Brief regering : Opzet en vraagstelling beleidsdoorlichting artikel 1 (Versterken rechtsstaat)

Nr. 14 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 september 2021

Met deze brief en onderstaande bijlage informeer ik uw Kamer conform de motie Harbers1 over de opzet en de vraagstelling van de beleidsdoorlichting van artikel 1 («Versterken
rechtsstaat») van begrotingshoofdstuk IV Koninkrijksrelaties en BES-fonds.

De beleidsdoorlichting moet inzicht geven in de effecten van het beleid in de periode
van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2020. De beleidsdoorlichting van artikel 1
zal worden opgezet volgens de kwaliteitseisen die zijn opgenomen in de Regeling Periodiek
Evaluatieonderzoek (RPE). Het rapport van de beleidsdoorlichting stuur ik u in de
tweede helft van 2022 toe.

In deze brief kom ik tegemoet aan de toezegging die ik tijdens het Wetgevingsoverleg
(WGO) Jaarverslag en Slotwet Koninkrijksrelaties op 1 juli jl. aan het lid Wuite (D66)
heb gedaan om te bezien of met deze doorlichting de doelstellingen van het beleidsartikel
verder aangescherpt kunnen worden. Op dit moment kan ik melden dat de beleidsdoorlichting
zal worden opgesteld door een extern bureau. In de onderzoeksopzet, waarvoor ik u
verwijs naar de bijlage, wordt het extern bureau gevraagd aanbevelingen te doen op
basis waarvan ik kan bezien waar deze aanscherpingen mogelijk zijn. Hiermee beschouw
ik de betreffende toezegging als voldaan.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R.W. Knops

Bijlage: Onderzoeksopzet beleidsdoorlichting artikel 1, versterken rechtsstaat

1. Inleiding

De beleidsdoorlichting van artikel 1 volgt de voorschriften van de Regeling Periodiek
Evaluatieonderzoek (hierna: RPE).2 Deze bijlage bevat de inhoudelijke opzet en vraagstelling van de beleidsdoorlichting.
Daarmee voldoet de opdracht aan de eisen uit de motie Harbers3. Daarnaast wordt hieronder stil gestaan bij het uitvoeren van de doorlichting, het
toezicht op de kwaliteit en het verwachte tijdspad.

2. Doel beleidsdoorlichting

De doelstelling van de beleidsdoorlichting van artikel 1 is beter inzicht te krijgen
in de realisatie van de beoogde beleidsdoelstellingen en de effecten van het gevoerde
beleid in de periode 2017–2020. De memorie van toelichting van RPE formuleert vijftien
onderzoeksvragen, die dienen als leidraad voor de beleidsdoorlichting (te vinden in
sectie 10 – Appendix). Deze onderzoeksvragen hebben betrekking op de motivering van
het gevoerde beleid, het budget en de uitgaven, eerder uitgevoerde evaluaties en samenhang
met de bredere doelstellingen in het Caribisch gebied. Antwoorden op deze onderzoeksvragen
bieden inzichten die kunnen bijdragen aan het verhogen van de doelmatig- en doeltreffendheid
van toekomstige bestedingen binnen dit beleidsartikel.

3. Beleid en doelstelling artikel 1 («Versterken rechtsstaat»)

3.1 Algemene beleidsdoelstelling

De algemene doelstelling van artikel 1 is «het bevorderen van goed bestuur door een bijdrage te leveren aan het versterken van
de rechtsstaat van de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Dit krijgt vorm door
samenwerken op het gebied van veiligheid, rechtshandhaving en grensbewaking en ondersteuning
van de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten».4

In lijn met de aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting van 2017 is in 2018 de naam
van het beleidsartikel gewijzigd van «Waarborgfunctie» in «Versterken rechtsstaat».5

3.2 Beleidsinzet rechtshandhavingsketen 2017-2020

Voortkomend uit het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden is rechtshandhaving
een autonome aangelegenheid van de landen. Sinds de staatkundige hervormingen in 2010
zijn Curaçao en Sint Maarten daarom verantwoordelijk voor het functioneren van hun
rechtshandhavingsketen. Aruba, dat sinds 1986 de status aparte heeft, had deze verantwoordelijkheid
en de bijbehorende organisaties al.

Gegeven de kleinschaligheid van de landen is het beleid van artikel 1 erop gericht
de landen daar waar mogelijk gebrek is aan capaciteit en/of expertise te ondersteunen
door middel van het beschikbaar stellen van lokaal te plaatsen personeel. Op deze
manier draagt Nederland bij aan het (door)ontwikkelen van deze belangrijke organisaties
en het versterken van de rechtsstaat en de rechtshandhavingsketen.

Beleidsartikel 1 ziet voornamelijk toe op het stimuleren van de versterking van de
rechtshandhavingsketen binnen het Caribisch deel van het Koninkrijk. De ondersteuning
aan de lokale organisaties gebeurt deels op grond van artikel 36 uit het Statuut,
waarin is bepaald dat de landen in het Koninkrijk elkaar onderlinge hulp en bijstand
verlenen. Daarnaast kunnen op grond van artikel 38 uit het Statuut onderlinge regelingen
en Rijkswetten worden getroffen tussen de landen.

Het Ministerie van BZK heeft een belangrijke coördinerende rol en werkt samen met
de betrokken Ministeries van Justitie en Veiligheid en Defensie, die de operationele
capaciteit voor de ondersteuning en versterking leveren. Over de periode 2017–2020
stimuleerde het Ministerie van BZK via artikel 1 het versterken van de rechtsstaat
in Aruba, Curaçao en Sint Maarten door middelen ter beschikking te stellen aan vier
organisaties: de Koninklijke Marechaussee (KMar), het Recherchesamenwerkingsteam (RST),
het Openbaar Ministerie (OM) en het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (Hof).

De KMar ondersteunt de landen via een flexibel inzetbare pool die voornamelijk ingericht
is op de grensbewaking. Het RST voert onderzoeken uit naar zware (ondermijnende) georganiseerde
internationale criminaliteit, die de landen moeilijk zelf ter hand kunnen nemen. De
inzet van de KMar en het RST vindt plaats onder lokaal gezag. De ondersteuning aan
het OM en het Gemeenschappelijk Hof gebeurt door de financiering van de uitzendtoelagen
voor rechters en officieren van justitie die werkzaam zijn in het Caribisch deel van
het Koninkrijk.

4. Begrotingsoverzicht artikel 1 2017–2020

Tabel 1: meerjarige BZK-begroting beleidsartikel 1 Versterken rechtsstaat (bedragen
x € 1.000)

BZK-begroting beleidsartikel 1

(bedragen x € 1.000)

2017

2018

2019

2020

Art.nr.

Verplichtingen

75.487

27.795

40.107

12.966

 

Uitgaven

69.841

45.772

40.422

12.836

 
 
 
 
 
 

1.1

Versterken rechtsstaat

 
 
 
 

 

Bijdragen aan ZBO’s/RWT’s

14.355

34.703

29.456

1.858

 

Recherchecapaciteit

(Nationale Politie)

14.355

34.703

29.456

1.858

 

Bijdrage aan medeoverheden

0

0

15

0

 

Overige bijstand aan de landen

0

0

15

0

 

Bijdrage aan andere begrotingshoofdstukken

55.486

11.069

10.951

10.978

 

Grensbewaking (Defensie)

6.100

6.100

6.209

6.339

 

Kustwacht (Defensie)

46.106

0

0

0

 

Recherchecapaciteit

(Nationale Politie)

0

0

0

0

 

Rechterlijke macht (JenV)

3.280

4.969

4.742

4.639

 
 
 
 
 
 

 

Ontvangsten

2.174

3.952

4.253

1.311

Belangrijk om hierbij te vermelden is dat in lijn met de afspraken uit het regeerakkoord
van 2017 het Nederlandse deel van het budget voor de Kustwacht in 2018 is overgegaan
naar het Ministerie van Defensie.6 Daarom is deze begrotingspost in 2018 verdwenen van begrotingshoofdstuk IV en worden
de bestedingen uit 2017 niet meegenomen in de beleidsdoorlichting.

5. Evaluatiecontext

5.1 Tijdsafbakening

De beleidsdoorlichting beslaat de periode van 1 januari 2017 (het eind van de vorige
beleidsdoorlichting) tot en met 31 december 2020. Het begrotingsjaar 2021 is niet
in deze beleidsdoorlichting meegenomen. Deze keuze is gemaakt, omdat in 2021 vooral
aanvullende, beleidsvormende activiteiten zijn ondernomen. Dat gebeurde in het kader
van de maatregelen die zijn opgenomen in de landspakketten en de extra middelen die
zijn gereserveerd na de akkoorden over de derde tranche liquiditeitssteun met Aruba,
Curaçao en Sint Maarten. Deze extra middelen worden de komende jaren besteed aan het
volgende: het voortzetten van de duurzame ondermijningsaanpak op Sint Maarten en Curaçao
en het uitbreiden naar Aruba en deels Curaçao; het bouwen van een nieuwe gevangenis
en het structureel verbeteren van de detentiesituatie op Sint Maarten; het uitvoeren
van de maatregelen voor het versterken van het grenstoezicht als vervolg op het op
4 februari 2021 getekende protocol.7

5.2 Beleidsinstrumenten

In artikel 1 van het RPE staat dat een beleidsdoorlichting betrekking heeft op «een
substantieel, samenhangend deel van het beleid». In het geval van begrotingsartikel
1 gaat dit om alle uitgaven over de periode 2017–2020 aan de verschillende organisaties
voor het versterken van de rechtsstaat in Aruba, Sint Maarten en Curaçao.

De volgende bestedingen vallen onder de begroting van artikel 1 en worden daarom meegenomen
in de beleidsdoorlichting:

1. Versterken grensbewaking:

Met de beschikbare middelen ondersteunt het personeel van de Koninklijke Marechaussee
(KMar) de landen in het Caribische deel van het Koninkrijk op het gebied van de grensbewaking.
In het protocol inzake flexibel inzetbare pool Koninklijke Marechaussee zijn aanvullende
afspraken gemaakt over de doelstellingen van deze ondersteuning.8 De inzet van het uitgezonden KMar-personeel valt onder het bevoegd gezag van het
land waar zij werken.

2. Vergroten recherchecapaciteit:

Het doel van de middelen voor het Recherche Samenwerkingsteam (RST) is te ondersteunen
in de aanpak van grensoverschrijdende, ondermijnende criminaliteit en misdrijven die
de lokale rechtsorde raken. De samenwerking tussen Nederland en de landen in het Caribisch
deel van het Koninkrijk gebeurt op basis van de Rijkswet Politie van Curaçao, van
Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba9 en het protocol inzake gespecialiseerde recherchesamenwerking10. Rechercheurs die werken voor het RST vallen onder het lokaal gezag.

In 2016 is begonnen met de financiering van het Team Bestrijding Ondermijning (TBO),
dat belast is met het opsporen en vervolgen van grensoverschrijdende ondermijnende
criminaliteit die de integriteit van het Koninkrijk aantast. Het team opereert onder
de operationele aansturing van het RST en valt onder rechtstreeks gezag van de procureur-generaal
van Curaçao, Sint Maarten en de BES-eilanden. Met deze projectfinanciering is capaciteit
toegevoegd aan het RST, de Openbaar Ministeries en het Gemeenschappelijk Hof van Justitie.
Bij Voorjaarsnota in 2020 is besloten de tijdelijke projectfinanciering van het TBO
vanaf 2021 om te zetten in structurele middelen.11

3. Ondersteunen rechterlijke macht:

De middelen voor het ondersteunen van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (Hof)
en de Openbare Ministeries van Aruba en van Curaçao, Sint Maarten en de BES-eilanden
(OM) gaat naar het uitzenden van officieren van justitie en rechters die tijdelijk
gaan werken in het Caribisch deel van het Koninkrijk. De organisaties binnen de rechterlijke
macht werken op basis van respectievelijk de Rijkswet openbare ministeries van Curaçao,
van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba12 en de Rijkswet gemeenschappelijk Hof van Justitie13.

Buiten reikwijdte

Binnen andere beleidsartikelen van begrotingshoofdstuk IV Koninkrijksrelaties en BES-fonds
zijn middelen opgenomen die tevens in lijn zijn met de centrale beleidsdoelstelling
van beleidsartikel 1 («Versterken rechtsstaat»), maar buiten de reikwijdte van deze
doorlichting vallen. Aangezien artikel 1 van de RPE stelt dat een beleidsdoorlichting
betrekking heeft op een «substantieel, samenhangend deel van het beleid», is het belangrijk
te expliciteren welke middelen buiten de reikwijdte van de doorlichting vallen.

De volgende middelen vallen buiten de reikwijdte van de beleidsdoorlichting van artikel
1:

• Onder artikel 4 (Bevorderen sociaaleconomische structuur):

o Middelen uit de Voorjaarsnota van 2019 naar aanleiding van de bijstandsverzoeken door
Curaçao en Aruba als gevolg van de situatie in Venezuela;

o Bijdrage aan Integriteitskamer Sint Maarten.

• Onder artikel 8 (Wederopbouw Bovenwindse Eilanden):

o Bijdragen aan Grenstoezicht Sint Maarten en Korps Politie Sint Maarten (KPSM).

De beleidsinstrumenten van artikel 4 zullen worden meegenomen in de beleidsdoorlichting
van dat artikel in 2023; bij artikel 8 gebeurt dit in de doorlichting die al is begonnen.14

5.3 Centrale onderzoeksvraag

De centrale onderzoeksvraag van deze beleidsdoorlichting luidt: In hoeverre zijn de beleidsinstrumenten voor het versterken van de rechtsstaat van
de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten doelmatig en doeltreffend ingezet?

In de memorie van toelichting op de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) zijn
vijftien vragen opgenomen die het beantwoorden van de centrale onderzoeksvraag ondersteunen
(zie onderdeel 10 – Appendix). Deze vragen richten zich onder andere op het afbakenen
van het beleidsterrein, het motiveren van het gevoerde beleid, het beleidsterrein
en de bijbehorende uitgaven en een overzicht van (eerder uitgevoerd) onderzoek naar
(het vergroten van) de doeltreffendheid en doelmatigheid.

De vragen die voortkomen uit de RPE laten onverlet dat binnen de reikwijdte van de
beleidsdoorlichting ook ruimte is om aanvullende vragen te stellen over de doelmatigheid
en doeltreffendheid van de beleidsinspanning binnen artikel 1.

Daarom zijn de volgende aanvullende onderzoeksvragen geformuleerd:

1. In hoeverre zijn de aanbevelingen van de beleidsdoorlichting over de periode 2010–2016
opgevolgd?

2. In hoeverre kunnen de beleidsdoelstellingen voor het Ministerie van BZK voor het versterken
van de rechtsstaat in het Caribisch deel van het Koninkrijk verder worden aangescherpt?15

6. Methode

De beleidsdoorlichting betreft een ex post-syntheseonderzoek. Dit betekent dat na
het uitvoeren van het beleid een onderzoek wordt uitgevoerd naar de doelmatigheid
en doeltreffendheid (ex post) op basis van bestaande bronnen (synthese).

In zowel het protocol flexibel inzetbare pool Koninklijke Marechaussee als het protocol
inzake gespecialiseerde recherchesamenwerking is sprake van een reguliere evaluatieverplichting.
Beide protocollen zijn herzien in 2019.16 In 2022 vindt een tussentijdse evaluaties van deze protocollen plaats, waarbij BZK
het initiatief neemt voor de evaluatie van het protocol inzake de flexibel inzetbare
pool KMar en JenV het initiatief neemt voor de evaluatie van het protocol gespecialiseerde
recherchesamenwerking. De uitkomsten kunnen meegenomen worden in de beleidsdoorlichting
van artikel 1.

Aanvullend op de evaluaties van de twee protocollen worden de volgende methodes voorgesteld
om tot een gedegen evaluatie te komen:

1. Bronnenonderzoek:

Beschikbare (internationale) onderzoeken, documenten zoals jaarverslagen, gespreksverslagen
en andere bronnen die een zo objectief mogelijk beeld bieden van de beleidsinspanningen
en -resultaten op de gefinancierde beleidsinstrumenten. Onderaan dit voorstel is een
globaal overzicht van deze bronnen te vinden.

2. Interviews:

Aanvullend hierop zal de opdrachtnemer van de beleidsdoorlichting gesprekken houden
met (lokale) bestuurders en medewerkers van de verschillende instituties. Doel is
om behaalde resultaten te spiegelen en een indruk te krijgen van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van het bestede geld. Belangrijk hierbij is om extra aandacht
te besteden aan de lokale ketenpartners. Dit in navolging van de adviezen van de onafhankelijk
deskundige bij de beleidsdoorlichting in 2017.

Naast inzicht in de doelmatigheid en doeltreffendheid van de middelen in de periode
2017–2020, biedt de evaluatie nog twee aanvullende perspectieven:

– Verbeterparagraaf

Vragen 9 en 10 uit de memorie van toelichting op de RPE gaan in op de mogelijkheid
om op basis van bestaande onderzoeksresultaten inzicht te krijgen in de doelmatigheid
en doeltreffendheid van de bestede middelen. Op basis van de antwoorden op deze vragen
kunnen voorstellen worden gedaan om in de toekomst een beter inzicht te krijgen in
doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Ook wordt het onafhankelijke externe
onderzoeksbureau gevraagd advies te geven over de mogelijkheden om de beleidsdoelstellingen
op dit terrein verder aan te scherpen.

– Besparings- of intensiveringsvariant

Tot slot zullen, in lijn met vraag 15 uit de RPE, in de beleidsdoorlichting scenario’s
worden opgenomen waarin beleidsopties worden uitgevoerd met 20% minder middelen (besparing) of juist met 20% meer middelen (intensivering).

7. Waarborgen kwaliteit en onafhankelijkheid

Voor de uitvoering van de beleidsdoorlichting zal een externe opdrachtnemer worden
aangetrokken. De selectie van deze opdrachtnemer gebeurt door middel van een besteding
die in het najaar van 2021 zal starten.

Daarnaast is een begeleidingscommissie opgezet met de andere betrokken departementen
van dit beleidsartikel, om zo de kwaliteit van de doorlichting verder te waarborgen.
Naast vertegenwoordigers vanuit het Ministerie van BZK nemen ook het Ministerie van
Defensie, Justitie en Veiligheid en Financiën deel aan deze begeleidingscommissie.

Op basis van de RPE zal er daarnaast ook een onafhankelijke deskundige bij de beleidsdoorlichting
worden betrokken om de kwaliteit van de doorlichting te waarborgen. Deze deskundige
ziet toe op de kwaliteit van de onderzoeksmethoden en geeft aan het eind een oordeel
over de kwaliteit van de beleidsdoorlichting en een toelichting op de betrokkenheid
en inbreng van de onafhankelijk deskundige bij de totstandkoming van de beleidsdoorlichting.
Deze toelichting wordt als bijlage opgenomen in de beleidsdoorlichting. De onafhankelijk
deskundige voor de beleidsdoorlichting van artikel 1 is mw. dr. Nelly Schotborgh-van
de Ven, professor in de criminologie en corporate governance aan de Universiteit van Curaçao.

8. Planning

Het onderzoek wordt in het najaar 2021 aanbesteed en naar verwachting in de tweede
helft van 2022 afgerond. De beleidsdoorlichting met kabinetsreactie wordt voor het
einde van 2022 aan de Tweede Kamer gezonden.

9. Bronnen

Hierbij een globaal overzicht van de bronnen die gebruikt kunnen worden bij de totstandkoming
van de evaluatie:

• Rijkswet Politie van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba,
Rijkswet openbare ministeries van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius
en Saba en de Rijkswet gemeenschappelijk Hof van Justitie;

• Protocol inzake flexibel inzetbare pool Koninklijke Marechaussee en Protocol inzake
gespecialiseerde recherchesamenwerking;

• Samenwerkingsregeling waarborging plannen van aanpak landstaken Curaçao en Sint Maarten
en bijbehorende voortgangsrapportages;

• Beleidsdoorlichting hoofdstuk IV, artikel 1, Waarborgfunctie (BZK, 2017);

• (Internationale) rapporten inzake veiligheid en rechtshandhaving in het Caribisch
gebied, o.a. van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) en de Raad voor de Rechtshandhaving;

• Jaarplannen- en verslagen RST, OM, Hof en KMar over de periode 2017–2020;

• Kamerstukken gedurende de periode 2017–2020.

10. Appendix – Onderzoeksvragen in de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE)

Afbakening van het beleidsterrein

1. Welk(e) artikel(en) (onderdeel of onderdelen) wordt of worden behandeld in de beleidsdoorlichting?

2. Indien van toepassing: wanneer worden/zijn de andere artikelonderdelen doorgelicht?

Motivering van het gevoerde beleid

3. Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze aanleiding nog actueel?

4. Wat is de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid?

Het beleidsterrein en de bijbehorende uitgaven

5. Wat is de aard en samenhang van de ingezette instrumenten?

6. Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard, inclusief kosten op andere terreinen of
voor andere partijen?

7. Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe zijn deze te relateren aan de componenten
volume/gebruik en aan prijzen/tarieven?

Overzicht van eerder uitgevoerd onderzoek naar doeltreffendheid en doelmatigheid

8. Welke evaluaties (met bronvermelding) zijn uitgevoerd, op welke manier is het beleid
geëvalueerd en om welke redenen?

9. Welke beleidsonderdelen zijn (nog) niet geëvalueerd? Inclusief uitleg over de mogelijkheid
en onmogelijkheid om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid in de
toekomst te evalueren.

10. In hoeverre maakt het beschikbare onderzoeksmateriaal uitspraken over de doeltreffendheid
en de doelmatigheid van het beleidsterrein mogelijk?

De doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gevoerde beleid en de samenhang met
kabinetsdoelstellingen

11. Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?

12. Hoe doeltreffend is het beleid geweest? Zijn er positieve en/of negatieve neveneffecten?

13. Hoe doelmatig is het beleid geweest?

Verhogen doelmatigheid en doeltreffendheid

14. Welke maatregelen kunnen worden genomen om de doelmatigheid en doeltreffendheid verder
te verhogen?

Verkenning van beleidsopties bij minder beschikbare middelen

15. In het geval dat er significant minder middelen (-/- 20% van de middelen) beschikbaar
zijn op het (de) beleidsartikel(en)), welke beleidsopties zijn dan mogelijk?