Brief regering : Verslag Eurogroep en informele Ecofinraad 10 en 11 september 2021

Nr. 1783
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 september 2021

Hierbij zend ik u het verslag van de Eurogroep en informele Ecofinraad van 10 en 11 september
2021 te Brdo pri Kranju, Slovenië.

Daarnaast ga ik in dit verslag in op een toezegging die ik gedaan heb tijdens het
commissiedebat Eurogroep en Ecofinraad van 8 september jl. (Kamerstuk 21 501–07, nr. 1780), waarbij ik heb toegezegd om met een reactie te komen op het onderzoek dat het Centraal
Planbureau (CPB) heeft uitgevoerd naar de optimale kapitaalbuffers voor banken in
de eurozone.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Verslag Eurogroep en informele Ecofinraad 10 en 11 september 2021

Eurogroep

Gedachtewisseling over de macro-economische ontwikkelingen in de Eurozone

In de Eurogroep heeft Andrea Ammon, directeur van het Europees Centrum voor ziektepreventie
en -bestrijding (ECDC), een korte presentatie gegeven over de epidemiologische situatie
met betrekking tot COVID-19. Binnen de Europese Unie is op dit moment zo’n 70% van
de volwassenen gevaccineerd. Wel blijft de ontwikkeling van de situatie onzeker door
mogelijke varianten van het virus.

Na de presentatie van Ammon is in de Eurogroep, samen met de voorzitter van de Commissie
economische en monetaire zaken van het Europees Parlement, Irene Tinagli, gesproken
over de economische situatie in de eurozone. In de Eurogroep en Ecofinraad is sinds
het uitbreken van de COVID-19-crisis reeds meermaals gesproken over de economische
gevolgen van de COVID-19-crisis en de impact hiervan op lidstaten. Meerdere lidstaten
waren optimistisch over de vooruitzichten en groeicijfers van de economie, al blijven
er ook onzekerheden bestaan. Het vaccineren werd als een belangrijke succesfactor
gezien. Een aantal lidstaten benadrukte het belang van investeringen en hervormingen,
en het toespitsen van steunmaatregelen op enkel nog de sectoren die deze nu nog nodig
hebben.

Economische aanpassing en herstructurering bedrijfsleven na COVID-19

De Eurogroep heeft gesproken over de toegenomen bedrijfsschulden tijdens de COVID-19-crisis
en de economische aanpassingen na de crisis. De brede beleidssteun van lidstaten heeft
de solvabiliteit van het bedrijfsleven ondersteund. Veel steunmaatregelen lopen naar
verwachting eind 2021 af terwijl economische onzekerheid aanhoudt.

Een aantal lidstaten heeft aangegeven op nationaal niveau bezig te zijn met het versterken
van het nationale insolventieraamwerk. Daarnaast gaf de Europese Centrale Bank (ECB)
aan dat er op dit moment geen grote problemen zichtbaar zijn, dankzij de genomen steunmaatregelen
om insolventie te voorkomen. Naast het risico van te veel faillissementen, werd ook
op het risico van te weinig faillissementen gewezen. Een goede balans is belangrijk
voor een gezonde economische dynamiek. De voorzitter van de Eurogroep concludeerde
dat het verlenen van steun in Europa nog steeds nodig is, maar dat het wel belangrijk
is dat de algemene steunmaatregelen meer toegespitst worden. De Eurogroep zal de situatie
blijven monitoren.

De ongelijke impact van COVID-19 managen – lessen tot op heden en implicaties voor
de eurozone op de middellange termijn

De Eurogroep heeft van gedachten gewisseld over de ongelijke economische impact van
COVID-19 en de wijze waarop dit kan worden geadresseerd door middel van beleid. De
Europese Commissie heeft hierover een notitie opgesteld.1 In de notitie wijst de Europese Commissie erop dat verschillende sectoren hard zijn
getroffen en publieke schulden ten opzichte van het bruto binnenlands product (bbp)
sterk zijn gestegen, met name in lidstaten die voor de crisis al een hoge schuld kenden.
Het risico bestaat dat bestaande verschillen in economische groei verder toenemen.

De Europese Commissie sprak de verwachting uit dat de meeste lidstaten volgend jaar
weer terug op het bbp-niveau van voor de uitbraak van COVID-19 zullen zijn. Lidstaten
spraken de wens uit dat met het herstel het proces van geleidelijke convergentie in
de eurozone kan worden hervat. De Recovery and Resilience Facility (RRF), die vereist dat lidstaten plannen opstellen voor zowel structurele hervormingen
als investeringen, kan bijdragen aan convergentie.

Overig – Digitale euro

De Europese Centrale Bank (ECB) gaf een update over de digitale euro. Tijdens de Bestuursraad
van de ECB in juli 2021 is besloten om de digitale euro tot een officieel project
te bestempelen en over te gaan naar een onderzoeksfase. De Kamer is hierover op 17 september jl.2 geïnformeerd.

Informele Ecofinraad

De informele Ecofinraad van 10 en 11 september jl. bestond uit één lunchsessie en
vier Working Sessions. De Presidency Issues Notes die voorlagen bij een aantal van de sessies heeft u voorafgaand aan de informele Ecofinraad
reeds ontvangen.3

Werklunch blockchaintechnologieën

In de informele Ecofinraad hebben de Ministers gesproken over blockchaintechnologieën.
De discussie richtte zich op het gebruik van blockchain voor financiële doeleinden
buiten crypto’s. Het onderwerp werd ingeleid door Peter Merc (Lemur Legal Ltd., Blockchain Think Tank Slovenia).

Een open houding ten opzichte van blockchain en DLT in de financiële sector is belangrijk
is om innovatie te stimuleren. Daarom is het van belang dat regelgeving in de financiële
sector zo technologieneutraal als mogelijk is. Er kleven echter ook risico’s aan het
gebruik van deze technologieën, waar verder onderzoek naar gedaan dient te worden.

Sessie 1 – Regulering van de financiële sector

De Ministers van Financiën en de presidenten van de nationale centrale banken hebben
gesproken over de regulering van de financiële sector. De sessie werd ingeleid door
Egon Zakrajšek van de Bank for International Settlements (BIS).

In de discussie is gereflecteerd op de relatie tussen aan klimaat gerelateerde financiële
risico’s en de stabiliteit van de financiële markten. Daarnaast is gesproken over
mogelijke instrumenten om deelnemers aan de financiële markten te bewegen klimaat-gerelateerde
financiële risico’s mee te nemen in hun risicobeoordelingen, strategie en (investerings)beslissingen.
De BIS gaf aan dat activaprijzen op dit moment waarschijnlijk de klimaat-gerelateerde
risico’s niet goed weerspiegelen. Na de presentatie van de BIS lichtte de Europese
Commissie haar nieuwe duurzame financieringsstrategie toe, waaronder het voornemen
om aanpassingen te doen aan de prudentiële regelgeving voor banken en verzekeraars
en het uitvoeren van klimaatstresstesten.

Klimaatverandering en de transitie naar een duurzame economie brengen financiële risico’s
met zich mee. Meerdere lidstaten onderstreepten het belang van inzicht in de aan duurzaamheid
gerelateerde risico’s in het financiële systeem. Daarbij werd het belang van instrumenten
als klimaatstresstesten, CO2-beprijzing en de groene taxonomie aangehaald. Ook werd door verschillende sprekers
benoemd dat er ook veel private investeringen nodig zullen zijn om de transitie te
verwezenlijken.

Sessie 2 – Opties voor uitlenen van IMF speciale trekkingsrechten aan kwetsbare landen

De Ministers van Financiën en de presidenten van de nationale centrale banken hebben
gesproken over de mogelijkheden voor het doorlenen van speciale trekkingsrechten (Special Drawing Rights, SDR) aan kwetsbare landen, met de Managing Director van het IMF, Kristalina Georgieva, als gast.

Een generale allocatie van speciale trekkingsrechten (Special Drawing Rights, SDR) van een omvang van ca. USD 650 mld. is 23 augustus jl. effectief geworden. Aangezien
SDR’s voor een groot deel terecht komen bij ontwikkelde economieën, wordt nagedacht
hoe landen met sterke fundamenten een deel van de gealloceerde SDR’s uit zouden kunnen
lenen om kwetsbare te landen te ondersteunen in het herstel. Het IMF werkt aan verschillende
voorstellen over hoe SDR’s doorgeleend zouden kunnen worden, o.a. op verzoek van de
G20.4

Georgieva gaf tijdens de vergadering aan vooralsnog drie opties te verkennen. Ten
eerste zou kunnen worden doorgeleend aan de leningenaccount van de Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT), waarmee het IMF leningen aan lage-inkomenslanden verstrekt op concessionele
termen. Daarnaast heeft Georgieva aangegeven mogelijkheden te verkennen voor een nieuw
fonds, een zogeheten Resilience and Sustainability
Trust. Uit dit fonds zouden kwetsbare landen cofinanciering kunnen krijgen, naast een regulier
IMF-programma, ten behoeve van duurzame versterking van de economie, waaronder het
adresseren van klimaatgerelateerde problematiek. Een derde mogelijkheid zou het doorlenen
aan andere multilaterale ontwikkelingsbanken zijn.

Meerdere sprekers benadrukten het belang om kwetsbare landen te ondersteunen in het
herstel en gaven aan dat het doorlenen van SDR’s belangrijk is om de impact van de
SDR allocatie te vergroten. Daarbij werd wel aangegeven dat het doorlenen van SDR’s
vrijwillig moet blijven, aangezien bepaalde nationale wetgeving het doorlenen van
SDR’s soms niet mogelijk maakt. Verschillende lidstaten, waaronder Nederland, gaven
aan open te staan voor een lening van SDR’s aan de leningenaccount van de PRGT. Meerdere
landen gaven aan toegevoegde waarde te zien van een eventuele nieuwe trust en kijken
uit naar verdere uitwerking. Nederland heeft aangegeven de oprichting van een nieuw
fonds om kwetsbare economieën met leningen te ondersteunen in de klimaattransitie
te steunen. Verder heeft Nederland aangegeven het belangrijk te vinden dat eventuele
financiering gekoppeld is aan een regulier IMF-programma en dat het risicoraamwerk
adequate crediteurenbescherming biedt. Nederland heeft aangegeven toegevoegde waarde
te zien in coördinatie op Europees niveau.

Mocht worden besloten tot het doorlenen van een deel van de SDR’s van Nederland, vergt
dit een separate garantie van de Nederlandse Staat aan DNB. Wanneer tot het doorlenen
van SDR’s zal worden besloten zal de Kamer hier tijdig over worden geïnformeerd. Dit
zal middels een Kamerbrief en ingevuld risicokader garantieregelingen gebeuren.

Sessie 3 – Gedachtewisseling over het economische herstel en begrotingsbeleid in de
EU

In de informele Ecofinraad is gesproken over het economisch herstel in de EU en het
begrotingsbeleid door lidstaten. Hierbij was specifiek aandacht voor de mogelijke
budgettaire ruimte in lidstaten voor het doen van groene publieke investeringen.

De discussie vond plaats aan de hand van een achtergronddocument dat door denktank
Bruegel was opgesteld.5 Hierin wordt de inschatting gemaakt dat de komende jaren naar schatting tussen de
0,5% en 1% bbp aan additionele publieke investeringen moet worden gefinancierd ten
behoeve van het klimaatbeleid en de groene transitie. Daarbij schetst het document
het risico dat deze investeringen niet van de grond zullen komen de komende jaren,
in het bijzonder omdat lidstaten genoodzaakt zullen zijn hun overheidsfinanciën te
verbeteren. Om lidstaten te stimuleren om groene investeringen te doen, stelt Bruegel
voor om deze investeringen buiten beschouwing te laten bij het vaststellen van overheidstekort
en -schuld, een zogenaamde green golden rule. Daarbij merkt Bruegel wel op dat lidstaten met hoge schulden hun klimaatinvesteringen
beter kunnen financieren vanuit het Europese herstelinstrument Next generation EU, vanwege de risico’s voor hun nationale begroting. Ook stelt Bruegel dat het behalen
van de klimaatdoelen voor het grootste deel met private investeringen gefinancierd
zal moeten worden. Deze private investeringen kunnen worden gestimuleerd door regelgeving
en belastingen of heffingen, waarbij specifiek een hogere prijs voor CO2 uitstoot werd genoemd als manier om groene investeringen financieel aantrekkelijker
te maken voor de private sector.

De Europese Commissie gaf in de discussie aan dat de Europese economie hard getroffen
is door de COVID-19-crisis maar dat de economieën ook veerkrachtig zijn. De meeste
lidstaten zullen volgend jaar weer terug op het bbp-niveau zijn van voor de uitbraak
van COVID-19. Het is belangrijk om de samenstelling van publieke investeringen te
verbeteren, waardoor er meer ruimte komt voor groene investeringen. De Europese Commissie
kondigde aan dat in de herfst de discussie over de herziening van het Stabiliteits-
en Groeipact zal worden hervat. Daarin zal er ook aandacht zijn voor de ruimte voor
(groene) investeringen.

De meeste lidstaten benadrukten in de discussie het belang van houdbare overheidsfinanciën
en een terugkeer naar budgettaire consolidatie zodra het economisch herstel dat toelaat.
Sommige lidstaten benadrukten daarbij dat deze consolidatie het economisch herstel
niet mag schaden. Andere lidstaten gaven in dit kader aan dat de bestaande begrotingsregels
daartoe reeds voldoende flexibiliteit bieden.

Daarnaast onderkenden lidstaten dat in de komende jaren grote publieke investeringen
in klimaat nodig zijn. Verschillende lidstaten wezen daarbij op de omvangrijke beschikbare
middelen voor klimaatinvesteringen binnen de Recovery and Resilience Facility (RRF). Daarbij verschilden lidstaten van mening over nut en noodzaak van een green golden rule. Veel lidstaten wezen erop dat aan het ontwerp de nodige haken en ogen zitten. Diverse
lidstaten benadrukten verder dat de kwaliteit van publieke investeringen belangrijker
is dan de kwantiteit, en dat lidstaten hun uitgaven ook kunnen herprioriteren. Lidstaten
noemden ook het belang van het creëren van de juiste prikkels voor private investeringen,
via regulering, belastingen, CO2-beprijzing en een goed investeringsklimaat.

Sessie 4 – Belastingheffing in de 21e eeuw

De laatste sessie van de informele Ecofinraad stond in het teken van het akkoord over
de herziening van het internationale belastingsysteem dat op 1 juli jl. op hoofdlijnen
is gesloten in het Inclusive Framework
6 (IF). Een aanzienlijk aantal belangrijke (technische) aspecten van het akkoord dient
nog verder te worden uitgewerkt. De uitwerking van het akkoord, inclusief een concreet
implementatieplan voor beide pijlers, zal worden afgerond gedurende een volgende plenaire
vergadering van het IF die op 8 oktober gepland staat. Voorafgaand aan deze bijeenkomst
zal de Kamer worden geïnformeerd met een brief over de onderwerpen.

De SG van de OESO, Mathias Cormann, was uitgenodigd om als key note speaker een presentatie te geven over de laatste stand van zaken omtrent het IF-akkoord.
Het akkoord biedt een wereldwijde oplossing voor de uitdagingen die de digitaliserende
economie meebrengt voor de belastingheffing van multinationals, die steunt op twee
pijlers. De eerste pijler van het project betreft het aanpassen van de regels over
belastbare aanwezigheid en winsttoerekening, waardoor landen waar een multinational
klanten heeft meer winstbelasting kunnen heffen, ook indien de multinational in dat
land niet fysiek aanwezig is. De tweede pijler van het project moet waarborgen dat
grote multinationals altijd ten minste een minimumniveau aan winstbelasting betalen.
Een dergelijk minimumniveau moet belastingontwijking door internationale bedrijven
en schadelijke belastingconcurrentie tussen landen inperken. Over de precieze invulling
van beide pijlers is de Kamer per brief geïnformeerd.7 Ten slotte is in het akkoord de ambitie opgenomen om de beide pijlers per 2023 in
werking, te laten treden. Voor de EU betekent dit dat de Europese Commissie, na afronding
binnen het IF, (richtlijn)voorstellen zal presenteren voor de implementatie van beide
pijlers in de nationale wetgeving van EU-lidstaten. Op deze manier wordt er een gelijk
speelveld gecreëerd binnen de EU en wordt er verzekerd dat de implementatie voldoet
aan het EU-recht in den brede (zoals de EU-verdragsvrijheden). De Europese Commissie
zal de (richtlijn)voorstellen naar verwachting begin 2022 publiceren.

Nederland heeft zich steeds voorstander getoond van afspraken in een zo groot mogelijk
internationaal verband en heeft zich hier actief voor ingezet. Veel lidstaten, waaronder
Nederland, spraken hun steun uit met betrekking tot het bereikte IF-akkoord. Meerdere
lidstaten gaven wel aan dat een aantal belangrijke (technische) aspecten van het akkoord
nog verder dient te worden uitgewerkt. Nederland heeft de EU-lidstaten die zich nog
niet gecommitteerd hebben aan het akkoord, opgeroepen zich bij het akkoord aan te
sluiten.

Overig

CPB-rapport over bankenbuffers

Tijdens het Commissiedebat Eurogroep/Ecofinraad op 8 september jl. heb ik toegezegd
met een reactie te komen op het onderzoek dat het Centraal Planbureau (CPB) heeft
uitgevoerd naar de optimale kapitaalbuffers voor banken in de Eurozone.8 Het CPB stelt in zijn onderzoek dat kapitaalbuffers belangrijk zijn om financiële
schokken op te vangen en om de financiële stabiliteit te waarborgen. Dit is in lijn
met wat Nederland al geruime tijd uitdraagt. Sinds de financiële crisis in 2007 en
2008 zijn er veel stappen gezet om banken weerbaarder te maken, ook Nederland heeft
zich hier actief voor ingezet. Hierdoor is het kapitaal dat banken aanhouden om eventuele
verliezen op te vangen fors gegroeid.

Op basis van een kosten-batenanalyse poogt het CPB een optimale kapitaalbuffer vast
te stellen voor banken in de Eurozone. In het onderzoek worden de maatschappelijke
kosten en baten van hogere kapitaalbuffers tegen elkaar afgewogen, door beide uit
te drukken in termen van de effecten op het bruto binnenlands product (bbp). Aan de
kostenkant gaat het CPB er vanuit dat het aantrekken van kapitaal tot hogere financieringskosten
van banken leidt. Hierdoor stijgt de rente waartegen banken geld uitlenen. Dit leidt
vervolgens tot een daling van de kredietverlening, wat – via een daling van investeringen
en consumptie – ten koste gaat van het bbp. Aan de batenkant verkleinen hogere kapitaalbuffers
van banken de kans op een bankencrisis. Omdat bankencrises doorgaans gepaard gaan
met aanzienlijke bbp-verliezen komt het verhogen van kapitaalbuffers dus ten goede
aan het (verwachte) bbp.

Aan de hand van deze kosten-batenanalyse schat het CPB een optimale kapitaalbuffer
van vijftien tot dertig procent voor banken in de Eurozone. Dat is onder elke aanname
hoger dan de huidige minimale kapitaalbuffer van 13,5% die volgt uit Bazel III (overeengekomen
door het Bazelse Comité in 2010). Dit betekent volgens het CPB dat de buffers nog
verder omhoog moeten, ondanks de grote verbeteringen in de kapitaalposities van banken
sinds de financiële crisis van 2007 en 2008. Het onderzoek van het CPB kent enkele
belangrijke aannames en beperkingen9, maar het onderzoek laat zien dat de Eurozone zelfs bij de meeste conservatieve aannames
gebaat is bij een verdere verhoging van de buffers.

Het CPB geeft verder aan dat de optimale kapitaalbuffer sterk kan verschillen tussen
de lidstaten, bijvoorbeeld door verschillen in schuldniveaus van lidstaten. Ten aanzien
van de hoogte van buffers voor Nederlandse banken trekt het CPB nadrukkelijk geen
conclusies, omdat de studie naar individuele lidstaten flinke beperkingen kent.10 Daarnaast acht ik het, vanwege de grote verwevenheid van banken binnen Europa, ook
van belang om de minimumbuffer Europees vast te stellen. Zoals bekend zet ik mij in
Europa in voor de stabiliteit van het financiële stelsel en daarbij zijn hoge buffers
van banken van belang. Dit is ook mijn inzet in de komende Bazel 3.5 onderhandelingen.11 In dat kader verwijs ik ook graag naar het macro-economische onderzoek dat de ECB
recent heeft gedaan naar de impact van de Bazel 3.5 implementatie op het bbp. De ECB
concludeert dat er op korte termijn weliswaar beperkte transitiekosten zijn van een
consistente implementatie van Bazel 3.5 in de EU, maar dat dit niet opweegt tegen
de lange termijn voordelen van de implementatie voor de financiële stabiliteit en
daarmee het bbp.12