Brief regering : Beoordeling van het Fit-for-55-pakket van de Europese Commissie

Nr. 3201
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 september 2021

Op 14 juli jl. heeft de Europese Commissie het «Fit-for-55»-pakket (Ff55) gepresenteerd, bestaande uit verschillende wetsvoorstellen en een overkoepelende
mededeling1. Deze voorstellen zijn onderdeel van de Europese Green Deal en geven invulling aan
de wettelijke verplichting van de Europese Unie (EU) om in 2030 ten minste netto 55%
broeikasgasemissiereductie te realiseren ten opzichte van 1990. Dat is een noodzakelijke
stap op weg naar klimaatneutraliteit in 2050 in de EU.

In deze brief worden de kabinetsreactie op de overkoepelende Commissiemededeling i.p.v.
een apart BNC-fiche alsook de overkoepelende uitgangspunten voor de Nederlandse inzet
in de komende onderhandelingen in de Raad uiteengezet. In de 14 BNC-fiches over het
Ff55-pakket die u separaat toekomen, vindt u een uitgebreide kabinetsreactie per voorstel.

De Commissie wijst op de samenhang tussen de voorstellen, die allemaal toewerken naar
hetzelfde doel, namelijk een eerlijke, concurrerende en duurzame Europese Unie. Het
pakket is gebaseerd op solidariteit tussen generaties, lidstaten, regio’s en verschillende
delen van de samenleving en op de kosteneffectiviteit die kan worden gerealiseerd
door als EU samen deze opgave in te vullen. Hierbij kiest de Commissie voor een beleidsmix
van prijsinstrumenten, Europese en nationale reductiedoelstellingen, bronbeleid en
faciliterend beleid.

Kabinetsreactie en uitgangspunten Nederlandse inzet

Het kabinet heeft de afgelopen jaren gepleit voor een Europees broeikasgasreductiedoel
van 55%, conform het Regeerakkoord2. Staand EU-beleid komt volgens laatste inschattingen van de Commissie tot 45–47%
broeikasgasreductie in 2030 (respectievelijk exclusief en inclusief landgebruiksemissies)
en tot 60% in 2050. Het recente IPCC-rapport3 maakt duidelijk dat een snelle reductie van de uitstoot van broeikasgassen noodzakelijk
is om de opwarming van de aarde te beperken tot (ruim onder) 2°C. Dit aanvullende
pakket is dan ook nodig om de verplichtingen van de Europese Klimaatwet en de doelen
van het Akkoord van Parijs te realiseren. Door de hogere ambitie te koppelen aan concrete
maatregelen geeft de EU ook mondiaal een duidelijk signaal af in aanloop naar COP26
in november in Glasgow en voert het de druk richting niet-EU landen op om ook hun
nationale doelstellingen te verhogen. Daarbij zitten in het Ff55-pakket ook enkele
maatregelen die rechtstreeks effect hebben op emissies buiten het EU-grondgebied,
zoals een koolstofheffing aan de Europese buitengrens (Carbon Border Adjustment Mechanism,
CBAM) en de uitbreiding van het Europese emissiehandelssysteem naar (een deel van)
de internationale scheepvaart.

Het kabinet is voorstander van een effectief en ambitieus Europees klimaatbeleid.
Een Europese aanpak voor het klimaatbeleid is immers vaak (kosten)effectiever dan
een nationale aanpak, ook gezien het grensoverschrijdende effect van broeikasgasuitstoot.
Daarnaast zorgt Europees beleid voor een gelijker speelveld in de EU, waardoor weglekeffecten
kunnen worden beperkt en de concurrentiepositie van bedrijven wordt beschermd. Ook
kan het de nationale transitie ondersteunen: bijvoorbeeld door het instellen van ambitieuze
Europese CO2-normen voor voertuigen of bijmengverplichtingen van duurzame brandstoffen. Ook biedt
het Ff55-pakket economische kansen in de transitie naar een duurzame samenleving en
brede welvaartsvoordelen.

Het kabinet verwelkomt daarom dat er tijdig een breed en ambitieus pakket van samenhangende
voorstellen is gepresenteerd. Wel vraagt dit van alle EU-lidstaten en alle sectoren
een aanzienlijke extra opgave. Dit betekent dat de inspanning van alle lidstaten gericht
moet zijn op klimaatneutraliteit in 2050 en dat een grote groep lidstaten de transitie
de komende 30 jaar zal moeten versnellen. Er bestaat namelijk nu nog een grote spreiding
tussen de nationale reductiedoelen van lidstaten, waardoor een aantal lidstaten het
overgrote deel van hun reductie richting klimaatneutraliteit na 2030 moet realiseren.
Nederland zet zich daarom, in samenwerking met gelijkgezinde lidstaten, in voor meer
convergentie binnen de ESR-opgave, zodat de ESR-opgave tussen lidstaten naar elkaar
toegroeit. Dit laatste is noodzakelijk om op kosteneffectieve wijze klimaatneutraliteit
in de EU in 2050 te behalen. Hierbij geldt ook dat er een balans moet zijn tussen
de zwaarte van de klimaatopgave en alle toegezegde middelen per lidstaat.

Net als de Commissie vindt het kabinet het van belang dat het hele pakket in samenhang
garandeert dat de juridische verplichting van ten minste netto 55% reductie in 2030
uit de Europese Klimaatwet wordt behaald. Het pakket vereist stevige extra inspanningen
van alle lidstaten en moet daarnaast in alle lidstaten een goede basis leggen voor
het behalen van klimaatneutraliteit in 2050. Daarom is het belangrijk dat gedurende
de onderhandelingen alle Ff55-voorstellen in onderlinge samenhang worden beoordeeld
op hun bijdrage aan de realisatie van de bovenstaande doelstellingen en de mate waarin
ze aansluiten bij nationaal beleid. Om het 2030-doel te bereiken moet het beleid daarnaast
uitvoerbaar, fraudebestendig, betaalbaar en handhaafbaar zijn.

Sturen op CO2-reductie blijft wat het kabinet betreft het uitgangspunt, omdat daarmee een kosteneffectieve
aanpak wordt gestimuleerd en de vrijheid behouden blijft om een eigen, op de eigen
nationale situatie geoptimaliseerde, mix van maatregelen en technologieën in te zetten.
Tegelijkertijd is het van belang om langjarige investeringen, die nog relatief duur
maar wel nodig zijn richting klimaatneutraliteit in 2050, op tijd te stimuleren. Het
kabinet sluit hierbij bij voorbaat geen technieken uit. Het hoofddoel van sturing
op CO2-reductie indachtig, zal het kabinet subdoelen voorgesteld in het pakket individueel
op hun merites beoordelen op o.a. uitvoerbaarheid, draagvlak bij burgers, bedrijven,
maatschappelijke organisaties en overheden, en bijdrage aan het doelbereik.

Subsidiering, beprijzing en normeren zijn effectieve instrumenten om CO2 te reduceren en innovatie te stimuleren. Klimaatinstrumenten zoals het emissiehandelssysteem
(ETS), de herziening van de richtlijn energiebelastingen (ETD) en het nieuw voorgestelde
Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) kunnen hier een positieve bijdrage aan leveren.
De concurrentiekracht van de Europese economie en het gelijke speelveld, zowel binnen
als buiten de EU, moeten in voldoende mate behouden en waar mogelijk versterkt worden,
zodat optimaal ingespeeld kan worden op de kansen van de transitie. Het kabinet ziet
in dit licht een belangrijke rol voor het ETS, en zal er bij de onderhandelingen op
inzetten om zo veel mogelijk van de aanvullende opgave via het ETS te realiseren.

In algemene zin sluit het voorstel voor aanscherping en vormgeving van het ETS goed
aan bij de Nederlandse prioriteiten. Bij het nieuwe emissiehandelssysteem voor de
gebouwde omgeving en wegtransport was het kabinet eerder terughoudend. Echter, na
beoordeling van het Commissievoorstel staat het kabinet open in deze discussie. Het
kabinet acht het positief dat het als een apart handelssysteem wordt voorgesteld naast
het bestaande ETS, dat het voorgestelde systeem een betrekkelijk rustige start maakt,
en de sectoren tot ten minste 2030 ook onder het ESR blijven vallen. Het voorstel
draagt bij aan een kosteneffectieve transitie en vergroot de kans op het halen van
de Europese klimaatdoelen. Daarnaast zorgt het voor meer convergentie tussen lidstaten:
het grootste effect valt namelijk te verwachten in landen waar nationale CO2-beprijzing in deze sectoren nog relatief laag is. Wel is het van belang te borgen
dat het voorstel niet ten koste gaat van ambitie bij andere voorstellen, zoals de
CO2-emissiestandaarden voor lichte voertuigen. Ook heeft het kabinet, met andere gelijkgezinde
lidstaten, gepleit voor een voorstel voor een koolstofheffing aan de grens, dat WTO-conform
en uitvoerbaar is, en stapsgewijs wordt ingevoerd. Het voorstel geldt, conform de
wens van Nederland, als klimaatmaatregel en niet als protectionistische maatregel.

De Commissie heeft in het pakket ook al enkele financiële voorstellen opgenomen, waaronder
een nieuw fonds (het Social Climate Fund) en ophogingen van het Moderniseringsfonds
en het Innovatiefonds. Het kabinet is terughoudend ten aanzien van nieuwe fondsen
en het openbreken van het in 2021 in werking getreden MFK. Ten aanzien van de reeds
gepubliceerde financiële voorstellen uit het pakket heeft het kabinet op dit moment
nog veel vragen. De overige voorstellen zal de Commissie naar verwachting in het najaar
2021 presenteren. Naar verwachting zijn dit een voorstel tot aanpassing van de huidige
MFK-verordening en een aangepast Eigenmiddelenbesluit (EMB).4 Het kabinet zal alle nieuwe voorstellen te zijner tijd integraal beoordelen in samenhang
met het Ff55-pakket en deze bezien in de context van de bredere klimaatambities, en
de inzet op kostenefficiëntie en evenwichtige kostenverdeling van maatregelen. In
deze afweging zullen ook alle reeds beschikbare middelen voor de klimaattransitie,
o.a. in het kader van het EU-herstelfonds en het MFK worden betrokken. Mede omdat
deze afweging op dit moment nog niet volledig gemaakt kan worden, vindt Nederland
het van belang om eerst te focussen op de inhoudelijke onderhandelingen om tot een
ambitieus Europees klimaatbeleid en CO2-reductie te komen. In het algemeen geldt dat er een balans moet zijn tussen de zwaarte
van de klimaatopgave en alle toegezegde middelen per lidstaat. Verder zal het kabinet
bij de afwegingen in het pakket rekening houden met de uitvoerbaarheid, de gevolgen
voor koopkracht en de financiële gevolgen voor MKB, bedrijven en maatschappelijke
organisaties.

Het kabinet is van mening dat alle landen en sectoren moeten bijdragen aan de klimaatopgave.
Dat betekent ook dat de EU haar verantwoordelijkheid neemt om (het EU-deel van) mondiale
sectoren die nu nog onvoldoende bijdragen aan het Akkoord van Parijs te gaan reguleren,
zoals de internationale zee- en luchtvaart. Nederland heeft in principe de voorkeur
voor mondiale oplossingen voor deze sectoren, maar deze zijn vooralsnog onvoldoende
ambitieus. Door nu actie te ondernemen op EU-niveau neemt de EU een voortrekkersrol.

Het kabinet ondersteunt de transitie naar nul-emissievoertuigen. Daarom vindt het
kabinet het positief dat CO2-emissienormen voor lichte voertuigen in het voorstel flink zijn aangescherpt en er
een uitfaseerdatum voor de verbrandingsmotor wordt geïntroduceerd. Het voorstel ondersteunt
zo de transitie naar nul-emissie voertuigen, wat zich naar verwachting op termijn
zal vertalen naar lagere kosten voor dergelijke voertuigen. Het kabinet had echter
graag een eerdere uitfaseerdatum gezien, met passende tussendoelen, ook gezien de
nationale ambitie zoals vastgelegd in het Klimaatakkoord.

Het kabinet ziet extra potentieel voor de koppeling tussen het klimaatbeleid en het
versterken van de circulaire economie. Zo liggen er kansen voor Nederlandse bedrijven,
door in te zetten op (her)gebruik van hernieuwbare materialen en eindproducten, het
omzetten van niet-recyclebare plastics naar alternatieve brandstoffen, CO2 afvang en gebruik, en hoogwaardige toepassingen van biogrondstoffen. De voorstellen
in het Ff55-pakket bieden hiervoor aangrijpingspunten, maar over het algemeen is de
koppeling van het instrumentarium nog niet compleet. Hier zal Nederland aandacht voor
vragen. Eind 2021 komt de uitwerking op het onderdeel duurzame producten van het Circular
Economy Action Plan, welke naast het Ff55-pakket ook onderdeel is van de Europese
Green Deal. Ook zal aandacht uitgaan naar de wisselwerking tussen klimaatbeleid en
natuurbeleid, bijvoorbeeld voor de biodiversiteitsdoelen.

Het kabinet steunt verder veel van de overige elementen uit het pakket (zoals de inzet
voor het gebruik van alternatieve brandstoffen voor luchtvaart en de scheepvaart,
het voorstel om de energiebelasting meer in lijn te brengen met klimaatdoelen, het
voorstel om landgebruik beter te integreren in het klimaatbeleid en koolstofvastlegging
te stimuleren, het voorstel voor ophoging van de EU-doelstelling voor hernieuwbare
energie op een manier waarbij lidstaten flexibiliteit behouden om zelf het meest kostenefficiënte
pad te kiezen). Tegelijkertijd zijn er, zoals aangegeven, aandachtspunten en kritiekpunten
op onderdelen. Meer gedetailleerde beoordeling en positiebepaling vindt u in de BNC-fiches.

Proces

Momenteel zitten alle EU-lidstaten nog in de beginfase van de beoordeling van de voorstellen.
Voor alle lidstaten is duidelijk dat de Commissievoorstellen een samenhangend pakket
moeten vormen om de wettelijke verplichting van ten minste 55% broeikasgasreductie
in 2030 te behalen. Aanpassingen van individuele voorstellen uit het pakket zullen
doorwerken in het pakket als geheel. Het huidige demissionaire kabinet zet daarom
via deze brief en de BNC-fiches de grote lijnen uit voor de komende besprekingen en
onderhandelingen in Brussel. Daarbij is het nodig om enerzijds positie te kiezen en
anderzijds ook voldoende flexibiliteit te behouden in het onderhandelingsproces om
de voorstellen in samenhang te kunnen behandelen. Een nieuw kabinet kan de Nederlandse
opstelling dan verder vormgeven. Omdat andere EU-lidstaten ook hun eigen wensen zullen
hebben, is het nu nog niet duidelijk in welke mate alle Nederlandse wensen haalbaar
zijn en zal er gaandeweg het proces een nadere prioritering hierin kunnen plaatsvinden.
In de loop van 2022 worden de eerste gemeenschappelijk standpunten van de Raad over
de verschillende wetsvoorstellen verwacht. Het pakket zal in verschillende Raadsformaties
worden besproken, waarbij de Milieuraad een coördinerende rol heeft. U zult hier via
de gebruikelijke procedures over worden geïnformeerd.

Het kabinet zal in de EU samen met de bestaande klimaatkopgroep blijven inzetten op
ambitieuze implementatie van het pakket. Daarbij hoort ook een tijdige afronding van
de onderhandelingen, zodat alle lidstaten zo spoedig mogelijk beschikken over de beleidsinstrumenten
die nodig zijn om de reductiedoelstelling voor 2030 te halen. Daarnaast zal gekeken
worden naar de bestaande samenwerkingsverbanden en gezocht worden naar nieuwe samenwerkingsverbanden
om de Nederlandse belangen in te brengen bij de verschillende wetsvoorstellen. Dit
zal de komende maanden vorm krijgen wanneer andere lidstaten hun posities verder uitwerken.

Nationale impact

Het Fit-for-55-pakket zal aanzienlijke gevolgen hebben voor het nationale klimaatbeleid.
Gegeven de klimaatdoelen zou Nederland echter hoe dan ook met additioneel klimaatbeleid
moeten komen. Door op Europees niveau samen te werken wordt de klimaattransitie in
Nederland makkelijker. Een aanscherping van het Europese beleidsinstrumentarium leidt
tot een gelijker Europees speelveld en kan extra emissiereductie in Nederland realiseren.
De voorgestelde aanscherping van het ETS en verhoging van de minimumtarieven van de
ETD zorgen er bijvoorbeeld voor dat alle Europese bedrijven in dezelfde mate geprikkeld
worden om hun CO2-uitstoot te reduceren. Een ander voorbeeld is de aanscherping van de Europese richtlijn
voor CO2-normen voor lichte voertuigen, waardoor het aanbod van voertuigen met lagere CO2-uitstoot zal toenemen en de prijs zal dalen. Hierdoor is in Nederland waarschijnlijk
minder financiële stimulering nodig om het wagenpark te verduurzamen.

Het Ff55-pakket biedt kansen, innovatie en nieuwe werkgelegenheid, maar zal ook een
transformatie van de Nederlandse samenleving tot gevolg hebben. Daarbij acht het kabinet
het van belang dat alle burgers worden meegenomen. Ook zal het pakket doorwerken in
de rijksbegroting, en toezicht en handhaving. De precieze budgettaire gevolgen van
het pakket zijn in deze fase nog niet bekend, en afhankelijk van verdere Europese
besluitvorming en nationale politieke keuzes bij de uitwerking. Deze gevolgen zullen,
als zij duidelijk in beeld zijn, door een volgend kabinet moeten worden bezien, idealiter
in samenhang met verdere besluitvorming over nationaal klimaatbeleid en rekening houdend
met sectoren met een grote transitieopgave en hun internationale concurrentiepositie,
en conform de regels van budgetdiscipline ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement.

Het is hierbij, met het oog op effectief klimaatbeleid en draagvlak, van belang dat
in het verdere proces bijzondere aandacht blijft voor sectoren die hoge reductie kosten
hebben en voor een grote opgave staan. Ook wordt rekening gehouden met de mogelijke
lastenverzwaring voor huishoudens, bedrijven en maatschappelijke organisaties (zoals
maatschappelijk vastgoed).

De voorstellen leiden tot additionele verplichtingen voor Nederland, zoals een hoger
nationaal bindend doel voor de ESR-sectoren (transport, gebouwde omgeving, landbouw
en een deel van de industrie), nationale verplichtingen in het kader van LULUCF (landgebruik)
en opgehoogde indicatieve (niet-bindende) doelen voor hernieuwbare energie en energiebesparing,
en de daarbij horende aanleg voor de benodigde infrastructuur voor alternatieve brandstoffen.

Daarnaast zal het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) binnenkort een studie publiceren
over de mogelijke gevolgen die het Ff55-pakket voor Nederland heeft, voor zover deze,
in deze fase, in kaart kunnen worden gebracht. Hierbij past de kanttekening dat de
uiteindelijke impact van het pakket afhangt van de Europese onderhandelingen en de
keuzes die op nationaal niveau binnen het klimaatbeleid worden gemaakt. Hoe deze additionele
opgave wordt ingevuld is aan het volgende kabinet.

Bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

Het kabinet verwelkomt de overkoepelende Commissiemededeling over het pakket. De grondhouding
ten opzichte van de bevoegdheid voor de mededeling is positief. De mededeling heeft
betrekking op meerdere beleidsterreinen van de EU, met name op die van milieu, energie
en interne markt. Op die terreinen heeft de EU een gedeelde bevoegdheid met de EU-lidstaten
(zie artikel 4, lid 2, e, i, VWEU).

Het kabinet heeft een positieve grondhouding voor wat betreft de subsidiariteit en
proportionaliteit van de Commissiemededeling. Het grensoverschrijdende karakter van
de (aanpak van de) klimaatproblematiek en de diverse onderdelen van het Ff55-pakket
die hieraan moeten bijdragen rechtvaardigt optreden op EU-niveau. Het kabinet is van
mening dat een 2030-doel van 55% broeikasgasreductie ten opzichte van 1990 noodzakelijk
is voor de EU om te kunnen voldoen aan de afspraken onder de Overeenkomst van Parijs,
specifiek het binnen bereik houden van de 1,5 graden, en voor een kosteneffectief
pad naar klimaatneutraliteit in 2050. De voorstellen die voortvloeien uit deze mededeling,
waaronder voorstellen voor (wijzigingen van) verordeningen, richtlijnen of besluiten
die zijn voorzien in 2021, worden door het kabinet afzonderlijk beoordeeld op het
subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel (in de BNC-fiches).

Het pakket heeft duidelijke geopolitieke implicaties die het kabinet mee zal wegen
tijdens de onderhandelingen. Ten eerste hebben een aantal voorstellen een rechtstreeks
effect op derde landen en actoren buiten de EU, zoals voorstellen voor lucht- en scheepvaart
en de koolstofheffing aan de grens. Het kabinet hecht er daarbij aan dat de EU op
deze terreinen samenwerking zoekt met haar internationale partners. Ten tweede toont
de EU met het Fit-for-55 pakket mondiaal leiderschap om de klimaatdoelen van Parijs
te bereiken. Door dit goede voorbeeld te stellen kan de EU de politieke processen
maar ook zakelijke markten in derde landen beïnvloeden. Dit kan worden ondersteund
door een actieve EU klimaatdiplomatie in lijn met de conclusies van de Raad van 25 januari
20215. Het pakket kan ook als positief effect hebben dat de EU per saldo geleidelijk minder
grondstoffen, inclusief fossiele energiedragers, hoeft te importeren uit niet-EU landen,
wat afhankelijkheden van de EU zal terugbrengen en op die manier zal bijdragen aan
de Europese open strategische autonomie.

Uw Kamer verzoekt met de gewijzigde motie van het lid Van Raan om bij voorstellen
voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart in brede zin6. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten: kwaliteit van leven
voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende
effecten en de verdeling van kosten en baten. Ten aanzien van deze Commissiemededeling
worden de effecten op alle vier de aspecten door het kabinet als positief beoordeeld.
In de individuele BNC-fiches per voorstel wordt op deze aspecten nader ingegaan.

Tegelijkertijd met deze brief worden u de individuele BNC-fiches aangaande de voorstellen
van het Ff55-pakket toegezonden. Zoals hierboven genoemd zullen deze voorstellen door
het kabinet in onderlinge samenhang worden bekeken.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
D. Yeşilgöz-Zegerius