Brief regering : Voortgang vrachtwagenheffing

Nr. 333
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 september 2021

Op 14 september 2021 is het wetsvoorstel vrachtwagenheffing (Kamerstuk 35 910) en de memorie van toelichting bij uw Kamer ingediend. Dit is in overeenstemming
met de motie van de leden Hagen en Geurts (Kamerstuk 35 570 A, nr. 69), waarin de regering wordt opgeroepen het wetsvoorstel vrachtwagenheffing zo spoedig
mogelijk en uiterlijk voor het einde van het zomerreces te doen toekomen. Graag informeer
ik Uw Kamer in deze brief over de stand van zaken omtrent de uitwerking van de terugsluis,
het actuele beeld omtrent de invoeringskosten en het eerste beeld van de gevolgen
van de herziening van de Eurovignetrichtlijn voor de vrachtwagenheffing.

Uitwerking van de terugsluis

De invoering van de vrachtwagenheffing gaat gepaard met een zogenaamde «terugsluis»,
gericht op verduurzaming en innovatie van de vervoerssector. Zoals ik eerder heb gemeld,1 voer ik hierover sinds 2017 overleg met de vertegenwoordigers van de Nederlandse
vervoerssector: de vervoerspartijen evofenedex, Transport en Logistiek Nederland (TLN)
en Stichting VERN (VERN) omdat het belangrijk is dat in ieder geval degenen die de
heffing opbrengen ook betrokken worden bij de besteding van de terugsluis. Deze betrokkenheid
is ook geborgd in het wetsvoorstel Vrachtwagenheffing.

Ter uitwerking van het wetsvoorstel heb ik met de vervoerspartijen overeenstemming
bereikt over een bestuursovereenkomst terugsluis en ben ik voornemens deze op korte
termijn met de vervoerspartijen te sluiten. Deze bestuursovereenkomst zal worden gepubliceerd
in de Staatscourant. In deze bestuursovereenkomst terugsluis worden afspraken vastgelegd
over het voorbereiden en vaststellen van het meerjarenprogramma verduurzaming en innovatie,
dat de basis vormt voor besteding van de netto-opbrengst van de vrachtwagenheffing.
In deze overeenkomst wordt ieders betrokkenheid in de samenwerking geduid en is een
adaptief, indicatief pakket van terugsluismaatregelen geschetst.

Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en de vervoerspartijen hebben gezamenlijk
de volgende verduurzamings- en innovatieopgave geformuleerd: de versnelde transitie
naar emissieloos vrachtvervoer, in de vorm van (1) batterij-elektrisch en waterstof-elektrisch
aangedreven vrachtwagens, (2) (tijdelijk) gebruikmaken van hernieuwbare brandstoffen
en (3) optimalisatie van de logistieke keten, die bijdraagt aan een vermindering van
het aantal gereden voertuigkilometers2. Deze transitieopgave vergt – over een reeks van jaren – een goed gerichte, gecoördineerde
en gezamenlijke inspanning. Het betreft een complexe en kostbare veranderopgave, waarbij
de netto-opbrengst van de vrachtwagenheffing zal worden ingezet om de vervoerspartijen
in staat te stellen de gewenste systeemsprong naar efficiënt en emissieloos vrachtvervoer
te maken.

Het kabinet hecht aan betrokkenheid van de sector bij de vormgeving van beleid en
wenst om die reden in goed overleg een Bestuursovereenkomst te sluiten. Het primaat
van besluitvorming blijft niettemin bij de politiek. Als een volgend kabinet of een
parlementaire meerderheid plannen in relatie tot de vrachtwagenheffing aan wil passen,
dan mag de Bestuursovereenkomst daar niet aan in de weg staan. Om die reden wordt
in artikel 6 van de Bestuursovereenkomst vastgelegd dat de Bestuursovereenkomst kan
worden opgezegd indien het wetsvoorstel wordt ingetrokken of indien wijzigingen van
het wetsvoorstel – bijvoorbeeld tijdens de parlementaire behandeling – van dien aard
zijn dat de wederpartij naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde
instandhouding van deze Bestuursovereenkomst niet mag verwachten.

Zoals afgesproken in het Regeerakkoord Rutte III (Bijlage bij Kasmerstuk 34 700, nr. 34) en het Klimaatakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 32 813, nr, 193)3 voert de rijksoverheid een vrachtwagenheffing in. Binnen- en buitenlands vrachtverkeer
gaat betalen voor het gebruik van de weg door de omzetting van een vaste belasting
(motorrijtuigenbelasting en Eurovignet) naar een variabele heffing, waarbij betaald
wordt per gereden kilometer en waarvan de netto-opbrengsten in overleg met de heffingsplichtige
partijen primair ingezet worden voor de verduurzaming van het wegvervoer. Ik realiseer
me dat, om de transitie naar een duurzame en innovatieve vervoerssector te kunnen
maken, het vrachtverkeer met deze vrachtwagenheffing meer dan nu gaat betalen voor
het gebruik van de weg. Des te meer ben ik verheugd dat evofenedex, TLN en VERN hun
medewerking hebben toegezegd om gezamenlijk invulling te geven aan de concretisering
van de terugsluis en de voorliggende transitie.

Actueel beeld invoeringskosten

In het beleidskader Vrachtwagenheffing4 is uitgegaan van eenmalige invoeringskosten van circa € 200 miljoen en jaarlijkse
exploitatiekosten van € 100 tot € 125 miljoen. In de afgelopen periode is de kostenraming
verder uitgewerkt op basis van onder andere uitvoeringstoetsen en marktverkenningen.
Dat heeft tot het inzicht geleid dat de inschatting van de destijds gevalideerde eenmalige
invoeringskosten te optimistisch is geweest. De huidige raming laat zien dat deze
fors hoger zullen zijn: de verwachte invoeringskosten zijn op basis van de huidige
raming gestegen tot circa € 400 miljoen. Conform het uitgangspunt dat de invoering
van de vrachtwagenheffing neutraal is voor de schatkist zullen ook de toegenomen invoeringskosten
uit de opbrengsten van de vrachtwagenheffing worden gedekt.

Op basis van de nu beschikbare inzichten is de verwachting dat de jaarlijkse exploitatiekosten
binnen de eerdergenoemde bandbreedte blijven. De raming van de exploitatiekosten kent,
zoals gebruikelijk bij grote projecten, onzekerheden bijvoorbeeld omdat de grote aanbestedingen,
die samen meer dan de helft van de exploitatiekosten bedragen, nog moeten plaatsvinden.

Bovenstaande laat onverlet dat ik, conform het beleidskader Vrachtwagenheffing, zoveel
mogelijk blijf sturen op een kostenefficiënte uitvoering van de vrachtwagenheffing.
Verderop in deze brief wordt hier nader op ingegaan.

Oorzaken stijging van de raming van de invoeringskosten

Er is sprake van een nadere invulling van eerder nog niet (volledig) becijferde kosten
en wijzigingen in de inrichting van het systeem. Eerder heb ik uw Kamer geïnformeerd
over de taakverdeling tussen de publieke uitvoeringsorganisaties5. Daarin is aangegeven dat de verdere inrichting en aansturing van de uitvoering zal
worden vormgeven vanuit het uitgangspunt dat de eindverantwoordelijkheid bij één uitvoeringsorganisatie
wordt belegd. In dit licht worden de taken bij de Dienst Wegverkeer (RDW) geconcentreerd.
RDW heeft hierop een aanvullende uitvoeringstoets uitgevoerd. Daarin is een aantal
onderdelen van het systeem, die in 2018 nog niet of niet volledig waren becijferd
nauwkeuriger in beeld gebracht. Ook zijn een aantal nadere inrichtingskeuzes gemaakt.

De gedachte is thans dat RDW een deel van de ICT-voorzieningen zelf realiseert. Hierdoor
blijven de benodigde data en de intellectuele eigendomsrechten in publieke handen
en wordt voorkomen dat de continuïteit van het stelsel afhankelijk is van één marktpartij.
Dit bevordert de continuïteit van het stelsel op de lange termijn. Het gevolg is dat
de kostenpost voor de realisatie van de ICT-voorzieningen terugkomt in de raming van
de eenmalige invoeringskosten. De ambitie is dat hiermee de structurele exploitatiekosten
beperkt kunnen worden, doordat de invoeringskosten geen onderdeel uitmaken van een
meerjarig prestatiecontract. Dit wordt nog gevalideerd in de publiek-private comparator
die ik verderop in deze brief beschrijf.

Daarnaast is tijdens de voorbereiding van de realisatie van het systeem gebleken dat
een aantal kostenposten in de raming hoger uitvalt. De kosten voor de accreditatie
van EETS-aanbieders zijn bijvoorbeeld naar boven bijgesteld doordat er beter zicht
is op de markt van EETS-aanbieders en blijkt dat de accreditatieprocedure zich moet lenen voor meerdere aanbieders
tegelijkertijd. Ook was er in de oorspronkelijke raming bijvoorbeeld vanuit gegaan
dat voor de financiële heffingsadministratie kon worden aangesloten op bestaande processen
en systemen. Dit blijkt op basis van de uitvoeringstoetsen niet het geval. Ten slotte
zijn de voorfinancieringskosten voor de hoofddienstaanbieder hoger ingeschat. Dit
laatste punt dient nog getoetst te worden in een marktconsultatie.

Een derde oorzaak voor de hogere kosten in de raming wordt veroorzaakt door een langere
looptijd tot invoering van het systeem. Oorspronkelijk was uitgegaan van invoering
in 2023. In april van dit jaar heb ik uw Kamer geïnformeerd dat de start van de Vrachtwagenheffing
op basis van de huidige inzichten circa vier jaar na afronding van de parlementaire
behandeling van het wetsvoorstel kan plaatsvinden6. De grotere doorlooptijd leidt bijvoorbeeld tot extra personeelskosten.

Ten slotte is in de raming bij het beleidskader onvoldoende rekening gehouden met
onvoorziene gebeurtenissen en tegenvallers. Inmiddels zijn de risico’s van de realisatie
en de benodigde dekking daarvan beter in kaart gebracht en opgenomen in de raming.
Daarnaast wordt op basis van het risicoprofiel, de fase van het programma en bijvoorbeeld
uitkomsten van reviews en onderzoeken voortdurend gekeken of de aanvullende beheersinstrumenten
nodig zijn.

Vervolgstappen

Zoals aangegeven in het beleidskader Vrachtwagenheffing vind ik het van belang dat
de vrachtwagenheffing op een kostenefficiënte en effectieve manier wordt uitgevoerd,
zodat zoveel mogelijk middelen beschikbaar blijven voor de terugsluis. Gezien het
grote verschil met de raming van de hoogte van de invoeringskosten die gehanteerd
is bij het beleidskader, zal ik daarom op de huidige raming een second opinion laten uitvoeren. Hierin wordt de realiteit en plausibiliteit van de opbouw en raming
van de invoeringskosten, de exploitatiekosten en de reserveringen getoetst. Daarnaast
zal een publiek-private comparator (PPC) worden uitgevoerd om te bepalen of de gekozen
uitvoeringsvariant nog aansluit op mijn ambitie om de systeemkosten laag te houden.
Daartoe staan de in- en uitbestedingskeuzes binnen de voorgenomen uitvoeringsvariant
centraal.

Tenslotte zal ik de vrachtwagenheffing op korte termijn ter toetsing aanmelden bij
het Adviescollege ICT-toetsing, waar het project wordt beoordeeld op de zakelijke
rechtvaardiging en de slaagkans.

Gelet op het belang van het behoud van middelen voor de terugsluis, betrek ik de vervoerspartijen
bij de uitkomst van de verschillende onderzoeken. Ik verwacht u in de loop van volgend
jaar over de uitkomsten van de verschillende toetsen te kunnen informeren.

Herziening Eurovignetrichtlijn

Op de vrachtwagenheffing is de Eurovignetrichtlijn van toepassing. Ook het wetsvoorstel
vrachtwagenheffing gaat uit van deze richtlijn. In juli jl. is een akkoord bereikt
tussen de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad over het wijzigen
van de Eurovignetrichtlijn. Hoewel de herziening van de richtlijn nog niet volledig
is afgerond en de gewijzigde richtlijn nog niet gepubliceerd is, wil ik uw Kamer graag
een eerste indicatie meegegeven van wat de verwachte gevolgen zijn voor de vrachtwagenheffing.

In de toekomst zal het alleen onder specifieke voorwaarden mogelijk zijn om middels
een vignet (met een tarief gebaseerd op een tijdsduur) vrachtvoertuigen te laten betalen
voor het gebruik van het wegennet. Een gebruiksheffing blijft wel bestaan. Een invoering
van een vrachtwagenheffing in Nederland, met een tarief gebaseerd op de gereden afstand,
is in lijn met de gewijzigde richtlijn.

Waar het tarief in artikel 5 van het wetsvoorstel vrachtwagenheffing – conform de
geldende Eurovignetrichtlijn – is gebaseerd op de Euro-emissieklasse van het voertuig,
dient in de toekomst de CO2-emissie van het voertuig leidend te worden bij de opbouw van de tarieven van de vrachtwagenheffing.
De tariefstelling van de vrachtwagenheffing zal daarom bij de implementatie van de
gewijzigde richtlijn aangepast moeten worden. Ook dient een externekostenheffing verwerkt
te worden in het tarief. In de huidige richtlijn is deze externekostenheffing niet
verplicht, maar dienen eventuele inkomsten daaruit wel verplicht aan de verduurzaming
aan het vervoer te worden besteed. Ook in de toekomstige richtlijn blijft deze oormerking
verplicht. De terugsluis van de vrachtwagenheffing is hiermee al in overeenstemming.

Tot slot vervalt op termijn de mogelijkheid om vrachtvoertuigen tussen 3,5 en 12 ton
uit te zonderen van een heffing. Het wetsvoorstel vrachtwagenheffing gaat al uit van
voertuigen vanaf 3,5 ton en is hiermee in lijn met de gewijzigde richtlijn.

Afhankelijk van de snelheid van de Europese besluitvorming, zal de publicatie van
de gewijzigde richtlijn in het vierde kwartaal van dit jaar of het eerste kwartaal
van 2022 plaatsvinden, waarna de implementatie ter hand zal worden genomen.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
B. Visser