl. is gepubliceerd door de Europese Commissie. Uw Kamer is over
deze voorstellen op 17 september jl. nader geïnformeerd via de gebruikelijke BNC-procedure3. De invloed van deze actuele ontwikkelingen op de uitwerking van een CO2-plafond moet in kaart worden gebracht om te bepalen welke wisselwerking er is tussen
verschillende instrumenten en maatregelen, onder meer met betrekking tot de mogelijke
stapeling van maatregelen en kosten en de gevolgen hiervan voor de concurrentiepositie
van de Nederlandse luchtvaartsector.

Afbakening

Zoals aangegeven in de brief van 11 december 2020 hanteert het kabinet de werkhypothese
dat een CO2-plafond per luchthaven conform de bestaande politieke uitgangspunten4 het meest kansrijk is. Bij bespreking hiervan hebben de partijen aan de Duurzame
Luchtvaarttafel gevraagd om ook alternatieve varianten voor een CO2-plafond te verkennen. Voor de uiteindelijke politieke besluitvorming is het waardevol
om verschillende varianten voldoende scherp in kaart te brengen. Varianten moeten
voldoen aan drie inhoudelijke randvoorwaarden:

1. Het instrument is gericht op het borgen van de CO2-doelstellingen voor 2030, 2050 en 2070 uit de Luchtvaartnota voor uit Nederland vertrekkende
internationale vluchten.

2. Het gaat om CO2-reductie binnen de luchtvaartsector, dus exclusief CO2-compensatie.

3. Het plafond stelt een duidelijke handhaafbare grens aan de toegestane CO2-uitstoot zodat een garantie (resultaatsverplichting) ontstaat voor het halen van
de doelen.

Deze randvoorwaarden gelden voor de afbakening van de werkzaamheden aan een CO2-plafond. Zij zijn gebaseerd op de eerdergenoemde moties en brieven en zijn bepalend
om een variant daadwerkelijk te kunnen definiëren als CO2-plafond, zoals beoogd door het kabinet en uw Kamer.

Het voorgaande heeft geleid tot twee additionele varianten die voldoen aan de bovenstaande
randvoorwaarden. De eerste variant betreft een plafond waarbij de hoeveelheid in Nederland
getankte fossiele luchtvaartbrandstof wordt gemaximeerd op een niveau dat correspondeert
met de gestelde CO2-doelen. De tweede variant betreft een nationaal emissiehandelssysteem voor luchtvaartmaatschappijen
die vluchten uitvoeren vanuit Nederland. Dit zou een gesloten systeem betreffen voor
alleen de luchtvaart (vanaf Nederlandse luchthavens), om ervoor te zorgen dat dit
leidt tot borging van de in-sector CO2-doelen uit de Luchtvaartnota. Vanzelfsprekend zijn de technisch-inhoudelijke en juridische
haalbaarheid ook voorwaarden waarop varianten zullen worden getoetst, zowel tijdens
als na de verdere uitwerking. Hierover leest u meer onder het kopje «fasering».

Andere aangedragen varianten voldeden niet aan de genoemde randvoorwaarden voor de
afbakening van de werkzaamheden en zijn daarom al eerder afgevallen. Allereerst betrof
dat een idee om de CO2-doelen te borgen via normen voor geluidhinder. Voor CO2 en geluidhinder gelden verschillende doelen en (voor geluidhinder rond Schiphol)
reductiepaden. Ook kunnen maatregelen een verschillend effect hebben op CO2 en geluidhinder. Normen voor geluidhinder bieden daarom onvoldoende zekerheid als
borgingsinstrument voor CO2. Daarnaast is geopperd om een monitor – of beter gezegd: een prognosetool – te ontwikkelen
op basis waarvan partijen aan de Duurzame Luchtvaarttafel elkaar bestuurlijk kunnen
aanspreken op de voortgang richting de gestelde CO2-doelen. Dit is een waardevolle suggestie, waarmee het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat (IenW) graag verder wil. Dit kan partijen een extra stimulans geven
om tot CO2-reductie te komen. Echter stelt het geen handhaafbare resultaatsverplichting, waarmee
het op zichzelf niet geschikt is als CO2-plafond, zoals voorgenomen door het kabinet en gevraagd door uw Kamer.

Tot slot is voorgesteld om het bestaande EU ETS5 – eventueel in combinatie met het mondiale CORSIA6 – te benutten als borgingsinstrument voor de Nederlandse doelen. Dit sluit aan bij
de primaire focus van het kabinet op een internationale klimaataanpak voor de luchtvaart.
De CO2-doelstellingen die ten grondslag liggen aan deze systemen corresponderen echter niet
met de Nederlandse doelen. Ook kennen zij een andere geografische reikwijdte én zijn
ze niet specifiek gericht op in-sector reductie. Zij bieden nadrukkelijk de mogelijkheid
voor reductie en compensatie in andere sectoren, terwijl de Luchtvaartnota zich richt
op in-sectorreductie voor vluchten vanuit Nederland. Een extern bureau is gevraagd
een nadere analyse te doen naar de bruikbaarheid van het EU ETS en CORSIA voor de
borging van de Nederlandse doelen en daarbij te bezien in welke mate de genoemde verschillen
overbrugd kunnen worden. Ook de resultaten daarvan laten zien dat – gegeven het fundamentele
karakter van de verschillen – het borgen van de Nederlandse doelen door middel van
deze internationale systemen niet kansrijk is. Een eerdere toelichting hierop treft
u in de bijlage bij de brief van 11 december 20207. Dit laat onverlet dat deze internationale instrumenten een belangrijke bijdrage
kunnen leveren aan de reductie van de mondiale CO2-uitstoot van de luchtvaart, onder andere via prijsprikkels. Bovendien is het belangrijk
om de samenhang tussen enerzijds deze instrumenten en het bredere Fit for 55 pakket en anderzijds een CO2-plafond goed in beeld te brengen. De bijdrage van EU ETS en CORSIA aan het bereiken
van de Nederlandse CO2-doelstellingen zal terugkomen in de integrale effectenstudie.

Fasering

De werkzaamheden zijn er thans op gericht om de drie varianten verder uit te werken:
een plafond per luchthaven, een plafond op fossiele brandstof en een (gesloten) nationaal
emissiehandelssysteem voor luchtvaartmaatschappijen. Daarbinnen worden verschillende
ontwerpkeuzes uitgewerkt, zoals hieronder beschreven onder het kopje «Werkspoor 2: ontwerp». Het is van belang dat de varianten zowel technisch-inhoudelijk als juridisch standhouden.
Dit wordt per variant onderzocht. Varianten die op basis van de eerste uitwerking
daadwerkelijk haalbaar lijken, zullen worden onderworpen aan een integrale effectenstudie.
Uw Kamer wordt nader geïnformeerd indien varianten niet haalbaar blijken en derhalve
niet in de studie meegenomen worden. Deze studie geeft inzicht in de werking van een
plafond en de te verwachten effecten. Op basis daarvan kan nadrukkelijker worden getoetst
op de haalbaarheid van de verschillende varianten en ontwerpkeuzes. Elementen, zoals
proportionaliteit en de mate waarin waterbedeffecten optreden spelen een belangrijke
rol bij de beoordeling of varianten passen binnen de Europese en internationale kaders,
waaronder het Fit for 55 pakket. Later in deze brief wordt nader ingaan op de juridische aspecten en op de
ruimte om nationaal maatregelen te treffen die verder gaan dan (met name) het EU-beleid.

In de effectenstudie wordt gekeken naar de effectiviteit van een CO2-plafond voor het borgen van de in de Luchtvaartnota gestelde doelen voor de internationale
luchtvaart vanuit Nederland voor de zichtjaren 2030, 2050 en 2070, naar de samenhang
met andere klimaatmaatregelen voor de luchtvaart en naar de verhouding tot de andere
publieke belangen, zoals verwoord in de Luchtvaartnota. Hierbij kunt u denken aan
eventuele gevolgen voor andere emissies, aan de bedrijfseconomische impact, aan de
netwerkkwaliteit van de luchtvaart in Nederland en aan het gelijke speelveld (de concurrentiepositie)
ten opzichte van andere landen. In de effectenstudie zal dus ook nadrukkelijk oog
zijn voor de samenhang met en mogelijke stapeling van maatregelen en kosten in het
kader van het EU Fit for 55 pakket. Op basis van scenario’s en/of gevoeligheidsanalyses zal inzicht worden verkregen
in de gevolgen die verschillende Europese en nationale beleidskeuzes kunnen hebben
in relatie tot een CO2-plafond. Daarnaast zal worden gekeken naar bredere economische- en werkgelegenheidseffecten.
Tot slot zal ook worden gekeken naar de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van een
CO2-plafond en naar de uitvoeringslasten voor de sector en overheid.

Het streven is dat het Ministerie van IenW uiterlijk einde dit jaar de opdracht voor
de effectenstudie verstrekt en de resultaten in de zomer van 2022 te laten opleveren.
In dit proces zal gebruik worden gemaakt van een begeleidingscommissie, die naast
IenW bestaat uit de Ministeries van EZK en Financiën, het Planbureau voor de Leefomgeving
(PBL) en het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM). De kennis en expertise
van (sector)partijen aan de Duurzame Luchtvaarttafel zal worden ingebracht als onderdeel
van de effectenstudie, bijvoorbeeld via interviews. Het totale pakket van uitwerkingen,
analyses en de effectenstudie wordt vervolgens ter integrale reflectie aan de Duurzame
Luchtvaarttafel voorgelegd. In het najaar van 2022 kan het kabinet op basis van deze
informatie een principebesluit nemen over een CO2-plafond.

Voor de vormgeving van de effectenstudie zal zoveel mogelijk worden aangesloten bij
de werkwijze van Europese impact assessments zodat de uitkomsten gemakkelijk deelbaar zijn met de Europese Commissie en andere
lidstaten. Om het beste onderzoeksbureau te selecteren voor deze effectenstudie –
op basis van een gelijk speelveld – is een informatiebijeenkomst met raamcontractpartijen
georganiseerd.

Voorafgaand aan de opdrachtverlening voor de effectenstudie is tevens een brede participatiebijeenkomst
georganiseerd voor partijen die in hun operatie of bedrijfsvoering direct worden geraakt
door de invoering van een CO2-plafond. Deze stond ook open voor luchthavens, luchtvaartmaatschappijen en brandstofbedrijven
die niet deelnemen aan de Duurzame Luchtvaarttafel. Eveneens is een bijeenkomst georganiseerd
voor maatschappelijke organisaties. Deze bijeenkomsten hadden als doel om partijen
te informeren over de uitwerking van een CO2-plafond en ze te vragen om hun suggesties en aandachtspunten voor de effectenstudie.

Internationale context

Uw Kamer is op 17 september jl. via de gebruikelijke BNC-procedure geïnformeerd over
de voorstellen van de Europese Commissie in het kader van het Fit for 55 pakket. Het Fit for 55 pakket bevat meerdere voorstellen die relevant zijn voor het CO2-plafond. Het meest relevant is de herziening van het EU ETS voor de luchtvaart, waarmee
ook CORSIA in de EU geïmplementeerd wordt. Het ReFuelEU Aviation voorstel is bepalend voor de opschaling van duurzame brandstoffen en biedt aanknopingspunten
voor brandstofdata en het beperken van tankering. De herzieningen van de richtlijnen voor energiebelasting (ETD), hernieuwbare energie
(RED), en alternatieve brandstofinfrastructuur (AFID) hebben een meer ondersteunend
karakter voor de verduurzaming van de luchtvaart. In deze brief worden enkele raakvlakken
benoemd tussen het CO2-plafond en EU ETS en ReFuelEU Aviation. Zoals hierboven aangegeven is het van belang om het CO2-plafond te bezien in samenhang met deze voorstellen.

Werksporen

Om te komen tot een beheersbare uitvoering van een veelheid aan werkzaamheden zijn
bij de uitwerking van het CO2-plafond inhoudelijke werksporen geformuleerd. Elk werkspoor is een clustering van
deelonderwerpen met activiteiten die stapsgewijs zullen worden gerealiseerd. In de
brief van 11 december 2020 zijn de werksporen en deelonderwerpen beschreven. Op al
deze werksporen is voortgang geboekt. Die voortgang wordt hieronder samengevat.

Werkspoor 1: data

Beschikbaarheid

Er is meer inzicht verkregen in de manier hoe de CBS-brandstofdata verkregen worden
en welke gerapporteerde gegevens betrekking hebben op welke categorie luchtvaart.
De CO2-doelen die middels een plafond dienen te worden geborgd, hebben betrekking op de
uit Nederland vertrekkende internationale luchtvaart. In de Energiestatistiek van
het CBS vormt getankte brandstof voor dergelijke vluchten een aparte categorie. Hierdoor
ontstaat een goed beeld van de getankte brandstof voor de vluchten die onder een CO2-plafond vallen. Op basis van de huidige informatie kan het CBS echter geen uitsplitsing
maken van de getankte brandstof per luchthaven. Om dit te realiseren zouden brandstofleveranciers
hiervoor vrijwillig uitgesplitst moeten rapporteren, of moet een rapportageverplichting
per luchthaven worden opgenomen in regelgeving. Zoals benoemd in de volgende paragraaf
zal ook worden gekeken naar het ReFuelEU Aviation voorstel in het kader van het Fit for 55 pakket van de Europese Commissie, waarin voorstellen zijn opgenomen over gedetailleerde
monitoring en rapportage van brandstofdata (o.a. per luchthaven).

De CO2-uitstoot van vertrekkende vluchten wordt per vlucht en dus ook per luchthaven en
luchtvaartmaatschappij berekend door Eurocontrol en geaggregeerd per maand op nationaal
niveau gepubliceerd. Dit betreft gemodelleerde data op basis van de Small Emitters Tool (SET). Dit model is gebaseerd op gerapporteerde verbrandingsgegevens van daadwerkelijk
uitgevoerde vluchten en kan door luchtvaartmaatschappijen worden gebruikt binnen het
EU ETS.

Representativiteit

Alle databronnen, of ze nu gebaseerd zijn op brandstofverkoop, modellen of rapportages,
zijn slechts een benadering van de werkelijke CO2-emissies. Daarom is de representativiteit van die data van belang. In de publicatie
«Fuel tankering in relation to a Dutch CO2 ceiling for aviation» vergelijken Breda University of Applied Sciences, PBL en NLR de in Nederland getankte brandstof met het gemodelleerde brandstofverbruik.
Zij constateren dat in de afgelopen jaren de hoeveelheid getankte brandstof gemiddeld
9% hoger lag dan het gemodelleerde brandstofverbruik. De auteurs schatten dat 1–5%
het gevolg is van tankering, waarbij luchtvaartmaatschappijen om operationele of economische redenen meer brandstof
tanken dan noodzakelijk is voor de veilige uitvoering van de vertrekkende vlucht.
Zij schrijven ook dat het verschil tussen getankte brandstof met het gemodelleerde
brandstofverbruik in de toekomst minder consistent kan zijn door gedragsveranderingen
in reactie op een CO2-plafond. Door een relatief simpele gedragsverandering – zijnde minder tankering op vluchten vanuit Nederland – zou 4–21% van de opgave richting de 2030-doelstelling
in de Luchtvaartnota kunnen worden «gehaald».8 Dit aandeel kan in theorie verder oplopen indien maatschappijen ervoor kiezen om
in andere landen te tankeren voor vluchten richting Nederland. De hoeveelheid in Nederland getankte brandstof
neemt dan immers af, maar de daadwerkelijke CO2-uitstoot van vertrekkende vluchten niet. In de publicatie worden tot slot de belangrijkste
voor- en nadelen naast elkaar gezet van gemeten en gemodelleerde brandstofgegevens.
Over de meest geschikte data(bron) voor een CO2-plafond zal in een latere fase een keuze worden gemaakt.

Bij de verdere vormgeving van een CO2-plafond dient een keuze te worden gemaakt voor de meest geschikte wijze om CO2-uitstoot te monitoren, onder andere ten behoeve van toezicht en handhaving. Daarbij
zal ook worden gekeken naar het ReFuelEU Aviation voorstel in het kader van het Fit for 55 pakket van de Europese Commissie, waarin voorstellen zijn opgenomen over gedetailleerde
monitoring en rapportage van brandstofdata (o.a. per luchthaven) en een maatregel
tegen tankering. In hoeverre dit bijdraagt aan een grotere representativiteit van gemeten brandstofgegevens
zal blijken uit de eerdergenoemde effectenstudie.

Emissiefactor

Voor het omrekenen van een hoeveelheid brandstof naar een hoeveelheid CO2-uitstoot ligt het voor de hand om gebruik te maken van dezelfde emissiefactor als
onder het EU ETS. Deze factor is thans 3,15 kg CO2 per kilogram kerosine.

Duurzame brandstoffen

Voor de administratie van duurzame luchtvaartbrandstoffen en de waardering van de
CO2-reductie ten opzichte van het gebruik van fossiele brandstof, ligt het voor de hand
om aan te sluiten bij de werkwijze die volgt uit het ReFuelEU Aviation en de herziening van het EU ETS als onderdeel van het Fit for 55 pakket. Dit betekent dat alle duurzame luchtvaartbrandstoffen die voldoen aan de
criteria van de EU-richtlijn hernieuwbare energie (RED) naar verwachting als 100%
CO2-reductie kunnen worden ingeboekt.

Werkspoor 2: ontwerp

Verdeelsleutel

De partij waarop een norm van toepassing is, is de normadressaat. Er is niet één partij
in Nederland die exclusief kan worden aangesproken op de totale CO2-uitstoot van de vertrekkende internationale vluchten. Verdeling van nationale CO2-doelen (CO2-budget) over normadressaten is daarom noodzakelijk om te komen tot een handhaafbaar
plafond. De inzet van het kabinet is primair gericht op een plafond per luchthaven
en dus op een verdeling van CO2-budget over de relevante luchthavens9. In het kader van de twee alternatieve varianten wordt gekeken naar de verdeling
over brandstofbedrijven en luchtvaartmaatschappijen.

Voor een verdeling over luchthavens kunnen verschillende parameters worden gebruikt.
Dit zijn bijvoorbeeld vervoersparameters, zoals het aantal vertrekkende vluchten of
passagiers, hoeveelheid vracht en gevlogen afstanden. Ook kan gekeken worden naar
de gemodelleerde10 historische CO2-uitstoot van vertrekkende vluchten per luchthaven (bijvoorbeeld door Eurocontrol).
Eerste verkenningen laten zien dat de gekozen parameter(s) en methodiek vooral voor
kleinere luchthavens grote verschillen bevatten in de verdeling van CO2-budget. Simpel gezegd: 0,5 procentpunt meer of minder aandeel van het nationale CO2-budget heeft voor Schiphol11 minder effect dan voor andere luchthavens. Het streven is om te komen tot een zo
objectief mogelijke methodiek die verschillende luchthavens op een proportionele manier
raakt. Verkend wordt of en hoe daarbij rekening kan worden gehouden met de reeds vergunde
ruimte in bestaande vergunningen, bijv. op het gebied van geluid. Ook wordt bezien
hoe kan worden omgegaan met CO2-budget dat in de toekomst nodig kan zijn voor nieuwe toetreders tot de markt en met
een situatie waarin een luchthaven zijn activiteiten voor de commerciële luchtvaart
zou afbouwen of staken, waardoor CO2-budget zou vrijvallen.

Voor een plafond op fossiele brandstof en een (gesloten) nationaal emissiehandelssysteem
voor luchtvaartmaatschappijen wordt gekeken naar de verdeling van rechten via veilingen
en eventueel handel. Hierbij komt de verdeling tussen normadressaten tot stand op
basis van vraag en aanbod en heeft de overheid een kleinere rol.

Reductiepad

Via de verdeelsleutel wordt vastgesteld hoe hoog het CO2-budget per normadressaat is in de zichtjaren 2030, 2050 en 2070. Hiermee wordt het
behalen van de doelen centraal gesteld. Voor het pad naar 2030 en tussen de genoemde
jaren is het niet wenselijk om het (toezicht op) de CO2-reductie helemaal los te laten. Dat komt de stabiliteit van het systeem, de handhaafbaarheid
en de potentiële omvang van de CO2-uitstoot over de totale periode niet ten goede. Voor het creëren van grip hierop
bestaan verschillende opties. Allereerst is er de keuze om dit pad vooraf gedetailleerd
vast te leggen of om te werken met een beperkt aantal tussenpunten die al dan niet
periodiek kunnen worden bijgesteld. Er bestaan immers onzekerheden over het moment
waarop en de mate waarin nieuwe technologieën en duurzame brandstoffen precies hun
intrede doen en tot stapsgewijze CO2-reductie leiden. Enige ruimte voor een adaptieve aanpak ten aanzien van tussenliggende
punten op een reductiepad lijkt daarom op het eerste gezicht redelijk. Tegelijkertijd
biedt een adaptieve aanpak de sector vooraf minder duidelijkheid (investeringszekerheid)
en bestaat het risico dat het reductiepad een terugkerend discussiepunt wordt in plaats
van een duidelijke leidraad. Dat kan ook consequenties hebben voor de handhaafbaarheid.
Welke ruimte er bestaat dan wel gewenst is voor een meer flexibele aanpak wordt verder
onderzocht in de effectenstudie.

Een plafond op fossiele brandstof en een (gesloten) nationaal emissiehandelssysteem
voor luchtvaartmaatschappijen worden uitgewerkt op landelijk niveau. Het gekozen reductiepad
is daarbij voor alle partijen gelijk. Binnen een plafond per luchthaven bestaat echter
ruimte om te kiezen tussen een universeel reductiepad (gelijk voor alle luchthavens)
en een individueel reductiepad (verschillend per luchthaven), waarbij de luchthavens
als initiatiefnemers bijvoorbeeld zelf aannemelijk maken dat en via welk pad aan de
verplichtingen wordt voldaan. Die laatste constructie sluit aan bij de werkwijze rondom
geluidnormen. Een pad per luchthaven biedt ook de ruimte om per luchthaven te bezien
welke maatregelen op welke termijn beschikbaar zijn. Zo is op Schiphol de vlootsamenstelling
en -leeftijd anders dan op de andere luchthavens, waardoor mogelijk ook andere aanknopingspunten
bestaan voor een aanpak gericht op vlootinzet en -vernieuwing.

Collectieve versus individuele prikkel

Bij een individueel systeem, zoals een nationaal emissiehandelssysteem, zou CO2-reductie door een luchtvaartmaatschappij ook (deels) individueel worden beloond.
Bij een collectief systeem worden de luchtvaartmaatschappijen als collectief gereguleerd.
Dit kan bijvoorbeeld via een CO2-plafond per luchthaven. Als een luchtvaartmaatschappij CO2-emissies reduceert, komt dat in een dergelijk collectief systeem ten goede aan de
CO2-ruimte voor alle luchtvaartmaatschappijen op die luchthaven. De huidige wijze van
normering op het gebied van geluidhinder gaat uit van een collectief systeem.

De verwachting is dat een collectief systeem in mindere mate leidt tot ongewenste
neveneffecten dan een individueel systeem. Een luchtvaartmaatschappij zal immers minder
snel geneigd zijn tot het maken van extra kosten voor bijvoorbeeld tankering of uitwijkgedrag, als dit niet leidt tot individuele baten. Ook loont het voor één
luchtvaartmaatschappij in zo’n geval minder om een voor de Nederlandse bereikbaarheid
belangrijke intercontinentale bestemming in te ruilen voor een korte-afstandsbestemming (met relatief lage CO2-uitstoot). Mogelijke gedragseffecten van luchtvaartmaatschappijen als gevolg van
een CO2-plafond en eventueel resulterende perverse prikkels zijn vooralsnog alleen bekeken
in relatie tot tankering, in de publicatie daarover van Breda University of Applied Sciences, PBL en NLR. Gedragseffecten zullen nader worden onderzocht als onderdeel van de
eerdergenoemde effectenstudie.

Werkspoor 3: juridisch

Ruimte in regelgeving

Luchtvaart is een grensoverschrijdende sector. Vanwege dit karakter is het sterk internationaal
en Europees gereguleerd. Een nationaal voorstel zal alleen mogelijk zijn als het past
binnen deze kaders (geen strijdigheid). Hieronder wordt kort de belangrijkste regelgeving
uiteengezet, waarmee rekening moet worden gehouden. Daarnaast is het eerdergenoemde
Fit for 55 pakket van relevantie.

Allereerst zijn op internationaal niveau in ICAO-verband regels vastgesteld met betrekking
tot de CO2-emissies van de internationale burgerluchtvaart, zijnde een CO2-emissienorm voor vliegtuigen en het mondiale systeem CORSIA. Met CORSIA moet de groei
van de emissies van internationale vluchten ten opzichte van het basisjaar (thans
2019) gecompenseerd worden. De Europese implementatie hiervan is onderdeel van het
Fit for 55 pakket.

De CO2-uitstoot van alle binnenlandse en internationale vluchten tussen Europese luchthavens maakt sinds 2012 deel uit van het Europese emissiehandelssysteem
(EU-ETS)12. Ook wordt CORSIA via Europese regelgeving geïmplementeerd. Harmonisatie van regelgeving
op EU-niveau betekent dat de nationale ruimte van lidstaten (competentie) om tot maatregelen
te komen wordt beperkt, onder andere ter voorkoming van dubbele regulering. Het EU
ETS stelt een limiet aan de totale hoeveelheid van bepaalde broeikasgassen die kunnen
worden uitgestoten door het geheel aan installaties (van verschillende sectoren) die
onder het systeem vallen. Deze limiet wordt in de loop van de tijd verlaagd met als
doel de totale uitstoot van deze broeikasgassen in de EU te doen afnemen. Binnen de
reikwijdte van deze limiet, ontvangen en kopen bedrijven emissierechten, die ze naar
behoefte onder elkaar kunnen verhandelen. De beperking van het totale aantal beschikbare
emissierechten zorgt ervoor dat ze een bepaalde economische waarde hebben. Een bedrijf
moet over voldoende rechten beschikken om al zijn emissies te dekken, anders kunnen
sancties worden opgelegd.

De ETS-richtlijn is gebaseerd op artikel 192 (milieubescherming) van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie (VWEU). Artikel 193 VWEU bepaalt dat de beschermende
maatregelen die zijn vastgesteld op grond van artikel 192 VWEU, niet beletten dat
een lidstaat verdergaande beschermingsmaatregelen handhaaft en treft. In beginsel
staat het Nederland dus vrij om maatregelen te nemen die verder gaan dan de ETS-richtlijn.
Deze vrijheid is echter beperkt. Een dergelijke maatregel moet allereerst in dezelfde
lijn milieubescherming nastreven als de ETS-richtlijn of daarmee verenigbaar zijn.
Een nationale maatregel mag tevens niet in de weg staan van een effectieve werking
van het Europese systeem. Dat betekent dat de werking van een nationale maatregel
het nuttige effect van Europese regelgeving niet mag frustreren.

Een nationale maatregel zal daarnaast ook verenigbaar moeten zijn met het overige
Unierecht. Daarbij moet in het bijzonder rekening worden gehouden met de grondrechten
zoals neergelegd in het Handvest van grondrechten van de Europese Unie en met andere
Europese regelgeving met betrekking tot de luchtvaart, zoals de slotverordening13. De slotverordening ziet op de verdeling van slots op gecoördineerde luchthavens
door een onafhankelijke slotcoördinator. Ten slotte moet de nationale maatregel op
grond van artikel 193 VWEU worden genotificeerd bij de Europese Commissie.

Voor een nationale maatregel zal tevens rekening moeten worden gehouden met de op
14 juli jl. gepubliceerde conceptregelgeving voortvloeiende uit het Fit for 55 pakket. De komende periode wordt bezien in hoeverre deze voorstellen van invloed
zijn op de ruimte van lidstaten om tot nationaal verdergaande maatregelen te nemen.
In de publieke consultatie over de herziening van het EU ETS heeft het kabinet gepleit
voor aanvullende nationale ruimte voor een CO2-plafond.

Overigens zijn er in Nederland eerder nationaal verdergaande maatregelen genomen die
de CO2-uitstoot in een sector beogen te beperken. Dit is onder andere aan de orde bij de
Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie en de Wet CO2-heffing industrie. Deze maatregelen verschillen echter wel van het beoogde CO2-plafond voor de internationale luchtvaart door hun vorm en door de stationaire en
nationale aard van de installaties die gereguleerd worden.

Op basis van de resultaten van de effectenstudie zal worden bezien of een CO2-plafond, gelet op de Europese en internationale kaders, juridisch houdbaar blijkt.
Hierbij is het bijvoorbeeld relevant om te zien in welke mate waterbedeffecten optreden.

Voorspelbaarheid creëren

Een voorspelbare en gelijkmatige spreiding van het CO2-budget over de tijd is belangrijk voor de continuïteit van de operatie op luchthavens.
Dit geldt zowel voor sectorpartijen als voor de overheid, met het oog op de goede
bereikbaarheid van Nederland. Duidelijkheid vooraf voorkomt dat in november van een
kalenderjaar het CO2-budget «ineens» op is.

Voor een CO2-plafond per luchthaven wordt verkend in hoeverre kan worden aangesloten bij de systematiek
die wordt toegepast in relatie tot geluidnormen. Concreet wordt bekeken of de slotregelgeving
– en in het bijzonder de capaciteitsdeclaratie – hiervoor aanknopingspunten biedt.
Gecoördineerde luchthavens maken via een capaciteitsanalyse inzichtelijk hoeveel vliegverkeer
mogelijk is. Milieu is daarbij reeds één van de capaciteitsbepalende factoren, naast
operationele aspecten. Op basis van de capaciteitsdeclaratie van de luchthaven verdeelt
de onafhankelijke slotcoördinator de beschikbare capaciteit (slots) over de luchtvaartmaatschappijen.

Beperkingen in relatie tot geluidnormen worden door luchthavens reeds meegenomen in
de capaciteitsdeclaratie. Bekeken wordt in hoeverre maximale CO2-uitstoot hieraan kan worden toegevoegd en wat daarvoor nodig is. Hierbij wordt gekeken
naar de bestaande kaders in (Europese) regelgeving als ook naar de praktische uitvoerbaarheid.
Daarnaast wordt bezien hoe kan worden omgegaan met de luchthavens die niet gecoördineerd
zijn (Groningen Airport Eelde en Maastricht Aachen Airport).

Voor een plafond op fossiele brandstof wordt ook bekeken hoe voor een voorspelbare
en gelijkmatige spreiding kan worden gezorgd, bijvoorbeeld via de frequente veiling
van rechten op brandstofverkoop aan brandstofbedrijven en maximering van de aanschaf
of het bezit van dergelijke rechten. Voor een (gesloten) nationaal emissiehandelssysteem
voor luchtvaartmaatschappijen is een dergelijke doorvertalingssystematiek niet nodig.
De bron van uitstoot – de luchtvaartmaatschappij – wordt immers direct gereguleerd
en heeft daarmee zelf grip op de spreiding van CO2-uitstoot over de tijd.

Toezicht en handhaving

Gegeven de verschillende aspecten die hierboven zijn genoemd, vragen toezicht en handhaving
bijzondere aandacht. Onder andere welke bron van CO2-data zal worden gebruikt. Bij de uitwerking van de varianten van een CO2-plafond én in de effectenstudie is specifieke aandacht voor uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
Parallel zal worden uitgewerkt hoe toezicht en handhaving er in de toekomst daadwerkelijk
uit zouden kunnen zien, bijvoorbeeld welke mogelijke sancties effectief kunnen zijn.

Tot slot

Er zijn vele stappen gezet in de uitwerking van een CO2-plafond. Hierbij wordt gekeken naar een plafond per luchthaven, conform de politieke
uitgangspunten die onder andere door uw Kamer zijn meegegeven. Aanvullend worden ook
een plafond op fossiele brandstof en een (gesloten) nationaal emissiehandelssysteem
voor luchtvaartmaatschappijen nader uitgewerkt.

Zoals aangegeven in de brief van 11 december 202014 is de uitwerking van het CO2-plafond een uniek traject. Het kent vele technisch-inhoudelijke en juridische facetten,
deels internationaal van aard. Ook dient de uitwerking van een CO2-plafond in samenhang te worden bezien met actuele ontwikkelingen, zoals het recent
door de Europese Commissie gepubliceerde Fit for 55 pakket. Vooralsnog zijn in de uitwerking geen onoverkomelijke problemen naar voren
gekomen, wel is duidelijk dat er (juridische) kaders en aandachtspunten zijn, waaraan
een CO2-plafond moet voldoen bij toetsing door onder andere de Europese Commissie. De effectenstudie
zal duidelijkheid verschaffen in hoeverre gelijktijdig aan al deze kaders en aandachtspunten
kan worden voldaan.

Het pad van de verdere uitwerking van het plafond bewandelt het Ministerie van IenW
zorgvuldig en in afstemming met de partijen aan de Duurzame Luchtvaarttafel en de
beoogde toezichthouder(s). De effectenstudie zal de benodigde informatie verschaffen,
op basis waarvan in het najaar van 2022 de politieke afweging kan worden gemaakt.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
B. Visser