Brief regering : Reactie op de motie van het lid Van der Lee c.s. over het zo optimaal mogelijk matchen van transitieplannen van de grootste CO2-uitstoters met het bestaande instrumentarium (Kamerstuk 32813-779)

Nr. 870 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS EN MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 oktober 2021

De motie van het lid Van der Lee c.s.1, ingediend tijdens het Notaoverleg Klimaat en Energie op 7 juli 2021 (Kamerstuk 32 813, nr. 817), verzoekt de regering te inventariseren of en zo ja welke obstakels er momenteel
nog liggen voor het zo optimaal mogelijk matchen van transitieplannen van de grootste
CO2-uitstoters met het bestaande instrumentarium, en welke mogelijke additionele maatregelen
dit verder kunnen verbeteren. Met deze brief wordt u geïnformeerd over deze inventarisatie.

Op basis van onder andere de analyse van de Koplopersprogramma’s2 en verdiepende interviews die RVO heeft gehouden in het kader van de klimaatmonitoring
trekken we de conclusie dat de industrie in potentie voldoende CO2-emissie wil reduceren. Om de potentie te realiseren is de industrie afhankelijk van
de invulling van diverse randvoorwaarden, het overkomen van knelpunten en de besluitvorming
van individuele bedrijven. De CO2-heffing borgt in ieder geval de reductiedoelstelling voor de industrie zoals afgesproken
in het Klimaatakkoord, 14,3 Mton reductie in de periode tot 2030. De voornaamste industrieroutes
om op korte termijn tot emissiereductie te komen zijn carbon capture and storage (CCS)
en procesefficiëntie en in een latere fase (rest)warmte, elektrificatie en waterstof.
De industrie geeft in de Koplopersprogramma’s aan welke randvoorwaarden essentieel
zijn voor het realiseren van de emissiereductie. Dit zijn onder andere de aanleg van
infrastructuur (voor CO2, waterstof en elektriciteit), het aanbod van groene stroom en afgestemd met de vraag,
financieringsmogelijkheden en de ruimtelijke inpassing inclusief bijbehorende wet-
en regelgeving. Er bestaat een grote mate van samenhang tussen de randvoorwaarden.

De belangrijkste van de in de RVO-analyse benoemde knelpunten en randvoorwaarden zijn
inmiddels opgepakt of worden momenteel onderzocht. Een versnelde aanleg van energie-
en grondstoffeninfrastructuur is essentieel voor het gelijktijdig halen van de doelen
voor klimaat en de ambities van een duurzame industrie met een goed verdienvermogen.
De Taskforce Infrastructuur Klimaatakkoord en Industrie (TIKI) heeft hiertoe voorstellen
gedaan. De obstakels zijn omvangrijk en complex en de oplossingen zullen het nodige
vergen, ook in relatie tot het benodigde tijdpad. Naar aanleiding daarvan heeft het
kabinet besloten een regierol te nemen en financieringsmogelijkheden voor grote infraprojecten
voor versnelling van de aanleg van infrastructuur te bezien3. Met de totstandkoming van het Nationaal Programma Infrastructuur Duurzame Industrie
(PIDI) versterkt de rijksoverheid de regie op de aanleg van infrastructuur voor de
industrie. Het in oprichting zijnde Programma Energiesysteem ziet erop dat er met
een integrale blik naar het gehele energiesysteem gekeken wordt, zodat keuzes voor
het behalen voor de doelen van 2030 ook toekomstbestendig zijn met het oog op onze
doelstellingen voor 2050. Daarnaast is het ook van belang om de samenhang tussen de
verschillende sectoren te waarborgen. Over de stand van zaken PIDI heeft u recentelijk
een brief ontvangen4. Eind van dit jaar wordt de eerste versie van het Meerjarenprogramma Infrastructuur
Energie en Klimaat (MIEK) verwacht. Op basis van de Koplopersprogramma’s werken de
stakeholders in de industrieclusters aan de eerste clusterenergiestrategieën (CES-en)
om te komen tot regionale uitvoeringsprogramma’s voor infrastructuur. In de zojuist
aangehaalde brief over de stand van zaken PIDI, staat ook de laatste stand van zaken
hierover. Een onderzoek naar de ontwikkeling van een landelijk dekkend transportinfrastructuur
voor waterstof is aan uw Kamer op 30 juni jl. toegezonden (Hyway27).5 Daarin is aangegeven welke keuzes gemaakt zijn en welke vervolgstappen nog nodig
zijn voor realisatie.

Vraag en aanbod van groene elektriciteit is nader in kaart gebracht. De uitdaging
is nog hoe dit ook in de tijd goed op elkaar af te stemmen. De Stuurgroep Extra Opgave
heeft een inschatting gemaakt van de elektriciteitsbehoefte vanuit de industrie (inclusief
datacenters) richting 20306. De Stuurgroep voorziet een extra benodigde opwek behoefte op zee van 10 GW. Om dit
mogelijk te maken moeten de windgebieden uiterlijk oktober 2021 aangewezen worden
in een aanvullend ontwerp en moet het programma Noordzee in maart 2022 definitief
worden vastgesteld.

Ook aan de geconstateerde obstakels in de financieringsmogelijkheden en de wet- en
regelgeving i.r.t. ruimtelijke inpassing wordt momenteel gewerkt en wordt verkend
wat mogelijke oplossingen zijn. Belangrijke aandachtspunten bij deze randvoorwaarden
en knelpunten zijn:

• Financiering voor opschalings- en uitrolondersteuning van alternatieve technologie;

• Financiering van de uitrol van een breder palet aan technieken;

• Ruimtelijke procedures en vergunningverlening.

Financiering voor opschalings- en uitrolondersteuning van alternatieve technologie

Conform het regeerakkoord is de SDE+ regeling verbreed van hernieuwbare energie naar CO2 reducerende opties (SDE++). Hiermee is de regeling toepasbaar voor industriële technieken zoals CCS, warmtepompen
en elektrische boilers. Voor diverse (nieuwe) technieken bestaan om verschillende
redenen nog uitdagingen om deze in de SDE++ in te passen7. Daarbij gaat het om technieken zoals biobased productie en recycling van kunststoffen,
groene waterstof en proces-efficiëntie.

Uit de RVO-analyse blijkt de interesse voor toepassing van CCS dusdanig groot, dat
de hoeveelheid emissiereductie via CCS het huidige SDE++-plafond voor CCS-projecten van 7,2 Mton CO2-opslag in de industrie mogelijk overstijgt8. Zonder SDE++-subsidie kunnen de projecten voor extra emissiereductie niet gesubsidieerd worden. In de Klimaatplannen die zijn aangekondigd op Prinsjesdag
is daarom aangegeven, ook met oog op het Urgenda-vonnis, dat het openstellingsbudget
voor de SDE++ 2022 is verruimd én het huidige plafond voor CCS wordt verhoogd. Hiermee
wordt in 2022 meer CO2-reductie mogelijk gemaakt met het oog op het halen van de doelstellingen richting
2030. Het plafond voor CCS wordt daarbij zo vastgesteld dat er substantiële middelen
beschikbaar blijven voor andere technologieën, waaronder warmte. Voor de periode na
2022 wordt een systeem met minimale afbakening tussen (groepen van) technologieën
uitgewerkt en zo snel mogelijk geïntroduceerd. Vanwege de benodigde wijzigingen in
de regelgeving wordt het aangepaste systeem vanaf 2023 opengesteld voor aanvragen.

Groene waterstof via elektrolyse is weliswaar opgenomen in de SDE++, maar is op dit moment nog erg duur per ton vermeden CO2, waardoor deze beperkt kan worden ondersteund via de SDE++. Ook is het aantal jaarlijkse vollasturen voor deze techniek binnen de SDE++ beperkt. Voor groene waterstof wordt daarom gewerkt aan een speciale opschalingsregeling
waarbij de onrendabele top van groene waterstofproductie wordt afgedekt. De te verwachte
openstelling is in het tweede kwartaal van 2022 en daarvoor is vooralsnog 250 miljoen
euro beschikbaar gemaakt. Momenteel loopt de notificatieprocedure bij de Europese
Commissie. Doel van de regeling is opschaling van de elektrolysecapaciteit en daarmee
ook daling van de productie. Voor de verduurzaming van de industrie kan naast eigen
productie ook geïmporteerde waterstof een rol spelen. De eerste projecten voor import
dienen zich al aan.

Voor de clusters Zeeland-West Brabant en Chemelot was de business case voor CCS niet
haalbaar door gebrek aan nabije opslagmogelijkheden. Deze clusters moeten uitwijken
naar duurdere oplossingen en latere realisatie. Er is daarom gekeken naar andere transportmodaliteiten
dan pijpleidingen (zoals vloeibaar transport per schip en per as). Met de erkenning
door de Europese Commissie van CO2-transport per schip en per as als vormen van CO2-reductie kan CCS middels vloeibaar transport worden ondersteund door de SDE++ in 2021.

Projecten met betrekking tot bijvoorbeeld biobased productie en recycling van kunststoffen
en procesefficiency, vinden moeilijk ondersteuning in de SDE++. Voor procesefficiency-projecten kunnen bedrijven gebruik maken van de Energie-investeringsaftrek
(EIA) en de subsidiemaatregel «Versnelde Klimaatinvesteringen Industrie» (VEKI). Voor
deze laatste regeling is voor 2021 zeer recent een aangepaste regeling gepubliceerd9. In de regeling is tevens een submodule procesefficiëntie studies onder de Topsector
Energiestudies Industrie opgenomen. Beide aanpassingen komen voort uit zowel het eerder
afgesproken maatregelenpakket in het kader van Urgenda én de toezegging aan de industrie
om de verhoging van de ODE heffing te compenseren. Met beide aanpassingen verwachten
we de investeringen in procesefficiëntie te kunnen versnellen door maatregelen met
een terugverdientijd langer dan vijf jaar aantrekkelijker te maken en om bedrijven
te stimuleren om studies te verrichten die leiden tot concrete besluitvorming over
nieuwe investeringen in procesefficiëntie. Het totale budget van de VEKI-regeling
is opgehoogd tot 82 miljoen euro voor 2021 en is 1 september jl. ingegaan. Het is
aan het nieuwe kabinet of hier meerjarige financiering voor beschikbaar komt.

Staatssteunkaders vormen momenteel een belemmering voor het subsidiëren van een Energy Service Companies
(ESCO’s). ESCO’s bieden de mogelijkheid voor bedrijven om projecten met een langere
terugverdientijd uit te voeren. Door de belemmering vanuit staatssteunkaders gaat
er potentieel energie-efficiency verloren. Dit speelt met name, maar niet uitsluitend
voor cluster 6 (Programma 6–25). Door aanpassingen zou het mogelijk moeten worden
om projecten te steunen die wel een milieuvoordeel opleveren maar waar de aanvrager
een ander is dan degene die de activiteit bedrijft. Vooralsnog bieden de nieuwe staatssteunkaders
niet die ruimte, het belang hiervan is in de consultatie voor het nieuwe Milieu en
Energie Steunkader ingebracht.

Financiering voor van de uitrol van een breder palet aan technieken

PBL-analyses, scenariostudies en ook de recente OESO-beleidsreview tonen aan dat voor
de transitieplannen een breder palet aan technieken nodig is dan door het huidige subsidie-instrumentarium kan worden ondersteund. Ook
met het oog op de noodzakelijke verdere verduurzaming na 2030. Het huidige financiële
instrumentarium voor opschaling en implementatie van nieuwe technologieën kan voor
de klimaatopgave van de industrie nog beter worden ingericht. Er wordt daarom gewerkt
aan een Nationale Investeringsregeling Klimaatprojecten Industrie (NIKI) om deze industriële
technieken uit de transitieplannen beter te kunnen ondersteunen. Het beoogde instrument
kan gezien worden als een nationale variant van het EU Innovation Fund. De slagingskans
van Nederlandse projecten voor het verkrijgen van Europese financiering is beperkt
(1 op 10) vanwege het relatief beperkte budget ten opzichte van de grote Europese
interesse. De contouren van de regeling wordt daarom nader onderzocht. De bedoeling
van deze regeling is om grote complexe doorbraaktechnologieën voor bijvoorbeeld groene
kunstmest, kunststof en staal te faciliteren via een open en flexibele subsidieregeling,
waarvan bestaande bedrijven maar ook nieuwe of groeiende MKB-bedrijven gebruik van
kunnen maken. Het is aan een volgend kabinet om hierover een besluit te nemen. Hiermee
kunnen wellicht ook projecten worden ondersteund zoals door stichting Urgenda naar
voren gebracht.

Het probleem is volgens het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Financiering
Energietransitie10 overigens niet altijd en alleen de onrendabele top, maar ook de financierbaarheid van de investering. Er is een mismatch tussen wat kredietverleners willen en kunnen financieren en de
behoefte aan financiering voor deze innovatieve investeringen. Het huidige subsidie-instrumentarium
is niet toereikend om dit probleem (geheel) op te lossen. Subsidies van de overheid
stellen als voorwaarden dat een deel van de investering door private partijen wordt
gefinancierd. Voor private kredietverleners is er sprake van grote mate van onzekerheid,
zo hebben innovatieve demonstratieprojecten in de industrie altijd een risico dat
door bijvoorbeeld technische kinderziekten het economisch resultaat tegenvalt. Een
mogelijke rol van de overheid in relatie tot o.a. de kredietverstrekkers kan een onderdeel
worden van verdere verkenningen naar maatwerkoplossingen voor financiering. De meeste
clusters brengen naar voren dat de diversiteit in productieprocessen maatwerkoplossingen
voor de financiering vragen. Uw Kamer heeft via de motie van leden Bontenbal en Grinwis11 ook om aandacht voor maatwerk gevraagd. Met de twaalf grote uitstoters zullen gesprekken
worden gevoerd om te verkennen waar maatwerk mogelijk en passend is.

Ruimtelijke inpassing en de bijbehorende wet- en regelgeving

Voor de transitieplannen van de grote CO2-uitstoters wordt wet- en regelgeving als knelpunt ervaren, vooral die met betrekking
op ruimtelijke procedures en gerelateerde vergunningverlening. In Nederland is er
sprake van een schaarste aan ruimte. De benodigde ruimte voor nieuwe duurzame activiteiten
concurreert met andere ruimtelijke ontwikkelingen, zoals woningbouw en natuur. Al
deze belangen worden afgewogen op passende schaalniveaus met diverse partijen en stakeholders.
De afweging wordt vastgelegd in nationale, provinciale en gemeentelijke omgevingsplannen
en geborgd via o.a. vergunningverlening. Het kabinet werkt momenteel aan het Programma
Energiehoofdstructuur (PEH), dat ruimte borgt voor energie-infrastructuur van nationaal
belang. Industriële partijen ervaren complexe procedures en lange doorlooptijden voor
het verkrijgen van de juiste vergunningen. Dit geldt voor zowel de installatie van
nieuwe duurzame technieken als bijvoorbeeld bij de aanleg van de infrastructuur. Dit
probleem is onderkend, maar wel weerbarstig. Het is van groot belang om vast te stellen
wanneer dit kritiek is en wat de oplossingsrichtingen zijn. Samenwerking met andere
overheden, maatschappelijke groeperingen en bedrijfsleven is daarvoor belangrijk om
vertraging te voorkomen. Om eventuele ruimtelijke knelpunten bij CCS-initiatieven
vroegtijdig te signaleren, wordt momenteel ter voorbereiding op latere procedures
en besluitvorming een ruimtelijke verkenning uitgevoerd, welke zich toespitst op hoofdtransportinfrastructuur
op land en op zee12.

Tevens werkt het Kabinet aan het versnellen van vergunningverlening. In de recente
brieven over de voortgang aanpak stikstofproblematiek13 en de vervolgacties n.a.v. Adviescollege Meten en berekenen Stikstof14 van de Minister van LNV bent u geïnformeerd over de voortgang op het gebied van stikstof
en vergunningverlening.

Overig

Ten slotte zijn er een aantal generieke knelpunten die ervaren worden, maar waarbij
de overheid niet altijd direct aan zet is. Zo wijzen alle clusters op de noodzaak
voor bedrijven om meer zekerheid te krijgen over de financiële condities om investeringsbeslissingen
te kunnen verantwoorden. Onzekerheden remmen investeringen. Het gaat om prijzen van
energie, grondstoffen en producten en technologie-specifieke onzekerheden. Niet alle
onzekerheden kunnen of mogen worden beïnvloed door de overheid, met name die door
de markt worden bepaald. Echter, meerjarig en consistent beleid ligt wel in handen
van de overheid. Dit gaat bijvoorbeeld over langjarig lopende subsidieregelingen,
het voorkomen van de versnippering van steunmaatregelen en het systeem van belastingen,
heffingen en vrijstellingen. Recentelijk zijn de Energiebelasting15 (EB) en Opslag Duurzame Energie16 geëvalueerd. Samen met de IBO Financiering Energietransitie doen deze evaluaties
diverse aanbevelingen over de juiste prikkel voor verduurzaming die uit kan gaan van
de belastingen, heffingen en vrijstellingen. Samen bieden de trajecten een basis voor
toekomstige beleidskeuzes. Het is aan een volgend kabinet om de inhoud van de evaluaties
en aanbevelingen tot zich te nemen en te overwegen of deze relevant is voor het toekomstige
fiscale stelsel. Het tijdpad van het instrument CO2-heffing is duidelijk.

Als laatste is het knelpunt van (on)voldoende technisch georiënteerd personeel voor
de benodigde technologieën. Dit is een zorgpunt en kwetsbaarheid in de transitie en
verdient op nationale schaal alle aandacht. Daarom zijn in het Klimaatakkoord met
sectoren afspraken gemaakt over het beperken van werkgelegenheidsverlies en het verzilveren
van de economische kansen van de transitie. Daarnaast heeft het Rijk een nieuwe omscholingsregeling
beschikbaar gesteld voor bedrijven die hun werknemers willen om- of bijscholen naar
kansrijke beroepen in de ICT en de techniek. De regeling is op 1 september opengesteld,
en is breder toepasbaar dan alleen de industrie.

Tot slot

We hopen u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd over de geconstateerde knelpunten
en oplossingen waaraan gewerkt wordt om de transitiepannen van de Nederlandse industrie
de komende decennia waar te maken. De industrie zal de Koplopersprogramma’s geregeld
actualiseren. De focus van de plannen is tot nu toe 2030; voor volgende versies zal
gevraagd worden om een meer expliciete doorkijk te geven richting 2050. We verwachten
dat hiermee steeds concreter wordt wat de inzet van de industrie is en hoe de overheid
de verduurzaming kan versnellen. Daarom zal onder leiding van de voorzitter van het
Uitvoeringsoverleg Klimaatakkoord-Industrie, gezamenlijk met alle stakeholders, een
geactualiseerd Uitvoeringsprogramma voor de industrie worden opgesteld.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, D. Yeşilgöz-Zegerius

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, S.A. Blok

Bijlage: Totaaloverzicht

De inventarisatie heeft betrekking op knelpunten, maatregelen geconstateerd voor transitieplannen
in de Industrie. Daarvoor zijn analyses en adviezen benut, zoals:

• Koplopersprogramma’s van de zes clusters

• Interviews ten behoeve van de klimaatmonitoring

• Advies van de Taskforce Infrastructuur Klimaatakkoord Industrie

• (Concept) Cluster Energie Strategieën

De obstakels zijn onderverdeeld in de volgende categorieën van randvoorwaarden, daartussen
bestaat een grote mate van samenhang.

Randvoorwaarde

Maatregel

Instrument

1. De aanleg van infrastructuur

– Rijk een stevigere regierol

– Clusteraanpak & samenwerking

Tot stand gekomen:

– PIDI

– CES

Wordt verwacht:

– MIEK

2. Het aanbod van groene stroom

– (ruimtelijk) verkennen

– Stuurgroep Extra opgave

3. Financieringsmogelijkheden

– Plafond SDE++ verwijderen/ verhogen voor CCS

– Opschalen groene waterstof

– Erkennen CCS per schip

– Procesefficiency

– Bredere technieken (o.a. doorbraaktechnieken Urgenda)

– Maatwerk investeringen

Tot stand gekomen:

– EIA

– VEKI

– SDE++

Wordt aan gewerkt:

– Opschalingsinstrument Groene Waterstof

– NIKI

– Verkennen maatwerk mogelijkheden

4. Wet- en regelgeving

– Samenwerking met decentrale overheden

– Ruimtelijke procedures

– Versnellen van vergunningverlening

Wordt aan gewerkt:

– ruimtelijke verkenning t.b.v. hoofdtransportinfrastructuur (o.a. PEH)

– Aanpak Stikstof

5. Overig

– Consistent en lange termijn zekerheid

– Vereenvoudiging systeem van heffingen en belasting

– Voldoende technisch georiënteerd personeel

Tot stand gekomen:

– CO2-heffing (duidelijk tijdspad)

Wordt aan gewerkt:

– Belastingen en heffingen

– Afspraken met de sectoren