Brief regering : Geannoteerde agenda voor de inzet tijdens de IMF jaarvergadering op 13 en 14 oktober

Nr. 255
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 september 2021

Hierbij stuur ik u de geannoteerde agenda voor de inzet van het Koninkrijk der Nederlanden
tijdens de IMF jaarvergadering van het International Monetary and Financial Committee (IMFC) op 13 en 14 oktober.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Geannoteerde agenda voor de inzet van het Koninkrijk der Nederlanden tijdens de vergadering
van het International Monetary and Financial Committee (IMFC) op 13 en 14 oktober
2021.

1. Algemene inleiding

In verband met de aanhoudende epidemiologische situatie als gevolg van COVID-19 zal
de Jaarvergadering van het IMF en de Wereldbank in Washington D.C. in hybride format
worden gehouden. Op 13 en 14 oktober vindt ter gelegenheid van de Jaarvergadering
van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) een vergadering van het International Monetary and Financial Committee (IMFC) plaats. De Ministers van Financiën van Nederland en België nemen deel aan
het IMFC op een jaarlijks roterende basis. Dit jaar vertegenwoordigt België de kiesgroep
in het IMFC. Het IMFC is het hoogste politieke orgaan van het IMF, waaraan Ministers
van Financiën en centralebankpresidenten deelnemen. Onderwerpen op de agenda zijn
onder andere de mondiale financieel-economische situatie, een update van de COVID-19
respons van het IMF, de externe financieringsbehoefte van lage-inkomenslanden en schuldhoudbaarheid.
De DG-conclusies gelden als inzet van het Koninkrijk tijdens de IMF/WB Jaarvergadering.

2. Mondiale financieel-economische situatie en economische gevolgen COVID-19

Mondiale financieel-economische situatie

Het IMF verwacht dat de mondiale economie dit jaar met 6,0% zal groeien, na een krimp
van 3,2% in 2020 als gevolg van COVID-19.1 Voor 2022 gaat het IMF uit van een mondiale groei van 4,9%. Het IMF heeft zijn mondiale
groeiverwachting voor 2021 ongewijzigd gelaten ten opzichte van de raming van april,
maar onderliggend is sprake van toegenomen divergentie in herstelperspectieven die
voor een belangrijk deel wordt gedreven door verschillen in de beschikbaarheid van
vaccins. Andere factoren zoals verschillen in de beleidsruimte, de sectorale compositie
en het aanpassingsvermogen en van economieën spelen daarbij een rol. Zo heeft het
IMF de groeiverwachting van ontwikkelde economieën voor dit jaar met 0,5 procentpunt
naar boven bijgesteld, terwijl die van opkomende economieën en lage-inkomenslanden
met 0,4 procentpunt naar beneden is bijgesteld.

Het snellere herstel in ontwikkelde economieën komt vooral door voortvarende vaccinatiecampagnes
die geleidelijke opheffing van contactbeperkingen mogelijk maken, alsmede door additionele
begrotingssteun in een aantal economieën. Dit snellere herstel werkt via toegenomen
importen en hogere grondstofprijzen ook positief door op opkomende economieën en lage-inkomenslanden.
Desalniettemin verloopt het herstel in veel opkomende economieën en lage-inkomenslanden
met een lage vaccinatiegraad minder voorspoedig omdat zij kwetsbaarder zijn voor nieuwe
infectiegolven met de besmettelijkere delta-variant. Zo lag de vaccinatiegraad, gemeten
als percentage van de bevolking dat in ieder geval één dosis heeft gekregen, medio
augustus in ontwikkelde economieën op gemiddeld meer dan 50%, terwijl in lage-inkomenslanden
gemiddeld slechts ca. 1% van de bevolking gevaccineerd was.2 Ook in opkomende economieën blijft de vaccinatiegraad achter. Het IMF onderstreept
dan ook het belang van het mondiaal sneller en gelijkmatiger beschikbaar komen van
vaccins, aangezien dit perspectieven op een breder gedragen en veerkrachtiger mondiaal
herstel verbetert en levens kan redden. Daarnaast wijst het IMF erop dat achterblijvende
vaccinuitrol in een aantal landen en regio’s het risico op nieuwe, meer resistente
virusmutaties vergroot.

Het mondiale herstel blijft gepaard gaan met verhoogde onzekerheid, aangezien het
groeitempo voorlopig nog sterk afhankelijk blijft van epidemiologische ontwikkelingen.
Zo zijn nieuwe virusmutaties ook voor ontwikkelde economieën een nadrukkelijk neerwaarts
risico. Met name in ontwikkelde economieën geldt dat huishoudbesparingen een opwaarts
risico kunnen vormen voor het hersteltempo. Bovendien kan de periode van contactbeperkingen
hebben geleid tot additionele investeringen in digitalisering van bedrijven die de
toekomstige productiviteitsgroei verhogen. Anderzijds kunnen vooral in opkomende economieën
en lage-inkomenslanden nieuwe besmettingsgolven de herstelperspectieven blijven drukken.
Daarnaast kan een sneller dan voorziene stijging van inflatie(verwachtingen) in ontwikkelde
economieën, indien deze gepaard zou gaan met sneller dan verwachte normalisatie van
het monetair beleid, mondiale financierings-condities plotseling doen verkrappen.
De gevolgen van verkrapping van mondiale financieringscondities raken met name meer
kwetsbare landen met hoge schuldposities. De noodzaak van herfinanciering van deze
schulden draagt bij aan grote externe financieringsbehoeftes in opkomende markten
in de komende jaren.

Voor ontwikkelde economieën is over het algemeen sprake van voorspoedig herstel, maar
ook hier zijn verschillen in de snelheid en omvang van economisch herstel. Naast de
ruimte en omvang van beleidssteun, het aanpassingsvermogen, en de sectorale compositie
van de economie is ook hier de voortgang van vaccinatiecampagnes een belangrijke verklarende
factor. Als zodanig heeft het IMF de verwachtingen voor de eurozone en met name de
VS naar boven bijgesteld. Voor de eurozone voorziet het IMF momenteel een groei van
4,6% in 2021 en 4,3% in 2022, terwijl het IMF voor de VS uitgaat van respectievelijk
7,0% en 4,9%. De VS heeft in het tweede kwartaal van dit jaar het pre-crisis bbp-niveau
weer bereikt en voor de eurozone wordt dit rond de komende winter verwacht. De VS
heeft relatief voortvarend een aanzienlijk deel van de volwassen bevolking gevaccineerd.
In de eurozone kwam de vaccinatiecampagne enkele maanden later echt op stoom, maar
ligt de gemiddelde vaccinatiegraad inmiddels hoger dan in de VS. Voor Japan, waar
het vaccinatietempo lager ligt, is de groeiraming voor 2021 echter met 0,5 procentpunt
naar beneden bijgesteld en voorziet het IMF een lager hersteltempo.

Het herstel van opkomende economieën en lage-inkomenslanden wordt in een diverse landen
geremd door heropleving van infecties met de besmettelijkere delta-variant. Zo is
de groeiverwachting voor India, waar deze variant voor het eerst opdook, voor 2021
met 3 procentpunt naar beneden bijgesteld. In China blijft de groei robuust, hoewel
ook daar nieuwe regionale lockdowns om binnenlandse besmettingshaarden uit te doven de economische activiteit wat remmen.
Afgezien van verschillen die voortkomen uit nieuwe besmettingen zijn er binnen opkomende
economieën en lage-inkomenslanden ook andere oorzaken voor divergentie. Zo profiteren
grondstofexporterende economieën van het sterke herstel van grondstofprijzen, terwijl
landen die sterk afhankelijk zijn van toerisme blijven kampen met minder gunstige
herstelperspectieven. Daarbij zorgen de doorgaans geringe beleidsruimte en beperkte
sociale vangnetten in deze landen voor grotere maatschappelijke gevolgen dan in ontwikkelde
economieën, waarbij kwetsbare groepen waaronder jongeren, vrouwen, en mensen die werkzaam
zijn in de informele economie in het bijzonder worden getroffen. Het IMF stelt dan
ook dat ongelijkheid is toegenomen en dat bijna 80 miljoen mensen zullen terugvallen
in extreme armoede als gevolg van de crisis.

Beleidsmaatregelen

De ongelijke toegang3 tot vaccins tussen landen vergroot het perspectief op een divergent economisch herstel
en tevens het risico op nieuwe, mogelijk vaccinresistente mutaties van het virus.
Het IMF benadrukt daarom het belang van internationale samenwerking om mondiaal snellere
en meer billijke toegang tot vaccins te bevorderen.4 Met de COVAX-faciliteit, als onderdeel van het ACT-A initiatief, wordt hiertoe gestreefd
door middel van de distributie van vaccindoses aan deelnemende lage-inkomenslanden
en opkomende economieën. Het Koninkrijk steunt de COVAX-faciliteit met financiële
middelen en in-kind vaccintoezeggingen5 en het Koninkrijk zal blijven oproepen tot een sterke multilaterale en bilaterale
respons op de mondiale gezondheidscrisis.

Daarnaast kan het IMF kwetsbare landen bijstaan door het verlenen van financieel-economische
steun. Zo heeft het IMF sinds de aanvang van de pandemie aan 85 landen leningen verstrekt
voor een bedrag van USD 116 miljard. Per 23 augustus is door de uitgifte van additionele
speciale trekkingsrechten (SDRs) ter waarde van USD 650 mld. de internationale reservepositie
van landen versterkt. Dit vergroot de weerbaarheid van landen bij een eventuele verkrapping
van de mondiale financieringscondities en helpt landen de gezondheidscrisis te boven
te komen. Daarnaast wordt verkend of ontwikkelde economieën hun SDRs kunnen doorlenen
ten behoeve van opkomende economieën en lage-inkomenslanden. Door middel van het in
de G20 overeengekomen schuldenmoratorium (Debt Service Suspension Initiative, DSSI), dat eind-2021 afloopt, is er voor kwetsbare landen tevens tijdelijk extra financieringsruimte
gecreëerd voor crisisuitgaven. Ten slotte geldt voor sommige landen dat de economische
implicaties van de COVID-19-crisis reeds bestaande schuldkwetsbaarheden dusdanig hebben
vergroot dat herstructurering van schulden onvermijdelijk is. In deze gevallen is
het maken van afspraken voor ordentelijke en breed gedragen schuldherstructurering
noodzakelijk. Via het Common Framework (CF) for Debt Treatment Beyond the DSSI is binnen de G20 en de Club van Parijs een kader afgesproken om dergelijke herstructureringen
voor de lage-inkomenslanden vorm te geven. Tot dusver hebben Tsjaad, Zambia en Ethiopië
een verzoek gedaan voor schuldherstructurering onder het Common Framework. Suriname voert ook onderhandelingen met crediteuren over een schuldherstructurering,
maar komt als opkomende economie niet in aanmerking voor het Common Framework.

Nu de uitrol van vaccins in ontwikkelde economieën op gang is gekomen belanden veel
landen in een nieuwe economische fase. De oplopende vaccinatiegraad creëert ruimte
om de contactbeperkende maatregelen af te bouwen. Een afbouw van dergelijke maatregelen
kan gepaard gaan met het terugschroeven van de beleidssteun die tijdens de crisis
is verschaft. Ruimhartige beleidssteun heeft bijgedragen aan het dempen van de economische
schok en het beschermen van levensvatbare bedrijven en werkenden in getroffen sectoren.
Naarmate beleidssteun langer voortduurt gaat dit echter in toenemende mate gepaard
met onwenselijke neveneffecten, zoals het verlagen van de economische dynamiek en
het risico van oververhitting van de economie. Zo is het aantal faillissementen in
veel ontwikkelde economieën sterk gedaald en is in een aantal landen inmiddels weer
sprake van een hoge vacaturegraad hoewel werkgelegenheid nog wel beneden het niveau
van voor de crisis ligt. Dit kan wijzen op belemmeringen bij de herallocatie van kapitaal
en arbeid. Nu de beleidssteun wordt afgebouwd kunnen landen meer aandacht besteden
aan maatregelen aan de aanbodzijde die de aanpassing van de economie faciliteren.
Zo kunnen efficiëntere insolventieraamwerken en een goed gekapitaliseerde bankensector
ervoor zorgen dat levensvatbare bedrijven snel worden geherstructureerd en insolvente
bedrijven worden afgewikkeld waarmee zombiebedrijven worden voorkomen. Daarnaast kan
actief arbeidsmarktbeleid bijdragen aan het faciliteren van herallocatie van productiefactoren
van sectoren die na de pandemie in omvang zijn afgenomen naar groeisectoren, zoals
de digitale economie, en zodoende bijdragen aan hogere arbeidsproductiviteit. Adequaat
mededingingsbeleid kan er tevens voor zorgen dat de door COVID-19 versterkte digitaliseringstrend
niet gepaard gaan met te grote marktconcentratie en er voldoende mogelijkheden blijven
voor nieuwe markttoetreders.

Daarnaast dienen landen de herstelfase te benutten om stappen te ondernemen om de
weerbaarheid tegen toekomstige schokken te versterken. De sterke beleidsrespons na
COVID-19 is gepaard gegaan met een aanzienlijke toename van publieke en private schuldquotes.
Op de aandelen- en woningmarkt zijn activaprijzen sinds Covid-19 tevens aanzienlijk
gestegen waardoor de financiële stabiliteitsrisico’s op de langere termijn zijn toegenomen.
Hogere schuldquotes vergroten de kwetsbaarheid voor toekomstige rentefluctuaties en
beperken de ruimte om nieuwe economische schokken op te vangen. Het hanteren van geloofwaardige
begrotingsraamwerken met doelstellingen voor de middellange termijn kan helpen een
duidelijk pad te scheppen voor het herstel van begrotingsbuffers. Dit kan het vertrouwen
van financiële markten over schuldhoudbaarheid bevorderen. Opkomende economieën kunnen
tevens stappen ondernemen om hun kwetsbaarheden voor een verkapping van de mondiale
financieringscondities te beperken. Zo kan het verlengen van de looptijden van schulden
en het reduceren van schuld gedenomineerd in buitenlandse valuta landen minder gevoelig
maken voor rentestijgingen in ontwikkelde economieën.

Daarnaast staan deze landen voor de uitdaging de binnenlandse publieke inkomsten te
verhogen, bijvoorbeeld door het verbreden van de belastinggrondslag, om in staat te
zijn de verhoogde schuldposities in de toekomst weer af te bouwen en tijdelijke uitgavenstijgingen
op te kunnen vangen.

Ten slotte is het belangrijk dat landen lange-termijn uitdagingen adresseren. Het
Koninkrijk zal wijzen op de noodzaak om de dalende productiviteitstrend, die al dateert
van de periode voor COVID-19, te keren. De eerdergenoemde hervormingen aan de aanbodzijde
van de economie kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het verhogen van de productiviteitsgroei.
Daarbij geldt dat het tijdelijk sluiten van scholen de opbouw van menselijk kapitaal
heeft geschaad en ongelijkheid vergroot. Adequate onderwijsinvesteringen kunnen bijdragen
aan het mitigeren van opgelopen achterstanden en zodoende de toekomstige productiviteitsgroei
ondersteunen. Het beperken van de CO2-uitstoot om de mondiale temperatuurstijging
af te remmen is een belangrijke mondiale uitdaging. Klimaatverandering gaat gepaard
met extremer en volatieler weer met schadelijke economische effecten en vormt zodanig
een aanzienlijk risico voor de macro-economische stabiliteit. Landen doen er goed
aan om de investeringen die zij in de herstelfase doen om het economische herstel
te ondersteunen op klimaatdoeleinden te richten. Zij kunnen bijvoorbeeld investeringen
in klimaatmitigatie en -adaptatie versterken om mondiale broeikasemissies te reduceren
en de mondiale weerbaarheid tegen klimaatverandering te verhogen. Naast het implementeren
van investeringen is een adequate beprijzing van de externe effecten van emissies
noodzakelijk om de mondiale uitstoot te beperken. Het Koninkrijk moedigt het IMF aan
om landen te blijven adviseren over de vormgeving van de klimaattransitie en om klimaatgerelateerde
risico’s te integreren in zijn monitoring en beleidsadviezen.

3. Update respons IMF COVID-19

Het IMF heeft substantiële stappen gezet om de mondiale economie te stabiliseren en
zijn leden te ondersteunen. Onderdelen van de IMF-respons waren de tijdelijke verhoging
van de toegangslimieten voor noodfinanciering tot december 2021, de introductie van
de Short-Term Liquidity Line (SLL) en kwijtschelding van schuldendienst van een omvang van ca. USD 725 mln. aan
het IMF voor 29 landen met een laag bbp per capita via het Catastrophe Containment and Relief Trust (CCRT).

Sinds het begin van de crisis heeft het IMF aan 85 leden financiële steun verstrekt,
voornamelijk via noodfinanciering.6 Samen met de reeds bestaande programma’s betekent dit dat het IMF inmiddels USD 260
mld. van zijn totale leencapaciteit heeft ingezet. Het IMF verwacht in de vervolgfase
van de crisis een aanvullend beroep op het IMF via reguliere programma’s (met beleidsconditionaliteit).
Op dit moment wordt onder andere voorbereidend werk gedaan voor een vervolgprogramma
voor Argentinië.7 Argentinië start in 2022 en 2023 met betalingen aan het IMF. Een vervolgprogramma
kan Argentinië helpen om de economie – die kampt met hoge inflatie – duurzaam te stabiliseren
en helpen bij het dichten van het financieringsgat. Daarnaast heeft het IMF op stafniveau
een akkoord bereikt over een nieuw programma voor Suriname, maar goedkeuring door
de Raad van Bewindvoerders kan pas plaatsvinden nadat crediteuren steun hebben uitgesproken
in de vorm van financing assurances voor het voorstel voor een schuldherstructurering.8

Versterking mondiale financiële vangnet

De COVID-19 crisis onderstreept het belang van een sterk mondiaal financieel vangnet
om financiële stabiliteit te borgen. Tijdens de Voorjaarsvergadering 2021 hebben de
leden van het IMF daarom steun uitgesproken voor een generieke allocatie van speciale
trekkingsrechten (Special Drawing Rights, SDR).9 Deze SDR’s versterken de internationale reservepositie van centrale banken en creëren
daarmee internationale liquiditeit zonder dat de schuldposities van landen toenemen.
Een aanvulling van internationale reserves vergroot de weerbaarheid van de mondiale
economie en de capaciteit om schokken op te vangen. Het formele voorstel, op basis
van een analyse naar de mondiale vraag naar internationale reserves, is in de zomer
van 2021 goedgekeurd door de Raad van Bewindvoerders en de Raad van Gouverneurs. De
allocatie van SDR’s is op 23 augustus effectief geworden.10 De SDR’s zijn verdeeld aan de leden van het IMF op basis van quota-aandeel, waardoor
ca. USD 275 mld. naar opkomende economieën en lage-inkomenslanden gaat. Nederland
heeft van de nieuwe allocatie ca. EUR 10 mld. (SDR 8,4 mld.) ontvangen. Daarmee komt
de totale hoeveelheid Nederlandse SDR’s op EUR 15,8 mld. (SDR 13,1 mld.). Deze SDR’s
staan op de balans van De Nederlandsche Bank (DNB). De allocatie heeft geen gevolgen
voor de Nederlandse begroting.11

SDR’s zijn onconditioneel van aard. Om te zorgen dat SDR’s effectief en zorgvuldig
worden aangewend, is een aantal voorstellen aangenomen om de transparantie en verantwoording
van het gebruik van SDR’s te bevorderen. Hieronder valt onder andere een actualisering
van de Guidance note over het gebruik van SDR’s, waarmee het IMF landen een leidraad biedt hoe SDR’s effectief
in te zetten. Tijdens Artikel IV consultaties kan het IMF landen daartoe eventueel
specifieke aanbevelingen doen. Verder zal het IMF ongeveer twee jaar na de allocatie
een extra rapport inzake het gebruik van SDR’s opstellen. Ook breidt het IMF transparantie
verder uit door de publicatie van SDR holdings en operaties van individuele landen
in meer detail uit te splitsen en op kwartaalbasis te publiceren.

Nederland hecht er belang aan dat gealloceerde SDR’s op een verstandige manier worden
gebruikt en heeft de voorstellen om transparantie en verantwoording van het gebruik
van SDR’s te bevorderen gesteund. Vanwege het onconditionele karakter van SDR’s vindt
Nederland het nuttig dat er meer inzicht komt in het gebruik van SDR’s, zodat gemonitord
kan worden dat landen economische aanpassing niet uitstellen na de ontvangst van SDR’s.
Nederland zal onverminderd blijven benadrukken dat noodzakelijke beleidshervormingen
om de economie te ondersteunen tijdig moeten worden ingezet. Mocht een land in betalingsbalansproblemen
komen, dan vormen reguliere IMF-programma’s met beleidsconditionalitieit een belangrijk
uitgangspunt.

Landen voorzien in financieringsbehoefte

Aangezien SDR’s voor een groot deel terecht komen bij ontwikkelde economieën wordt
verkend hoe, op vrijwillige basis, landen met sterke financiële fundamenten gealloceerde
SDR’s kunnen uitlenen om de meest kwetsbare landen te ondersteunen. Het IMF werkt
aan verschillende voorstellen over hoe SDR’s doorgeleend zouden kunnen worden. Een
mogelijkheid is het doorlenen aan de leningenaccount van de Poverty Reduction and Growth Trust, waarmee het IMF leningen aan lage-inkomenslanden verstrekt op concessionele termen.

Daarnaast heeft Managing Director Georgieva aangegeven aanvullende mogelijkheden te verkennen voor een nieuw fonds,
een zogeheten Resilience and Sustainability Trust.12 Uit dit Fonds zou mogelijk een bredere groep landen, waaronder kwetsbare midden-inkomenslanden,
cofinanciering kunnen krijgen, naast hun IMF-programma, ten behoeve van duurzame versterking
van de economie. Dit zou de weerbaarheid tegen schokken, zoals pandemieën en klimaatverandering,
kunnen versterken. Besluitvorming over de oprichting van een dergelijk nieuw fonds
zal naar verwachting na de Jaarvergadering plaatsvinden.

De G7-landen hebben in het leaders» communiqué van 13 juni reeds opgeroepen om USD 100 mld. bijeen te brengen om landen in nood
te ondersteunen, onder andere via het doorlenen van SDR’s.13 Het is de verwachting dat tijdens de aanstaande Jaarvergadering zal worden gesproken
over de mogelijkheden om SDR’s door te lenen. Nederland steunt het verkennen van verschillende
mogelijkheden om SDR’s door te lenen en zal eventuele voorstellen nauwkeurig bestuderen.
Bij oprichting van een nieuwe trust vindt Nederland het belangrijk dat eventuele cofinanciering
gekoppeld is aan een regulier IMF-programma, het risicoraamwerk adequate crediteurenbescherming
biedt, en de doelen van een nieuw Fonds binnen het mandaat van het IMF vallen. Nederland
ziet met name toegevoegde waarde van een nieuwe trust bij het adresseren van problemen
van klimaatverandering. Klimaatverandering vormt een grensoverschrijdend en groeiend
risico voor de (mondiale) financieel-economische stabiliteit en economische groei.
Vanuit het mandaat, het mondiale lidmaatschap en de uitgebreide expertise heeft het
IMF een belangrijke rol om landen te helpen bij de economische gevolgen van klimaatverandering.

Mocht worden besloten tot het doorlenen van een deel van de SDR’s van Nederland, vergt
dit een separate garantie van de Nederlandse Staat aan DNB. Wanneer tot het doorlenen
van SDR’s zal worden besloten zal de Kamer hier tijdig over worden geïnformeerd. Dit
zal middels een Kamerbrief en ingevuld risicokader garantieregelingen gebeuren.

Steun aan lage-inkomenslanden (LICs)

De architectuur en financieringsstrategie van de Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT) is herzien.14 PRGT-programma’s zijn gericht op lage-inkomenslanden en worden gefinancierd uit leningen
van donoren (via de leningenaccount), aangevuld met een rentesubsidie die gefinancierd
wordt uit het rendement op giften en concessionele leningen (via de zogenaamde subsidy account). De hervormingen zijn erop gericht om tijdens en na de COVID-19 crisis voldoende
steun te kunnen bieden aan lage-inkomenslanden op concessionele termen. De jaarlijkse
toegangslimieten zijn verhoogd met 45% naar 145% van het quota-aandeel en de cumulatieve
limieten zijn verhoogd naar 435% van het quota-aandeel. Daarmee zijn de toegangslimieten
van de PRGT gelijkgetrokken met die van reguliere IMF-programma’s. Daarnaast zal extra
aandacht worden gegeven aan schuldontwikkelingen bij aanvraag van een programma, gegeven
de aanzienlijke schuldhoudbaarheidskwetsbaarheden in lage-inkomenslanden.

Om de herziene PRGT te financieren is een tweetrapsfinancieringsstrategie aangenomen.
Vanwege de verhoogde vraag naar PRGT-middelen door de crisis zijn aanvullend middelen
nodig. In de eerste fase, tot 2024, is voor de leningenaccount nog ca. SDR 12,6 mld.
nodig. Een mogelijkheid hiervoor is het doorlenen van nieuwe en reeds gealloceerde
SDR’s. Voor de subsidie-account is nog ca. 2,8 mld. nodig. Deze aanvulling kan deels
binnen interne middelen worden gevonden (SDR 0,5 mld.) maar voor het overige deel
zoekt het IMF naar bilaterale giften van landen met sterke economische fundamenten.

Het is belangrijk dat de PRGT voldoende middelen heeft om de meest kwetsbare landen
te kunnen (blijven) ondersteunen. Nederland heeft reeds in 2020 de leningenaccount
met SDR 500 mln. aangevuld15 en staat open voor een nieuwe lening met gealloceerde SDR’s. Een mogelijke aanvulling
van middelen in de leningenaccount wordt door DNB beschikbaar gesteld onder garantstelling
van het Ministerie van Financiën. Nederland heeft daarnaast in 2020 de subsidieaccount
met EUR 8,5 mln. aangevuld via de begroting BHOS en in 2021 tijdens de Voorjaarsvergadering
een extra toezegging gedaan van EUR 20 mln. Daarmee loopt Nederland internationaal
voorop in het aanvullen van de subsidieaccount.

4. Mondiale publieke schulden

Schuldenproblematiek

Zorgen over oplopende schulden in opkomende economieën en lage-inkomenslanden staan
al geruime tijd hoog op de internationale agenda en zijn verder toegenomen door de
COVID-19 crisis. In veel van deze landen was voor COVID-19 al een reëel risico op
een onhoudbare schuld, of was de schuld reeds onhoudbaar. De economische schok van
COVID-19 heeft deze schuldhoudbaarheidssituatie verder onder druk gezet. De gemiddelde
publieke schuldquote van lage-inkomenslanden wordt in 2021 geraamd op 48,5 procent
bbp.16 Voor opkomende markten stijgt de verwachte publieke schuldquote in 2021 met 1 procentpunt
naar 65,1 procent bbp.

Sinds begin 2020 is er beperkt sprake geweest van daadwerkelijk onhoudbare schuldposities
vanwege diverse beleidsmaatregelen. Zo hebben het IMF en de Wereldbank lage-inkomenslanden
van extra financiering voorzien om in hun liquiditeitsbehoefte te kunnen voorzien.
Ook zijn de mondiale financieringscondities gunstiger dan verwacht als gevolg van
stimulerend monetair beleid van centrale banken in ontwikkelde economieën. Daarnaast
is uitstel van schuldendienstbetaling gegeven op officiële bilaterale leningen door
de Club van Parijs en de G20. Het betalingsmoratorium voor lage-inkomenslanden (Debt Service Suspension Initiative, DSSI) heeft in de eerste helft van 2021 voor ca. USD 4,6 mld. aan schuldverlichting
gegeven aan 45 landen. Tijdens de Voorjaarsvergadering is besloten het DSSI een laatste
keer te verlengen tot eind 2021.

Landen worden aangemoedigd in de komende maanden toe te bewegen naar structurele oplossingen
voor schuldenproblematiek, zoals volwaardige IMF-programma’s en schuldherstructurering
in geval van onhoudbare schulden. De G20 en de Club van Parijs hebben hier een gezamenlijk
raamwerk voor opgericht, het Common Framework (CF) for Debt Treatment Beyond the DSSI. Het raamwerk biedt een lange termijnoplossing waarmee landen hun schuld weer op
een houdbaar pad kunnen brengen. Een complicerende factor is de diverse groep van
publieke en private crediteuren die betrokken is bij het adresseren van schuldenproblematiek.
Het Koninkrijk roept daarom op tot consistente implementatie waarbij transparantie
en ten minste gelijke verdeling van lasten tussen officiële bilaterale en private
crediteuren wordt gewaarborgd. Complexe schuldenstructuren, zoals het gebruik van
onderpand en impliciete verplichtingen op de overheidsbalans, kunnen problematisch
blijken. Daarom roept het Koninkrijk zowel het IMF als andere landen op om tijdig
overeen te komen hoe met dit soort complexe schulden dient te worden omgegaan in een
schuldherstructurering.

Schuldentransparantie

Voor het Koninkrijk blijft het vergroten van schuldentransparantie een belangrijke
prioriteit. Bij een gebrek aan inzicht in schuldposities is de kans op schokken groter
en bestaat er een informatie-asymmetrie die een struikelblok kan vormen voor het duurzaam
adresseren van schuldkwetsbaarheden. Via het DSSI en Common Framework is transparantie vergroot door de coördinatie die is gecreëerd en de afspraken die
zijn gemaakt over het openbaar maken van data. Het Koninkrijk acht het van belang
dat er verdere vooruitgang wordt gemaakt op schuldentransparantie. Transparantie over
alle publieke schuldinstrumenten, inclusief garanties, en door zowel crediteuren,
debiteuren als internationale financiële instellingen is van groot belang. Daarbij
heeft het Koninkrijk oog voor de uitdagingen van goed schuldenmanagement en adequate
schuldenrapportage in lage-inkomenslanden.

Rol van het IMF

Nederland verwelkomt het werk dat het IMF doet op het gebied van schuldhoudbaarheid
en onderstreept de centrale rol die het IMF speelt in het adresseren van schuldkwetsbaarheden.
Wanneer een land financiering zoekt bij het IMF, maakt het IMF samen met de Wereldbank
een schuldhoudbaarheidsanalyse. Een houdbare schuld is een voorwaarde voor een IMF-programma.
In het geval van een onhoudbare schuld zal het IMF een advies uitbrengen over de omvang
van de benodigde schuldherstructurering om weer op een houdbaar pad te komen. Deze
analyse vormt een belangrijk fundament voor onderhandelingen over een herstructurering
en zorgt ervoor dat landen hun schuld in voldoende mate herstructureren. Dit is nodig
om te voorkomen dat landen herhaaldelijk in schuldproblemen komen.

Verder heeft het IMF een belangrijke rol als technisch adviseur aan landen die hun
schuld herstructureren onder het Common Framework en voorziet het landen in expertise in capaciteitsopbouw op het vlak van schuldenmanagement.
Via zowel beleidsadvies als leenvoorwaarden draagt het IMF bij aan het vergroten van
de transparantie van publieke schuldverplichtingen, het verbeteren van de capaciteit
in schuldenbeheer en verantwoord leenbeleid.

Dit jaar wordt het Lending into Arrears beleid herzien, dat borgt dat een land dat in goede trouw onderhandelt over haar schulden
toegang houdt tot financiering van het IMF in het geval dat een crediteur niet bereid
is mee te werken aan een herstructurering. Dit beleid vormt daarmee een prikkel aan
landen met onhoudbare schulden om in goede trouw te onderhandelen, en aan non-coöperatieve
crediteuren om aan een herstructurering deel te nemen in geval van onhoudbare schuld.