Brief regering : Fiche: Verordening stimuleren hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in de zeevaart

Nr. 3189
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 september 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij de 14 fiches inzake het Fit-for-55
pakket die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen
(BNC).

De brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, getiteld «Beoordeling
van Fit-for-55 pakket van de Europese Commissie» die u separaat toegaat, is tevens
onderdeel van de kabinetsreactie en betreft de reactie op de overkoepelende Commissiemededeling
alsook de overkoepelende uitgangspunten voor de Nederlandse inzet in de komende onderhandelingen
in de Raad.

Ondergenoemde 14 fiches zijn bijgesloten:

Fiche: Herziening Richtlijn Hernieuwbare Energie (Kamerstuk 22 112, nr. 3185)

Fiche: Herschikking Richtlijn energie-efficiëntie (Kamerstuk 22 112, nr. 3186)

Fiche: Herziening Richtlijn energiebelastingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3187)

Fiche: Verordening bijmengverplichting van duurzame luchtvaartbrandstoffen (Kamerstuk
22 112, nr. 3188)

Fiche: Verordening stimuleren hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in de zeevaart

Fiche: Verordening uitrol infrastructuur alternatieve brandstoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 3190)

Fiche: Verordening aanscherping CO2-normen nieuwe personen- en bestelauto’s in 2030 en 2035 (Kamerstuk 22 112, nr. 3191)

Fiche: Herziening richtlijn EU ETS voor luchtvaart en implementatie CORSIA (Kamerstuk
22 112, nr. 3192)

Fiche: Herziening EU ETS, herziening MSR (Kamerstuk 22 112, nr. 3193)

Fiche: ESR Verordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3194)

Fiche: Voorstel tot aanpassing LULUCF-verordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3195)

Fiche: Mededeling EU-Bossenstrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 3196)

Fiche: Verordening Carbon Border Adjustment Mechanism (Kamerstuk 22 112, nr. 3197)

Fiche: Verordening Social Climate Fund (SCF) (Kamerstuk 22 112, nr. 3198)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
Th.J.A.M. de Bruijn

Fiche: Verordening stimuleren hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in de zeevaart

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the use of renewable and
low-carbon fuels in maritime transport and amending Directive 2009/16/EC

b) Datum ontvangst Commissiedocument

14 juli 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM (2021) 562

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=COM:2021:562:F…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD (2021) 635 final

f) Behandelingstraject Raad

Transportraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

h) Rechtsbasis

Artikel 100 (2) Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Dit voorstel maakt onderdeel uit van het Fit-for-55-pakket1. Het Fit-for-55-pakket geeft invulling aan het juridisch bindende Europese broeikasgasreductiedoel
van ten minste netto 55% in 2030 t.o.v. 1990, zoals vastgelegd in de Europese Klimaatwet2. De Commissie presenteert het FuelEU Maritime voorstel voor een verordening om hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in het
maritieme transport te stimuleren en de richtlijn betreffende havenstaatcontroles3 te amenderen. De verordening is een nieuw instrument om de vraag naar hernieuwbare
en koolstofarme brandstoffen in de zeevaart te stimuleren met als doel het reduceren
van de uitstoot van de broeikasgassen. Het maakt deel uit van een breder pakket aan
maatregelen gericht op verduurzaming van de maritieme sector, waaronder het voorstel
voor EU-ETS zeevaart, de herziening van de RED, de EU-ETD en de AFIR4.

De Commissie stelt met de verordening voor om zeeschepen die EU-havens aandoen, te
verplichten tot reductie van de broeikasgasintensiteit van de gebruikte energie aan
boord. Het is aan de «scheepsvaartmaatschappijen»5 om te bepalen met welke technieken en brandstoffen men aan de eisen uit de verordening
wil voldoen. De Commissie stelt voor dat de verordening van toepassing is op alle
schepen groter dan 5.000 bruto tonnage die EU-havens aandoen. De Commissie stelt dat,
volgens de Monitoring, Registratie en Verificatie-verordening6 (MRV-verordening), deze categorie schepen 55% van de schepen die Europese havens
aandoen vertegenwoordigt en verantwoordelijk is voor 90% van koolstofdioxide emissies
van de maritieme sector. Er wordt onderscheid gemaakt tussen vaart tussen en in EU-havens
versus vaart tussen EU- en niet-EU havens. Voor de eerste categorie geldt de verplichting
voor 100% van het gerapporteerd energieverbruik van schepen, voor de tweede 50%. Het
voorstel is niet van toepassing op bijvoorbeeld oorlogsschepen, hulpschepen van de
marine, of visserijschepen.

De Commissie stelt ook voor om aangemeerde schepen te verplichten om walstroom te
gebruiken ten einde de luchtvervuiling in kustgebieden en havens te reduceren. Deze
verplichting gaat gelden per 1 januari 2030, voor container- en passagiersschepen
groter dan 5.000 bruto tonnage die langer dan twee uur aanmeren. De Commissie beoordeelt,
op basis van de MRV-verordening dat deze categorie schepen per schip het meest vervuilend
zijn. In het voorstel zijn uitgezonderd van deze verplichting schepen die gebruik
maken van zero-emissie technologieën of schepen die onverwacht een haven aandoen vanwege
veiligheid- of reddingsdoeleinden. Twee andere uitzonderingen op de verplichting tot
gebruik van walstroom betreffen niet-beschikbaarheid van walstroom of incompatibiliteit
van de walstroominstallatie in de haven met de installatie aan boord. Op deze twee
laatstgenoemde uitzonderingen mag vanaf 2035 nog slechts maximaal vijf keer per jaar,
per schip, een beroep worden gedaan.

Ten aanzien van de verplichting tot reductie van de broeikasgasintensiteit van de
gebruikte energie aan boord stelt de Commissie een rekenmethode voor op basis van
een levenscyclusmethodiek7 om de gebruikte energie te bepalen, met als ijkpunt de gemiddelde intensiteit van
de verbruikte energie aan boord van een schip in 20208. De reductieverplichting, uitgedrukt in percentages, loopt in de tijd op: 2% reductie
in 2025, 6% in 2030 en oplopend tot 75% in 2050.

Om bij te dragen aan de reductie van de broeikasgasintensiteit van scheepsbrandstoffen
wordt voorgesteld dat hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen9 moeten worden ingezet. Deze brandstoffen moeten aantoonbaar voldoen aan de daarvoor
geldende broeikasgasemissiereductie- en duurzaamheidseisen uit de richtlijn hernieuwbare
energie10 (RED). Voor deze brandstoffen mogen voor de berekening van de reductie standaardwaarden
uit de RED worden gebruikt, of aan boord van het schip gemeten gecertificeerde waarden.
Voor fossiele brandstoffen mogen alleen de standaardwaarden uit deze verordening worden
gebruikt. Brandstoffen die niet voldoen aan de broeikasgasemissiereductie-eisen en/of
duurzaamheidseisen van de RED en biobrandstoffen op basis van voedsel- en voedergewassen11 krijgen dezelfde emissiefactor toegekend als de minst gunstige fossiele brandstofroute
voor dat type brandstof. Daarmee dragen deze categorieën brandstoffen niet bij aan
het behalen van de reductieverplichting.

De Commissie stelt voor dat scheepsvaartmaatschappijen verantwoordelijk zijn voor
rapportages van het brandstofgebruik van schepen en het (aantoonbaar) voldoen aan
de verplichting. Het schip moet een «nalevingscertificaat» bij zich hebben om aan
te tonen dat voldaan is aan de verplichting. De controle van de rapportages worden
uitgevoerd door private «onafhankelijk geaccrediteerde verificateurs» en handhaving
op het schip wordt uitgevoerd door de lidstaten. De handhaving wil de Commissie regelen
door aanpassing van de richtlijn betreffende havenstaatcontroles12.

In beginsel is in het voorstel één scheepsvaartmaatschappij verantwoordelijk voor
het voldoen aan de reductieverplichting door een schip. Met de introductie van een
instrument voor «gebundelde naleving» voorziet de Commissie aanvullend in een mogelijkheid
dat meerdere schepen van een of meerdere maatschappijen gezamenlijk aan de reductieverplichting
voldoen, mits gebruik wordt gemaakt van dezelfde verificateur. Niet voldoen aan de
limiet voor broeikasgasintensiteit en het niet naleven van de verplichtingen ten aanzien
van het gebruik van walstroom, wordt beboet. De hoogte van de boete wordt door de
verificateur berekend op basis van een door de Commissie vastgestelde rekenmethodiek.
Na het betalen van de boete wordt het «nalevingscertificaat» verstrekt. De Commissie
stelt voor de opbrengst van de boetes in het onder ETS bestaande Innovatiefonds te
storten. De ontvangen middelen moeten worden besteed aan het bevorderen van de inzet
van hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in de zeevaart.

b) Impact assessment Commissie

Het voorstel richt zich op het bevorderen van de vraag naar duurzamere brandstoffen
in de zeevaart. Hiertoe zijn drie beleidsopties overwogen. De eerste betreft een door
de wetgever bepaald aandeel van hernieuwbare energie over alle gebruikte energie aan
boord van schepen vanaf 2025. De tweede betreft een verplichting voor scheepsvaartmaatschappijen
om een reductiepercentage van broeikasgasintensiteit van de energie gebruikt aan boord
van zeeschepen te bereiken, technologie- en brandstofneutraal, vanaf 2025. De derde
betreft een samengestelde op doelen gebaseerde aanpak waarbij de tweede beleidsoptie
aangevuld wordt met stimulerende maatregelen om bepaalde technologieën die zijn geïdentificeerd
door de wetgever gericht in gebruik te laten nemen.

De Commissie heeft gekozen voor de derde beleidsoptie, omdat dit onder andere een
stimulans kan bieden tot vroegtijdige inzet van duurzamere nul-emissie oplossingen
en voorkomt dat er een starre – en niet innovatieve ontwikkeling ontstaat voor bepaalde
technologieën (technology lock-in
13).

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet zet met de Nederlandse Green Deal Zeevaart, Binnenvaart en Havens14 in op verduurzaming van de zeevaart. In deze Green Deal zijn met een groot aantal
sectorpartijen en medeoverheden afspraken gemaakt over de verduurzaming van o.a. de
zeevaart en het terugdringen van de CO2-uitstoot en andere luchtverontreinigende stoffen. Tevens is Nederland voorloper in
het opnemen van een inboekbevoegdheid (zogenaamde «opt-in») voor zeevaart in de systematiek
van de jaarverplichting Energie Vervoer en Hernieuwbare Brandstof Eenheden (HBE’s)
als onderdeel van de nationale implementatie van de RED I en II. Voorts zijn in het
Nederlandse duurzaamheidskader15duurzaamheidscriteria voor biogrondstoffen opgenomen, die verder zijn uitgewerkt in
de Kamerbrief over duurzaamheidscriteria voor biogrondstoffen16. De duurzaamheidscriteria zijn ook van toepassing op in Nederland geproduceerde en/of
gebunkerde biobrandstof bestemd voor de zeevaart. Voorts streeft het kabinet ernaar
de levering en inzet van geavanceerde duurzame biobrandstoffen17, hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong (RFNBO’s) en toepassing
van nul-emissie technieken gericht te bevorderen18
19.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet steunt het belang van verduurzaming van de zeevaart, en ziet in het FuelEU Maritime voorstel goede kansen om dit doel te helpen bereiken. Het kabinet vindt het van belang
dat ook op EU-niveau regelgeving bijdraagt aan de verduurzaming van de zeevaart, de
benodigde investeringen in duurzame technologie en brandstoffen helpt te bevorderen,
en perspectief biedt op het tot stand brengen van maatregelen op mondiaal niveau (IMO,
Internationale Maritieme Organisatie).

Het kabinet verwacht dat het voorstel kan bijdragen aan het stimuleren en opschalen
van de vraag naar (en productie van) hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in
de zeevaart en verwelkomt de invulling van het principe «de vervuiler betaalt»20.

Het kabinet is van mening dat de middelen die voortkomen uit de boete-opbrengsten
in principe aan de lidstaten toekomen. De precieze budgettaire gevolgen van het pakket
zijn in deze fase nog niet bekend, en afhankelijk van verdere Europese besluitvorming
en nationale politieke keuzes bij de uitwerking. Deze gevolgen zullen, als zij duidelijk
in beeld zijn, door een volgend kabinet moeten worden bezien, idealiter in samenhang
met verdere besluitvorming over nationaal klimaatbeleid en rekening houdend met sectoren
met een grote transitieopgave en hun internationale concurrentiepositie, en conform
de regels van budgetdiscipline ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement.

Het kabinet staat in algemene zin positief ten opzichte van de op doelen gebaseerde,
technologie-neutrale benadering tot reductie van de broeikasgasintensiteit van de
energie gebruikt aan boord. Deze benadering biedt aan de sector ruimte om zelf invulling
te geven aan de reductieverplichting en de brandstofkeuze. Het kabinet verwacht echter,
wanneer beschouwd in samenhang met andere voorstellen in het Fit-for-55-pakket dat
de voorgestelde reductiepercentages tot 2030 leiden tot een mogelijk maar zeer beperkte
verhoging van de vraag en daarmee ontwikkeling van geavanceerde duurzame biobrandstoffen,
hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong (RFNBO’s) en toepassing van
nul-emissie technieken. Het kabinet vindt de voorgestelde 2% reductie in 2025 en 6%
reductie in 2030 te laag, en heeft de zorg dat met de voorgestelde limieten de ontwikkeling
van deze brandstoffen en technieken niet tijdig op gang komt. Het kabinet zal daarom
pleiten voor verhoging van de reductieverplichting in 2025 en 2030 en inzetten op
het voorkomen van een «lock-in» voor bepaalde technologieën. Het kabinet acht de percentages
na 2030 meer kansrijk om te komen tot verschillende transitiepaden naar een klimaatneutrale
zeevaart in 2050.

Het kabinet beoordeelt het als positief dat, met behulp van de bestaande RED II methodiek,
broeikasgasemissies in de gehele keten van winning en gebruik worden meegenomen in
het berekenen van de reductieverplichting. Het kabinet ziet echter wel aandachtspunten
in de wijze van berekening en de hiervoor benodigde standaardwaarden die in annex
II voorgesteld worden. Het kabinet constateert hierbij dat op enkele punten afgeweken
wordt van zowel de RED II als IPCC-richtlijnen21. Het kabinet ondersteunt de ambitieuze Europese inzet om voedsel- en voedergewassen
zo min mogelijk te gebruiken voor biobrandstoffen. Dit past binnen de doelstelling
van het kabinet om biomassa zo hoogwaardig mogelijk in te zetten22 en ook bij het ontwikkelen van de circulaire economie.

Het kabinet beoordeelt de verwachte toename van de brandstofkosten, die het gevolg
zijn van de reductieverplichting, als proportioneel ten opzichte van het beoogde doel
tot verduurzaming, maar zal deze wel steeds bezien in samenhang met de andere voorstellen
uit het Fit-for-55-pakket die ook een impact hebben op de zeevaart, in het bijzonder
de samenhang met EU-ETS Zeevaart. Daarnaast is meer duidelijkheid nodig over de mogelijke
gevolgen voor in het bijzonder de korte vaart23. Het betreft hier met name de onderlinge concurrentiepositie tussen schepen groter
en kleiner dan 5.000 bruto tonnage. De Nederlandse vloot bestaat voor een groot deel
uit schepen die actief zijn in de korte vaart. Het kabinet constateert dat de Commissie
de toepassing van het voorstel (evenzo voor EU-ETS zeevaart) niet betrekt op scheepstypes
onder 5.000 bruto tonnage. Het kabinet zal de Commissie hierover bevragen en nader
bezien of uitbreiding van de reikwijdte van het voorstel tot scheepstypes onder 5.000
bruto tonnage wenselijk en haalbaar is. Daarnaast heeft het kabinet zorg over de constatering
dat de zeevaart de optie zal blijven houden om uit te kunnen wijken naar niet-EU havens,
om zodoende een deel van de reis buiten de reikwijdte van de verordening te laten
vallen en dientengevolge deels de verplichtingen tot het gebruik van hernieuwbare
of koolstofarme brandstoffen te ontlopen, wat mogelijk consequenties heeft voor het
internationale concurrentievermogen.

Het kabinet heeft zorgen over het voorstel van de Commissie inzake uitvoering en handhaving,
waar het voorstel zwaar leunt op de rol van private duurzaamheidsystemen en private
verificateurs. Het internationale karakter van de zeevaartsector maakt dat er ontwijkend
gedrag van de Europese regels kan optreden en dat er minder (toe)zicht is op handelingen
die buiten de EU plaatsvinden. Het kabinet zal beoordelen in hoeverre de huidige systematiek
van toezicht en handhaving op de productie en levering van gecertificeerde brandstoffen
in EU en niet-EU landen volstaat. Dit is bovenal van belang omdat de rapportage- en
reductieverplichting rust op het schip en niet op de producent of leverancier van
de scheepsbrandstof.

Het kabinet staat verder voorzichtig positief ten opzichte van het voorstel van de
Commissie dat met gebundelde naleving meerdere schepen van één of van meerdere maatschappijen
gezamenlijk aan de reductieverplichting kunnen voldoen. Aandachtspunten zijn hoe dit
model uitwerkt voor individuele bedrijven en scheepseigenaren die minder makkelijk
gebruik zouden kunnen maken van het model en hoe naleving kan worden afgedwongen (met
name in combinatie met het toezicht dat zwaar leunt op de rol van private verificateurs).

Het kabinet staat positief tegenover het voorstel van de Commissie om een verplichting
op te leggen op schepen om walstroom te gebruiken, maar constateert dat er ook alternatieve
technologieën zijn en nog kunnen komen. Het kabinet zal aandacht vragen om de voorgestelde
verplichting tot het gebruik van walstroom en mogelijke uitzonderingsgronden in nauwe
samenhang te bezien met de voorgestelde verplichting in de AFIR gericht op het aanbod
van walstroom in zeehavens. Het in samenhang beoordelen van vraag en aanbod is noodzakelijk
om te voorkomen dat er richting 2030 of later een ongewenste mismatch ontstaat tussen
de behoefte aan walstroom vanuit zeeschepen en de beschikbare infrastructuur in de
havens (aansluitpunten).

Tot slot wil het kabinet, gezien het mondiale karakter van de zeevaartsector blijven
streven naar maatregelen in mondiaal verband via de IMO, omdat mondiale maatregelen
over het algemeen effectiever zijn en zorgen voor een gelijk speelveld. Het kabinet
ziet in de nu voorgestelde systematiek kansen om ook in IMO toe te werken naar draagvlak
voor een vergelijkbare aanpak. Het gaat hierbij met name om op IMO-niveau draagvlak
te creëren voor een op doelen gebaseerde aanpak om de vraag naar duurzame energie
te stimuleren, het reduceren van de broeikasgasintensiteit van de energie gebruikt
aan boord van het schip en het gebruik maken van een levenscyclusmethodiek. Dit zal
tevens bijdragen aan een effectiever toezicht op de handelingen buiten de EU.

Het kabinet zal naar aanleiding van deze beoordeling ook nauwgezet met de sector optrekken
om te bezien hoe precies uitvoering te geven aan de doelstellingen van het voorstel.
Het kabinet zal hierbij ook het internationale concurrentievermogen meenemen, zie
hiervoor ook onderdeel 5 van dit fiche.

Gevolgen brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de gewijzigde motie van het lid Van Raan om bij voorstellen
voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart in brede zin (Kamerstuk
35 377, nr. 19). Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten: kwaliteit van leven
voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende
effecten en de verdeling van kosten en baten. De effecten op het eerste aspect – de
kwaliteit van leven voor de huidige generaties in Nederland, bijvoorbeeld in termen
van gezondheid, inkomen en milieu – beoordeelt het kabinet positief, omdat het de
verordening bijdraagt aan de klimaatdoelen voor 2030 en 2050. Daarnaast zal de verordening
ook tot een verlaging van luchtvervuiling en stikstofuitstoot leiden. De gevolgen
van het tweede aspect – de kapitaalvoorraden voor latere generaties- zijn volgens
het kabinet ook positief omdat de Commissie sterk inzet op het beperken van de negatieve
effecten van klimaatverandering. Bij het derde aspect- grensoverschrijdende effecten
zoals geldstromen en milieueffecten- voorziet het kabinet dat de duurzaamheid van
de hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen voldoende geborgd is om negatieve grensoverschrijdende
effecten te voorkomen, ook gezien de gelijke EU-brede aanpak. De gevolgen voor het
vierde aspect- de verdeling van kosten en baten over verschillende groepen in de samenleving
– lijken voor het kabinet grotendeels positief gezien de baten de samenleving als
geheel tegemoetkomen en de kosten bij de vervuiler liggen. Het kabinet beziet de verdeling
van kosten en baten in samenhang met de rest van het Europese en nationale klimaatbeleid.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Naar verwachting zullen veel lidstaten op hoofdlijnen positief staan ten opzichte
van het voorstel om broeikasemissies in de zeevaart te reduceren door het stimuleren
van hernieuwbare brandstoffen. De verwachting is dat zij de gepresenteerde systematiek
zullen steunen, maar aandacht zullen vragen voor de vraag of de voorgestelde reductiepercentages
een voldoende prikkel tot verduurzaming zullen bieden. Ook de uitvoeringslasten en
het boetesysteem zal de aandacht van de lidstaten hebben. Het is de verwachting dat
enkele lidstaten kritisch zullen zijn dat de verantwoordelijkheid gelegd wordt bij
het schip, in plaats van bij de producent/leverancier van scheepsbrandstoffen. Verder
wordt verwacht dat de handhavingsaspecten van de gecertificeerde brandstoffen buiten
de EU tot vragen over uitvoerbaarheid zullen leiden.

Het is verder nog onduidelijk hoe het Europees Parlement tegenover het voorstel staat,
omdat zij zich nog niet uitgesproken hebben hierover.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid van de EU is positief.
De Commissie baseert de bevoegdheid op artikel 100, tweede lid, VWEU. Op grond van
dit artikel kan het Europees Parlement en de Raad, volgens de gewone wetgevingsprocedure,
passende bepalingen vaststellen voor de zeevaart en de luchtvaart. Het kabinet kan
zich vinden in de voorgestelde rechtgrondslag. Op het gebied van vervoer heeft de
EU een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid (artikel 4, lid 2, sub g, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van dit voorstel als positief. Het voorstel
heeft tot doel om de om broeikasgasemissie in de maritieme sector te reduceren, in
lijn met het realiseren van de doelstellingen in de EU Green Deal en tegelijkertijd
een gelijk speelveld binnen de maritieme sector in de EU te waarborgen. Ter realisatie
van deze doelstellingen is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd wegens het bij uitstek
grensoverschrijdende karakter van de zeevaart en de klimaatproblematiek. Daarnaast
zorgt het voorstel om de broeikasgasintensiteit te reduceren voor een gelijk speelveld
voor de onder de verordening vallende zeevaart. Het harmoniseren van de verplichtingen
tot reductie van uitstoot van aangemeerde schepen in Europese havens draagt ook bij
aan een gelijk speelveld tussen Europese havens. De doelen zoals genoemd in het voorstel
kunnen niet of nauwelijks op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt
zonder verstoring van de interne markt, daarom is een EU-aanpak nodig.

c) Proportionaliteit

Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit van dit voorstel als positief. Het voorstel
heeft tot doel broeikasgasemissie in de maritieme sector te reduceren door gebruik
van hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in de zeevaart te stimuleren en tegelijkertijd
een gelijk speelveld binnen de maritieme sector in de EU te waarborgen. Het kabinet
is van mening dat de maatregelen zoals voorgesteld door de Commissie geschikt zijn
om deze doelstellingen te behalen en daarmee in lijn zijn met het bereiken van de
doelstellingen in de EU Green Deal. Dit geldt bijvoorbeeld voor de op doelen gebaseerde
aanpak om de vraag naar duurzame energie te stimuleren, het reduceren van de broeikasgasintensiteit
van de energie gebruikt aan boord van het schip en het gebruik maken van een levenscyclusmethodiek.
Daarbij beoordeelt het kabinet de verwachte toename van de brandstofkosten als proportioneel
ten opzichte van het beoogde doel van verduurzaming. Het aangekondigde beleid gaat
bovendien niet verder dan noodzakelijk, en er wordt voldoende ruimte gelaten voor
lidstaten. Dit geldt bijvoorbeeld voor het technologie-neutraal reduceren van de broeikasgasintensiteit
voor de gebruikte energie aan boord van schepen.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Het voorstel heeft gevolgen voor de EU-begroting. De kosten voor ontwikkeling van
IT rapporteermiddelen worden begroot op € 0,5 mln. (in totaliteit en tot 2050). Het
kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De financiële consequenties voor alle EU-lidstaten worden door de Commissie begroot
op eenmalig € 1 mln. Deze kosten zijn begroot over de volledige tijdshorizon van het
voorstel (tot 2050)24 en bestaan hoofdzakelijk uit additionele tijd benodigd tijdens controles en inspecties.
Aangezien het kabinet zorgen heeft over de uitvoering en handhaving van het voorstel,
is het de voorzichtige inschatting dat de financiële consequenties voor de rijksoverheid
en/of medeoverheden groter zijn.

De precieze budgettaire gevolgen van het pakket zijn in deze fase nog niet bekend,
en afhankelijk van verdere Europese besluitvorming en nationale politieke keuzes bij
de uitwerking. Deze gevolgen zullen, als zij duidelijk in beeld zijn, door een volgend
kabinet moeten worden bezien, idealiter in samenhang met verdere besluitvorming over
nationaal klimaatbeleid en rekening houdend met sectoren met een grote transitieopgave
en hun internationale concurrentiepositie, en conform de regels van budgetdiscipline
ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De totale financiële consequenties voor partijen die verantwoordelijk zijn voor de
handelingen van het schip bestaan EU-breed uit € 89,7 mld. en bestaan hoofdzakelijk
uit kapitaal- en brandstofkosten (€ 25,8 mld. respectievelijk € 63,9 mld.), daarnaast
€ 521,7 mln. aan administratieve kosten waaronder: datacollectie, -submissie, verificatie
van de nalevingsplannen en het jaarlijkse energierapport, medewerking tijdens audits
en inspecties alsook training van bemanningsleden. Het is niet bekend wat het aandeel
van de Nederlandse partijen in deze kosten is. Indirecte financiële consequenties
voor EU havens worden gerelateerd aan het kunnen aanbieden van de noodzakelijke bunkerinfrastructuur
en wordt begroot op € 5,7 mld., alsook het ontwikkelen van richtlijnen voor veilig
omgaan met nieuwe hernieuwbare energiedragers. Deze kosten zijn begroot over de volledige
tijdshorizon van het voorstel (tot 2050).

De verordening zal gevolgen hebben voor de ervaren regeldruk voor scheepseigenaren
gerelateerd aan verplichtingen gericht op het opstellen van nalevingsplannen, energierapporten
en benodigde trainingen om veilig om te kunnen gaan met nieuwe hernieuwbare energiedragers
aan boord van het schip. Er zal ervaring opgebouwd moeten worden met de rapportages
die, ten opzichte van reguliere rapportages, onder andere uitgebreid zijn naar het
rapporteren van bron tot brandstoftank emissies en van gebruik van elektriciteit/walstroom.

De impact van administratieve lasten en ervaren regeldruk voor brandstofleveranciers
worden door de Commissie als niet-significant ingeschat.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het hogere ambitieniveau draagt sterk bij aan de nationale en Europese klimaatdiplomatie,
doordat het toont dat Nederland en de EU grote slagen maken en zich in willen spannen
voor mondiale problemen. Het kabinet ziet echter enkele aandachtspunten. Het voorstel
is vlagneutraal, waardoor Europese en niet-Europese reders dezelfde verplichtingen
hebben. Dit is gunstig vanuit het oogpunt van het internationale concurrentievermogen.
Dat het voorstel deels deze extra-EU reikwijdte heeft, waarbij de opbrengsten niet
alleen aan de zeevaart zelf ten goede kunnen komen, maar ook aan landgebonden initiatieven
ter bevordering van de inzet van duurzame energie binnen de EU, kan tot protest van
derde landen leiden. In zijn algemeenheid wordt door de lidstaten van de IMO zeer
kritisch gekeken naar EU-regelgeving die het mondiale speelveld raakt. Daarnaast heeft
het kabinet zorgen dat zeeschepen zich deels aan de verplichting kunnen onttrekken
door havens in niet-EU landen aan te doen, en dat door dit ontwijkgedrag EU havens
benadeeld kunnen worden. Dit kan ook nadelige gevolgen hebben voor de positie van
Nederlandse havens. Nederland zal deze gevolgen gaandeweg de onderhandelingen nader
in kaart brengen.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het betreft een voorstel voor een verordening, verordeningen zijn direct toepasselijk
en mogen niet in nationale wetgeving worden omgezet, maar de toepassing ervan moet
wel tijdig verzekerd worden. Ook zal het toezicht en de handhaving belegd moeten worden.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het kabinet constateert een aanzienlijke hoeveelheid voorgestelde bevoegdheden voor
het vaststellen van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen inzake vooral toezicht
en handhaving, waarvan de gevolgen fors kunnen zijn en nader beoordeeld zullen worden
in samenhang met de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) en de Inspectie voor Leefomgeving
en Transport (ILT).

Het voorstel geeft de Commissie de bevoegdheid om door middel van uitvoeringshandelingen
de sjablonen voor gestandaardiseerde monitoringplannen (artikel 7), de regels voor
toegang, functionele en technische specificaties van de nalevingsdatabase (artikel
16) en de modellen voor het FuelEU nalevingscertificaat (artikel 19) vast te stellen.
Het kabinet kan zich vinden in de toekenning van deze bevoegdheden. De uitvoeringsbevoegdheden
regelen geen essentiële onderdelen van de verordening, waardoor toekenning van deze
bevoegdheden mogelijk is. Ook is de toekenning van deze bevoegdheden wenselijk wegens
de flexibiliteit die hiermee wordt geboden. Daarnaast ligt de keuze voor uitvoeringshandelingen
voor de hand aangezien de handelingen gericht zijn op de eenvormige uitvoering van
de verordening.

Voor wat betreft de keuze voor de procedure voor vaststelling van de uitvoeringshandelingen
wordt gekozen voor de onderzoeksprocedure voor artikel 7, lid 4, en artikel 16, lid
2, zoals genoemd in artikel 5 van Verordening (EU) nr. 182/2011. Een raadplegingsprocedure
wordt voorgesteld voor artikel 19, lid 5, zoals genoemd in artikel 4 van Verordening
(EU) nr. 182/2011. Het kabinet kan zich vinden in de keuze voor de onderzoeksprocedure
in de genoemde artikelen gelet op het feit dat de uitvoeringshandelingen een impact
kunnen hebben op het milieu. Omdat deze uitvoeringshandelingen betrekking hebben op
het milieu is op grond van artikel 2, lid 2, onder b, onder iii, van Verordening (EU)
Nr. 182/2011 de onderzoeksprocedure de aangewezen procedure. Het kabinet kan zich
ook vinden in de keuze voor de raadplegingsprocedure voor artikel 19, lid 5, aangezien
dit toeziet op het vaststellen van de modellen voor het nalevingscertificaat en geen
betrekking heeft op het milieu of een van de andere situaties zoals bedoeld in artikel
2, lid 2 van Verordening (EU) Nr. 182/2011.

Het voorstel geeft de Commissie daarnaast de bevoegdheid om per gedelegeerde handeling
de bron-tot-propeller emissiefactoren zoals beschreven in Annex II amenderen ten einde
consistentie met gerelateerde internationale standaarden en wetgeving te bewaken (artikel
4), annex III amenderen ten einde rekenschap te geven van nieuwe nul-emissie technologieën
of gebruiksvoorwaarden (artikel 5) en eisen te stellen aan laboratoriumtesten en directe
emissiemetingen (artikel 9). Ook kan de Commissie op grond van het voorstel per gedelegeerde
handeling de methoden en criteria ontwikkelen voor de accreditatie van de verifiers (artikel 13), de formule voor berekenen van de referentiewaarde van de broeikasgasintensiteit
uit artikel 1, en de hoogte van de boete zoals bedoeld in artikel 20, paragraaf 2
(artikel 20) en nadere regels te stellen voor de betaling van boetes (artikel 21).
Met deze gedelegeerde handelingen worden er geen essentiële onderwerpen van de verordening
geregeld. De toekenning van een delegatiebevoegdheid is daarmee mogelijk. Daarnaast
ligt de keuze voor de gedelegeerde handelingen in bovengenoemde artikelen voor de
hand, aangezien het gaat om bevoegdheden om de verordening aan te vullen of te wijzigen
op aspecten die al in de bijlagen van de verordening zijn opgenomen (technische eisen).
Vanwege de snelle ontwikkelingen die voor kunnen komen bij bijvoorbeeld deze technische
eisen is het ook wenselijk dat dit per gedelegeerde handeling wordt vastgesteld.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De voorgestelde inwerkingtreding is 1 januari 2025. Het kabinet heeft de inschatting
dat de termijn tot inwerkingtreding in beginsel haalbaar is. De mate waarin dit haalbaar
is hangt met name sterk af van de tijd die benodigd om de aandachtspunten in handhaving
en uitvoering uit te werken.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De Commissie zal voor 31 december 2030 ter evaluatie van de verordening een rapport
opstellen over de evaluatie van het functioneren van de verordening en de evolutie
van de technologieën en markt voor hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in het
maritieme transport en de impact op de maritieme sector in de Unie. Hierbij zal in
het bijzonder ingegaan worden op mogelijke amendering van de reductielimieten zoals
voorgesteld in Artikel 4 lid 2, de scheepstypen waarop artikel 5 lid 1 van toepassing
is en de uitzonderingen zoals bedoeld in artikel 5 lid 3. Het kabinet is hier voorstander
van, maar heeft aarzeling bij mogelijke amendering van de uitzonderingen zoals bedoeld
in artikel 5 lid 3. Het wetgevende kader moet namelijk voldoende impuls en zekerheid
bieden aan aanbieders en gebruikers van walstroom, mede met het oog op de business
cases en de wens tot het voorkomen van overbodige investeringen in de haven of aan
het schip.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Op basis van de impact assessment wordt door de Commissie de implicaties van het gepresenteerde
voorstel voor de uitvoering en handhaving als beperkt verondersteld. Dit hangt echter
sterk af van de vraag of er naast privaat toezicht aanvullend sprake zal zijn van
publiek toezicht. Feitelijk komt een groot deel van de uitvoering bij private verificateurs
te liggen. Het kabinet heeft zorgen over de (te) beperkte mogelijkheden voor lidstaten
om hierop toe te zien.

Reders hebben de mogelijkheid om bij de bevoegde autoriteiten een beoordeling te vragen
van de maatregelen van de verificateurs. In de zeevaart kunnen bij het toezicht tekortkomingen
worden geconstateerd die directe relatie hebben met de werkzaamheden van de verificateur.
De ILT is op basis van het voorstel van de Commissie heel beperkt in staat om de verificateur
aan te spreken. De Commissie stelt voorts voor het toezicht op schepen te beperken
tot het constateren of een door de private verificateur afgegeven «FuelEU nalevingscertificaat»
aanwezig is.

Het kabinet heeft twijfels bij de consistentie en houdbaarheid van het door de Commissie
voorgestelde stelsel van enerzijds private uitvoering en toezicht, en anderzijds handhaving
door publieke autoriteiten in lidstaten. Het kabinet constateert dat het voorstel
een zwaar beroep doet op een nog niet ingericht privaat toezicht in een mondiaal opererende
sector op de inzet van moeilijk verifieerbare brandstof, die op tal van manieren en
op vele plaatsen geleverd kan worden. In samenspraak met de NEa en de ILT zal het
kabinet nader onderzoeken of het voorstel voldoende handvatten voor handhaving biedt
om naleving te bevorderen en of aanvullende handvatten benodigd zijn. Hierbij zal
ook voor het huidige voorstel beoordeeld worden of en hoeveel aanvullende kosten voor
toezicht en naleving verwacht worden. Het is nu al duidelijk dat voor de handhaving
en het toezicht op brandstofleveranciers alsook voor de handhaving op het schip nauwe
samenwerking tussen de NEa en ILT essentieel is.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

De implicaties van het voorstel voor ontwikkelingslanden kunnen bestaan uit effecten
op handel en exportmogelijkheden specifiek voor (grondstoffen voor) hernieuwbare en
koolstofarme brandstoffen. De handel met ontwikkelingslanden kan afnemen aangezien
hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen een hogere kostprijs hebben dan conventionele
scheepsbrandstoffen en dientengevolge de maritieme transportkosten zullen stijgen.

De kostprijs van productie van de grondstoffen voor biogrondstoffen is vaak lager
in tropische landen dan in Europa. De kostprijs van de productie van synthetische
brandstoffen is lager in delen van Azië, het Midden-Oosten, Noord Afrika en delen
van Zuid-Amerika. Landen in deze regio’s, alsook ontwikkelingslanden, kunnen profiteren
van een toenemende vraag naar (grondstoffen voor) hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen
en daarmee de exportmogelijkheden hiervan.

De impact van klimaatverandering wordt disproportioneel gevoeld in ontwikkelingslanden.
Deze verordening leidt tot een reële afname van de broeikasgasemissies in de EU, waarmee
een belangrijke bijdrage wordt geleverd aan het beperken van deze klimaatverandering.