Brief regering : Plan van aanpak van de beleidsdoorlichting over de exportkredietverzekeringsfaciliteit (EKV)

Nr. 72 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 september 2021

In 2022 vindt een beleidsdoorlichting plaats van artikel 5 van begroting IX, exportkredietverzekeringen,
-garanties en investeringsverzekeringen. Met deze brief licht ik u in over de opzet
en de vraagstelling van deze beleidsdoorlichting. Daarmee geef ik invulling aan de
motie van het lid Harbers c.s. (Kamerstuk 34 000, nr. 36), waarin wordt verzocht om de Tweede Kamer voor de start van een beleidsdoorlichting
te informeren. In deze brief ga ik in op de afbakening en tijdspanne van de beleidsdoorlichting,
het doel van het begrotingsartikel, budgettaire aspecten, de onderzoeksvraag, de onderzoeksmethode,
de borging van kwaliteit en onafhankelijkheid en tenslotte de planning.

1. Afbakening en tijdsspanne

De laatste beleidsdoorlichting van artikel 5 vond plaats in 2016 en besloeg de periode
2008–2015 (Kamerstuk 31 935, nr. 32). De beleidsdoorlichting 2022 heeft betrekking op de periode 2016–2021. De beleidsdoorlichting
gaat over het volledige begrotingsartikel 5 en betreft het gehele instrumentarium,
inclusief de uitvoering. De Herverzekering van Leverancierskredieten (HuLK) valt buiten
deze beleidsdoorlichting, omdat het een crisismaatregel betreft die buiten de noemer
van de exportkredietverzekeringsfaciliteit valt. Per 1 juli 2021 is deze herverzekering
beëindigd. Ik informeer de Kamer in 2022 separaat over de evaluatie van deze maatregel.1

2. Doelstelling artikel 5

De algemene doelstelling van artikel 5 is als volgt geformuleerd: «Het verzekeren
van betalingsrisico’s die zijn verbonden aan Nederlandse export en investeringen in
het buitenland die zonder deze verzekering niet tot stand zouden zijn gekomen, en
het creëren en handhaven van een internationaal gelijkwaardig speelveld voor bedrijven
op het terrein van de exportkredietverzekeringsfaciliteit.»

De exportkredietverzekeringsfaciliteit (ekv) is in 1932 in het leven geroepen om export
en werkgelegenheid in Nederland te stimuleren, door bedrijven te ondersteunen buitenlandse
markten te vinden voor hun exportproducten- en diensten. Dit doet de ekv door exporttransacties
te verzekeren die niet op de private markt verzekerd kunnen worden. Hierdoor maakt
de ekv export mogelijk die zonder verzekering door de Staat niet tot stand komt.

Artikel 5 benoemt ook expliciet het belang van een internationaal gelijkwaardig speelveld.
Dit betekent dat Nederlandse exporteurs onder gelijke voorwaarden kunnen concurreren
met bedrijven in het buitenland en dat zij geen transacties mislopen doordat verzekeringsmogelijkheden
in Nederland minder gunstig zijn. Om deze reden zijn er internationale afspraken gemaakt
over de voorwaarden waaronder exportkredietverzekeringsfaciliteiten mogen worden aangeboden.
Deze afspraken zijn vastgelegd in de «Arrangement» en zijn erop gericht een gelijk
speelveld te beschermen.2

Het kabinet heeft binnen de doelstelling van artikel 5 verschillende beleidsmatige
aandachtspunten. Zo streeft het kabinet naar het verhogen van het aantal groene transacties.
Daarnaast vindt het kabinet het van belang om actief te monitoren of de ekv voldoende
aansluit bij de behoeften van exporteurs en zo nodig producten, voorwaarden of processen
aan te passen. Daarbij is het streven om de toegankelijkheid van de ekv voor het MKB
te vergroten. Een ander belangrijk onderdeel van het ekv-beleid is het voorkomen van
negatieve effecten voor mens, dierenwelzijn en milieu. Ook het voorkomen van transacties
die tot stand komen door omkoping is binnen de ekv een belangrijke randvoorwaarde.
Tot slot is sinds 2020 de inzet van de ekv om economisch herstel na de coronacrisis
te stimuleren een belangrijke prioriteit.

De beleidsmatige aandachtspunten van het kabinet bewegen mee met en reageren op maatschappelijke
ontwikkelingen. Er zijn vanuit verschillende stakeholders zoals bedrijven en ngo’s,
en vanuit de Tweede Kamer continu verzoeken om de voorwaarden en mogelijkheden van
de ekv aan te passen. Dit voedt het kabinet bij het bepalen en invullen van beleidsmatige
aandachtspunten.

Volgens artikel 3 van de Kaderwet Financiële Verstrekkingen Financiën valt de ekv
onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën, in overeenstemming met
de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS).3 De huidige Minister van Financiën heeft de verantwoordelijkheid voor de ekv, voor
de te onderzoeken periode, overgedragen aan de Staatssecretaris van Financiën voor
Fiscaliteit en Belastingdienst. Het Ministerie van Financiën voert de ekv niet zelf
uit. Dit heeft de Staat belegd bij Atradius Dutch State Business (ADSB), een onderdeel
van het private verzekeringsbedrijf Atradius. Zij voert de ekv in naam van en voor
rekening en risico van de Staat uit, binnen de door de Staat vastgestelde beleidskaders.

3. Budgettaire aspecten

In de begroting is jaarlijks een plafond van € 10 mld. opgenomen voor de ekv, waarvoor
de Nederlandse staat nieuwe verplichtingen kan aangaan. Op 31 december 2020 stond
in totaal voor 18,8 miljard euro aan verplichtingen in de boeken.4 Dit is een combinatie van definitieve verplichtingen (afgegeven verzekeringspolissen)
en voorlopige verplichtingen (dekkingstoezeggingen; een juridische verplichting tussen
de Staat en exporteur of bank voorafgaand aan uitreiking van de verzekeringspolis).

Volgens internationale afspraken moet de ekv op middellange termijn kostendekkend
zijn. De uitgaven bestaan uit schade-uitkeringen en de uitvoeringskosten van ADSB.
De inkomsten bestaan uit premie-inkomsten en schaderestituties van eerder uitgekeerde
schades.5 Voor de ekv in Nederland is de afgelopen decennia op één jaar na altijd sprake geweest
van een positief saldo.

Voor de ekv is een begrotingsreserve opgebouwd. Deze werkt als een buffer om grote
budgettaire schommelingen in de uitgaven op te kunnen vangen. De ontvangen premies
worden gestort in de begrotingsreserve, terwijl uitgaven aan definitieve schades op
afgesloten polissen en de uitvoeringskosten van ADSB uit de begrotingsreserve worden
gehaald. In tabel 1 staat hoe uitgaven, ontvangsten en de begrotingsreserve zich hebben
ontwikkeld in de periode 2016–2020.

Tabel 1: Gerealiseerde uitgaven en ontvangsten binnen de ekv in mln €

 

2020

2019

2018

2017

2016

Uitgaven

35,2

196,9

42,5

52,8

28,5

Schade-uitkeringen

21,6

184,7

26,5

37,9

13,9

Vergoeding ADSB

13,6

12,1

16,0

15,0

14,6

 
 
 
 
 
 

Ontvangsten

110,8

217,6

244,9

243,0

332,6

Premies

82,1

63,2

91,2

105,4

102,5

Schaderestituties

28,8

154,4

153,7

137,5

230,1

 
 
 
 
 
 

Begrotingsreserve

509

441

390

390

365

4. Vraagstelling beleidsdoorlichting

De hoofdvraag van de beleidsdoorlichting luidt:

– In hoeverre biedt de ekv op een doelmatige en doeltreffende wijze mogelijkheden voor
verzekering van export gerelateerde betalingsrisico’s?

Om de hoofdvraag te beantwoorden komen in ieder geval de volgende deelvragen aan bod:

• Hoeveel export en daarmee productie en werkgelegenheid maakt de ekv mogelijk?

• In hoeverre is er sprake van een internationaal gelijkwaardig speelveld voor Nederlandse
bedrijven op het gebied van de ekv?

• In welke mate zijn de beleidsmatige aandachtspunten (o.a. stimuleren vergroening,
faciliteren MKB, nastreven van good governance en klantgerichtheid) aangepakt en gerealiseerd?
En in hoeverre ondersteunen deze beleidsmatige aandachtspunten het realiseren van
de hoofddoelstelling?

• In hoeverre is de ekv uitgevoerd tegen zo laag mogelijke kosten – onder de randvoorwaarde
van kostendekkendheid – en zonder onnodige verstoringen?

• De beleidsdoorlichting zal bovendien alle verplichte onderdelen van de Regeling Periodiek
Evaluatieonderzoek (RPE) bevatten. In bijlage 1 staan de vragen die de beleidsdoorlichting
conform de RPE zal beantwoorden.

5. Onderzoeksmethode

Om antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvragen wordt gebruik gemaakt van de volgende
methodieken:

• Literatuuronderzoek. Hierbij wordt gebruik gemaakt van eerder verschenen onderzoeken
en voortgebouwd op de beleidsdoorlichting van 2016. Voor zover de onderzoeken die
ten grondslag lagen aan de vorige beleidsdoorlichting nog actueel zijn, worden deze
uiteraard ook geraadpleegd.

• Enquêtes onder (potentiele) gebruikers van de ekv, private verzekeraars en ngo’s.

• Interviews met diverse stakeholders zoals de Ministeries van BZ en EZK en ADSB.

• Data-analyse.

• Indien belangrijke gaten worden geconstateerd in de beschikbare kennis en data, wordt
gekeken of het mogelijk is om op deze punten (extern) aanvullend onderzoek te verrichten.

Doeltreffendheid

Om inzicht te krijgen in de doeltreffendheid van de ekv, zal ik gebruik maken van
een aantal methodes. Allereerst zal worden onderzocht hoeveel export, productie en
werkgelegenheid de ekv mogelijk maakt. Dit wordt voor een belangrijk deel gebaseerd
op onafhankelijk, extern onderzoek van het CBS. In de vorige beleidsdoorlichting heeft
het CBS de directe en indirecte bijdrage van de ekv aan de Nederlandse economie voor
de eerste keer onderzocht. Dit onderzoek is in de afgelopen jaren voortgezet.

De bijdrage aan de economie van ekv-gedekte transacties zegt echter nog niet alles
over de doeltreffendheid van het beleidsinstrument. Doeltreffendheid betreft immers
de mate waarin doelen dankzij de inzet van beleid worden gerealiseerd. Dit wordt ook wel «additionaliteit» genoemd.
Ten tijde van de vorige beleidsdoorlichting is geconcludeerd dat het methodologisch
niet mogelijk is om de mate van additionaliteit van de ekv vast te stellen, maar dat
het op theoretische gronden aannemelijk is dat de mate van additionaliteit aanzienlijk
is. Tevens werd aanbevolen om na te gaan of er een methode kan worden bedacht om de
mate van additionaliteit van de ekv feitelijk vast te kunnen stellen. In deze beleidsdoorlichting
zal de additionaliteit van de ekv opnieuw worden onderzocht. Daartoe zullen enquêtes
worden uitgezet onder private verzekeraars en exporteurs. Daarin zal aan private verzekeraars
gevraagd worden of de Nederlandse Staat geen transacties verzekert die op de markt
kunnen worden verzekerd. Aan exporteurs zal worden gevraagd of ekv-gedekte transacties
hadden plaatsgevonden als er geen ekv-faciliteit beschikbaar was geweest. Ook wordt
op basis van de huidige data en literatuur bekeken of er methodologisch meer mogelijk
is dan tijdens de vorige beleidsdoorlichting.

In de vorige beleidsdoorlichting is geconstateerd dat er grotendeels sprake is van
een internationaal gelijkwaardig speelveld. Om vast te stellen hoe dit speelveld zich
heeft ontwikkeld in de periode 2016–2021 zal worden onderzocht in hoeverre export
en handel gerelateerde financiering van buitenlandse exporteurs plaatsvindt binnen
de afspraken van de Arrangement en zal worden ingegaan op het productenaanbod van
de Nederlandse ekv ten opzichte van export credit agencies (zoals ADSB) in andere
landen. Hiervoor kan gebruik worden gemaakt van bestaande onderzoeken. Zo heb ik in
2020 een internationale vergelijking laten uitvoeren, waarin de competitiviteit van
de Nederlandse ekv is vergeleken met andere landen. In aanvulling hierop zal aan exporteurs
worden gevraagd in hoeverre zij in de praktijk een gelijk speelveld ervaren.

Ten aanzien van de beleidsmatige aandachtspunten binnen de ekv, baseer ik mij voor
de doeltreffendheid vooral op meetbare indicatoren. Hiervoor zijn al verschillende
gegevens aanwezig. Zo is in 2019 bijvoorbeeld een model ontwikkeld om te kunnen inventariseren
welke transacties als groen kunnen worden aangeduid. In 2021 is daarnaast een methodiek
ontwikkeld voor het classificeren van fossiele transacties. Ook de transacties van
het MKB worden gemonitord. Naast de meetbare indicatoren, zal gebruik worden gemaakt
van evaluaties op onderdelen van de ekv zoals de externe beleidsevaluatie MVO die
in 2020 is uitgevoerd. Aanvullend zal de evaluatie op het gebied van anti-omkoping
worden benut, die eind 2021 wordt uitgevoerd. Daarnaast worden ook enquêtes uitgezet
onder exporteurs en ngo’s. Tot slot wordt onderzocht in hoeverre het behalen van de
beleidsmatige aandachtspunten ondersteunend is aan het realiseren van de hoofddoelstelling
van de ekv.

Doelmatigheid

De financiële resultaten van de ekv zijn de belangrijkste maatstaf voor onderzoek
naar de doelmatigheid van het instrument. Internationaal is vastgelegd dat de ekv
ten minste kostendekkend moet worden aangeboden. Uit de cijfers in tabel 1 blijkt
dat dit op kasbasis inderdaad het geval is. De som van premie-inkomsten en schaderestituties
is groter dan uitgekeerde schades en uitvoeringskosten met een positieve begrotingsreserve
als gevolg. Dit geeft nog geen volledig beeld, aangezien tegenover premie-inkomsten
ook verplichtingen staan die in de toekomst tot uitgaven kunnen leiden. Er zal daarom
in de beleidsdoorlichting ook gebruik worden gemaakt van de resultaten van het zogeheten
BERB-model (bedrijfseconomische resultaatbepaling) waarmee jaarlijks een inschatting
wordt gemaakt van de kostendekkendheid inclusief de verwachte schades over de lopende
verplichtingen.

Dat de ekv kostendekkend is betekent niet automatisch dat sprake is van doelmatig
beleid, maar geeft wel aan dat de uitgaven en inkomsten met elkaar in verhouding zijn.
Om verdere uitspraken te doen over de doelmatigheid wordt gekeken naar de ontwikkeling
van de financiële resultaten over de tijd en wordt gebruikt gemaakt van de internationale
vergelijking die in 2020 is uitgevoerd. In deze studie is ook de efficiency van de
ekv vergeleken met die in andere landen.

De mogelijkheden om te sturen op de financiële resultaten van de ekv zijn overigens
beperkt. Lagere premies vragen is in strijd met internationale regelgeving en hogere
premies zouden weliswaar leiden tot meer inkomsten voor de staat, maar tot een verslechtering
van de concurrentiepositie van Nederlandse exporteurs. De «knop om aan te draaien»
is daarmee vooral de afweging of risico’s al dan niet worden geaccepteerd. Een evaluatie
van het risicomanagement en het daarbij behorende landenbeleid is daarom ook van belang.
Daarnaast wordt ook het beleid geëvalueerd ten aanzien van schadepreventie en recuperaties.
Tot slot wordt de uitvoering onder de loep genomen bij de analyse van de doeltreffendheid
en doelmatigheid. Hierbij passeren verschillende onderdelen de revue zoals het uitvoeringsmodel
en de wijze van sturing via onder meer de vergoedingsovereenkomst.

6. Borging kwaliteit en onafhankelijkheid

De beleidsdoorlichting wordt uitgevoerd door het Ministerie van Financiën en begeleid
door een stuurgroep met daarin vertegenwoordigers van:

– Het Ministerie van Financiën (voorzitter)

– Het Ministerie van Buitenlandse Zaken

– Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

– ADSB

– Een externe onafhankelijk deskundige

Om de kwaliteit en onafhankelijkheid te borgen, geeft de onafhankelijke deskundige
conform de RPE zijn oordeel over de kwaliteit en onafhankelijkheid van de beleidsdoorlichting;
dit oordeel wordt als bijlage verstrekt aan uw Kamer.

7. Planning

De beleidsdoorlichting van artikel 5 wordt uiterlijk eind 2022 samen met het oordeel
van de onafhankelijke deskundige aan uw Kamer aangeboden.

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief

Bijlage 1 De vijftien onderzoeksvragen in een beleidsdoorlichting volgens de toelichting
bij de RPE

1. Welk(e) artikel(en) (onderdeel of onderdelen) wordt of worden behandeld in de beleidsdoorlichting?

2. Indien van toepassing: wanneer worden / zijn de andere artikelonderdelen doorgelicht?

3. Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze aanleiding nog actueel?

4. Wat is de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid?

5. Wat is de aard en samenhang van de ingezette instrumenten?

6. Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard, inclusief kosten op andere terreinen of
voor andere partijen?

7. Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe zijn deze te relateren aan de componenten
volume/gebruik en aan prijzen/tarieven?

8. Welke evaluaties (met bronvermelding) zijn uitgevoerd, op welke manier is het beleid
geëvalueerd en om welke redenen?

9. Welke beleidsonderdelen zijn (nog) niet geëvalueerd? Inclusief uitleg over de mogelijkheid
en onmogelijkheid om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid in de
toekomst te evalueren.

10. In hoeverre maakt het beschikbare onderzoeksmateriaal uitspraken over de doeltreffendheid
en de doelmatigheid van het beleidsterrein mogelijk?

11. Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?

12. Hoe doeltreffend is het beleid geweest? Zijn er positieve en/of negatieve neveneffecten?

13. Hoe doelmatig is het beleid geweest?

14. Welke maatregelen kunnen worden genomen om de doelmatigheid en doeltreffendheid verder
te verhogen?

15. In het geval dat er significant minder middelen beschikbaar zijn (-/- circa 20% van
de middelen op het (de) beleidsartikel(en)), welke beleidsopties zijn dan mogelijk?