Brief regering : Beleidsreactie op het advies van de Nederlandse Unesco Commissie 'Een wapen in vredestijd. De uitvoering van het Unesco Haags Verdrag en het gebruik van het blauw-witte schildje'

Nr. 112 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 september 2021

Hierbij stuur ik u mijn beleidsreactie op het adviesrapport «Een wapen in vredestijd»
van de Nederlandse Unesco Commissie (hierna: Unesco-commissie), uitgebracht op 22 juni
20201. Hiermee kom ik mijn toezegging na uit de beantwoording van vragen van uw Kamer over
dit adviesrapport (referentie 3468).

In het adviesrapport heeft de Unesco-commissie onderzocht hoe het staat met de Nederlandse
uitvoering van het Unesco-verdrag inzake de bescherming van culturele goederen in
geval van gewapend conflict (hierna: het Haags Verdrag), dat op 14 mei 1954 is aangenomen.
De Unesco-commissie heeft aan mij op basis van dit onderzoek een vijftal aanbevelingen
uitgebracht:

1. De Unesco-commissie beveelt aan consequent te zijn in het besluit of Nederland een
passieve of actieve verdragsstaat wil zijn ter uitvoering van het Haags Verdrag.

2. Er wordt door de Unesco-commissie geadviseerd een visie te formuleren op de bescherming
van Nederlands cultureel erfgoed bij gewapend conflict en in samenspraak met belangengroepen
meerjarig beleid te ontwikkelen.

3. De Unesco-commissie vraagt de reële dreigingen voor het cultureel erfgoed in kaart
te brengen en daarbij oog te hebben voor nieuwe dreigingen.

4. Als vierde aanbeveling, stelt de Unesco-commissie voor orde op zaken te stellen in
het register van blauw-witte schildjes en te voldoen aan de rapportageplicht richting
Unesco over de nationale implementatie.

5. Tot slot adviseert de Unesco-commissie nationale aansturing op een betere en coherente
verankering van de bescherming van cultureel erfgoed in de regionale risicoprofielen
en het beleid over omgevingsveiligheid.

Op de vijf aanbevelingen geeft ik in deze brief per aanbeveling mijn reactie. Allereerst
dank ik de Unesco-commissie voor het werk dat zij verricht heeft. In het bijzonder
spreek ik mijn waardering uit voor Dr. Ir. Melanie Peters die als lid van de Unesco-commissie
betrokken was bij de totstandkoming van dit rapport. Met veel verdriet heb ik kennis
genomen van haar overlijden.

Reële dreigingen (aanbeveling III)

Erfgoed is van grote waarde voor onze samenleving en biedt veel kansen. Om die waarde
te behouden, moeten we onze ogen niet sluiten voor eventuele (nieuwe) dreigingen.
Ons cultureel erfgoed biedt ons namelijk een referentiekader voor toekomstige generaties
en het verdwijnen of beschadigen daarvan kan grote gevolgen hebben. De bescherming
van erfgoed verdient daarom blijvende aandacht, op lokaal, nationaal en internationaal
niveau.

Dit is ook de gedachte achter het Haags Verdrag. Zoals de Unesco-commissie in het
adviesrapport aanbeveelt, zijn er tegenwoordig andere reële dreigingen voor ons erfgoed
dan alleen beschadiging of vernietiging tijdens gewapende conflicten. Ik deel deze
analyse. De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) heeft de afgelopen jaren
geregeld reële dreigingen waarmee het cultureel erfgoed in Nederland geconfronteerd
kan worden in kaart gebracht. De afgelopen jaren zijn met name de gevolgen van klimaatverandering
– overstromingen, wateroverlast, stormen, orkanen, droogte en bodemverzakking – en
dreigingen als terrorisme, cybercriminaliteit en de aardbevingen in Groningen als
dreigingen voor het cultureel erfgoed naar voren gekomen. Dit is conform de derde
aanbeveling uit het rapport van de Unesco-commissie, waarin zij mij adviseert de reële
dreigingen voor ons cultureel erfgoed in kaart te brengen.

Visie en beleid op de bescherming van erfgoed (aanbeveling II)

Anders dan de Unesco-commissie van mening is, is er wel degelijk visie en beleid voor
de bescherming van het cultureel erfgoed in crisissituaties. Bescherming van het cultureel
erfgoed is een belangrijk onderdeel van mijn beleid, dat gericht is op de instandhouding
met het oog op alle hierboven vermelde mogelijke dreigingen. Alleen zo kunnen de waarden
van ons cultureel erfgoed behouden blijven. Op alle erfgoeddomeinen, waaronder archeologie,
onroerend en roerend erfgoed, is er tevens inzet op het tegengaan van aantasting van
het erfgoed – ook in tijden van gewapend conflict.

Mijn visie en beleid op het gebied van veiligheidszorg is het resultaat van een jarenlange
inspanning vanuit mijn ministerie. Dit begon al in 2000, toen twee onderzoeken naar
het onderwerp «veiligheid in musea» werden verricht2. In 2005 stuurde één van mijn voorgangers, Staatssecretaris Van der Laan, de beleidsbrief
over het veiligheidsbeleid in musea aan uw Kamer, waarin verschillende beleidsstappen
werden aangekondigd3.

In 2010 volgde daarop het programma «Veilig Erfgoed» bij de RCE, waarbinnen de erfgoedzorg
verbreed werd naar het onroerende erfgoeddomein. Sinds 2012 zijn werkzaamheden op
het gebied van veilig erfgoed structureel geïntegreerd in de organisatie van mijn
ministerie.

De vernietiging van cultureel erfgoed in Palmyra (Syrië) door ISIS in 2015 leidde
voorts tot hernieuwde aandacht voor de veiligheid van erfgoed. Datzelfde jaar stuurde
mijn voorganger, Minister Bussemaker, een brief aan uw Kamer over de bescherming van
erfgoed tijdens gewapend conflict4. Hierin is uitgebreid uiteengezet op welke manieren actie is ondernomen op dit gebied.

Rond die tijd zijn bovendien gesprekken gevoerd met het Ministerie van Justitie en
Veiligheid over de vraag of cultureel erfgoed moest worden opgenomen in de nationale
crisisplannen. Deze verkenning leidde tot het gezamenlijke besluit om erfgoed niet
als separaat vitaal belang op te nemen in de Strategie Nationale Veiligheid. De maatregel
werd daarvoor door beide partijen te zwaar bevonden en bij een daadwerkelijke crisis
ligt de prioriteit vaak niet eerst bij bescherming van het cultureel erfgoed, maar
bij het redden van mensenlevens. Erfgoed is wel als zesde regionale vitale belang
opgenomen in de regionale risicoprofielen.

De basis van mijn huidige inzet op de bescherming van erfgoed wordt gevormd door wet-
en regelgeving in ons land. De Erfgoedwet bevat regels over de omgang met verzamelingen
als beschermde cultuurgoederen, rijkscollecties, rijksmonumenten, ensembles en archeologische
vindplaatsen. Zo benoemt de Erfgoedwet de verantwoordelijkheid om diefstal, verlies,
beschadiging of vernietiging van erfgoed te voorkomen en bevat de wet een instandhoudingsplicht
voor rijksmonumenten. De Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed inspecteert collecties
in eigendom van de Nederlandse Staat en de beschermde cultuurgoederen die veelal in
particulier bezit zijn, ziet toe op de professionele organisaties voor monumentenbehoud
en controleert de naleving van de regels uit de Erfgoedwet en de Archiefwet wat betreft
de rijksarchieven. Zo is veiligheidszorg, waaronder de vraag of een instelling voldoende
maatregelen heeft getroffen met het oog op calamiteiten, een standaard onderdeel van
inspecties van musea. De Archiefwet, het Archiefbesluit en de Archiefregeling richten
zich daarnaast op de zorgplicht voor archieven van het Rijk, gemeenten, provincies
en waterschappen. Deze regelgeving wordt momenteel aangepast aan de digitale tijd.
Wat betreft het roerende erfgoed, heb ik zoals eerder aan uw Kamer kenbaar gemaakt
de Raad voor Cultuur gevraagd een advies op te stellen met een visie op de dynamiek
van de Collectie Nederland ten aanzien van het beleid op de bescherming van belangwekkende
cultuurgoederen voor Nederland5. De Commissie Collectie Nederland heeft mij laten weten haar definitieve advies in
december van dit jaar te overleggen.

De expertfunctie veiligheidszorg voor erfgoed is belegd bij de RCE. De RCE deelt kennis
en informatie over risico’s en preventie met beheerders, eigenaren en andere betrokkenen
bij het erfgoed. Daarvoor organiseert de RCE (online) bijeenkomsten, maakt zij publicaties
en instrumenten als handleidingen en databases en zet zij netwerken op rondom veiligheidsthema’s.
Verder heeft de RCE een incidententeam dat paraat staat om eigenaren van rijksmonumenten
en gemeenten bij calamiteiten van advies te voorzien, bijvoorbeeld bij plotselinge
schade door brand of overstroming. Door OCW wordt daarnaast sinds vier jaar capaciteit
en expertise geleverd aan Unesco in Parijs voor de bescherming van erfgoed in conflictsituaties.

Bovendien lift cultureel erfgoed mee op de algemene preventiemaatregelen die er lokaal,
regionaal en landelijk genomen worden, bijvoorbeeld om overstromingen tegen te gaan
(Ruimte voor de Rivier) of om bodemdaling te stoppen. Een ander voorbeeld zijn de
inspanningen op het gebied van de aardbevingen in Groningen. Via participatie in verscheidene
versterkingsoperaties wordt ook vanuit mijn ministerie gewerkt aan het herstel van
de schade die aardbevingen hebben aangericht en wordt er geprobeerd te voorkomen dat
erfgoed in de toekomst verder beschadigd raakt.

Daarnaast is door de recente overstroming in Limburg gebleken dat de aandacht en de
acties voor de bescherming van ons erfgoed in de getroffen gebieden niet werd vergeten.
Het incidententeam van de RCE ging direct naar het gebied van de wateroverlast om
de getroffen gemeenten en eigenaren van rijksmonumenten van advies te voorzien over
de mogelijkheden tot herstel van schade aan erfgoed. Daarnaast zag ik hoe erfgoedeigenaren
en -beheerders, verschillende organisaties en vrijwilligers gezamenlijk de handen
uit de mouwen staken om ervoor te zorgen dat ons erfgoed zo weinig mogelijk schade
opliep, en om de schade die er al was zo snel mogelijk te herstellen.

Voorts worden ook in het Caribisch gebied inspanningen gedaan om het erfgoed aldaar
duurzaam te beschermen. Zo zijn in het jaar 2020 medewerkers uit de culturele sector
en nationale rampenbestrijdingsinstanties samengebracht om met partners in het Caribisch
gebied in gesprek te gaan over de noodzaak van de rampenbestendigheid in de cultuursector.
De bewustwording die hierbij is ontstaan, moet leiden tot een nadere integratie van
de cultuursector bij de planvorming op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing.

Bovenstaande inspanningen geven mijn visie en beleid weer op het gebied van erfgoedbescherming,
ook in het geval van gewapend conflict, conform de tweede aanbeveling van de Unesco-commissie.
Met al deze inspanningen geeft Nederland niet alleen invulling aan het Haags Verdrag,
maar ook aan andere internationale verdragen waaraan wij ons gebonden hebben. Denk
bijvoorbeeld aan het Verdrag van Granada (1994) dat de bescherming van architectonisch
erfgoed als essentieel onderdeel beschouwt van de ruimtelijke ordening, en het Verdrag
van Florence (2005) dat gericht is op de bescherming, het beheer en de inrichting
van landschappen en het organiseren van Europese samenwerking op dit gebied. Vorig
jaar heb ik met mijn collega’s in Europa het belang van de bescherming van ons erfgoed
nog onderstreept6.

Een actieve lidstaat (aanbeveling I)

Nederland is gezien bovenstaande een actieve lidstaat in het Haags Verdrag en de andere
verdragen die in deze brief zijn benoemd. Dit in het licht van de eerste aanbeveling
uit het adviesrapport van de Unesco-commissie, waarin gevraagd wordt te kiezen of
we een actieve of passieve verdragsstaat willen zijn. We nemen onze verantwoordelijkheden
voor de bescherming van ons erfgoed serieus. Ik betreur dat het rapportageverzoek
voor het Haags Verdrag over de periode 2013–2016 mijn ministerie niet heeft bereikt.
In de toekomst zal ik zorgdragen dat dit wordt voorkomen. Ik streef er naar om aan
de rapportageplicht van Unesco-verdragen te voldoen, zoals de Unesco-commissie in
de vierde aanbeveling van haar rapport aanbeveelt.

Verankering van de bescherming van het cultureel erfgoed (aanbeveling V)

Conform de vijfde aanbeveling van de Unesco-commissie, zie ik meerwaarde in het inzetten
op het delen van informatie over goede preventieve maatregelen en het vergroten van
de zelfredzaamheid van erfgoed beherende instanties. Dit behoeft aandacht voor cultureel
erfgoed op vooral regionaal en lokaal niveau. Erfgoedbeheerders, gemeenten, provincies
en vooral de veiligheidsregio’s zijn belangrijke partners hierin. De veiligheidsregio’s
zijn verantwoordelijk voor de eventuele inschakeling van hulpdiensten bij de bescherming
van erfgoed in tijden van crisis. De RCE overlegt daarom regelmatig met een aantal
veiligheidsregio’s over de specifieke dreigingen voor cultureel erfgoed en de bescherming
hiertegen door bijvoorbeeld de opname ervan in de regionale crisisstructuur.

Zoals de Unesco-commissie terecht opmerkt, kan de samenwerking met de veiligheidsregio’s
op dit aspect nog verder worden versterkt. Mijn ministerie zal daarom in gesprek gaan
met het Ministerie van Veiligheid en Justitie over mogelijke versterking van bescherming
van het cultureel erfgoed in de regionale crisisstructuur.

Het blauw-witte schildje (aanbeveling IV)

De Unesco-commissie adviseert in haar vierde aanbeveling orde op zaken te stellen
in het register van blauw-witte schildjes. Het aanbrengen van blauw-witte schildjes
op gevels van een selectie van rijksmonumenten, archieven en musea is een analoog
systeem dat naar aanleiding van het Haags Verdrag in Nederland is ingevoerd. Doel
van deze schildjes is om in tijden van gewapend conflict de beschermde status van
een gebouw, cultuurgoed of collectie zichtbaar te maken in het straatbeeld. Vooral
in de jaren zestig en zeventig zijn op grote schaal blauw-witte schildjes geplaatst
op Nederlands erfgoed.

De erfgoedzorg is de laatste jaren echter in vele opzichten verbreed en gemoderniseerd.
Alles wat we doen, doen we voor ál het erfgoed. Daarnaast heeft er een verschuiving
plaatsgevonden van analoge systemen naar digitale systemen. De Unesco-commissie merkt
in haar rapport daarom ook terecht op dat de effectiviteit van een fysiek schildje
in het licht van moderne oorlogvoering ter discussie staat7. Het aanbrengen van blauw-witte schildje op gebouwen als manier om de beschermde
status van gebouwen kenbaar te maken, acht ik om die reden niet meer van deze tijd.

Het gebruik van het blauw-witte schildje en het bijhouden daarvan in een nationaal
register is volgens het Haags Verdrag bovendien geen verplichting. In onze buurlanden
zien we veelal dat er geen aparte registratie is van de blauw-witte schildjes, maar
dat algemene registers van erfgoed worden gebruikt. In Nederland staat in het Rijksmonumentenregister,
beheerd door de RCE, geregistreerd of een gebouw een schildje draagt. Als erfgoed
een blauw-wit schildje draagt of is opgenomen in het register waarin deze schildjes
worden bijgehouden, zegt dat op zich nog niets over hoe dat erfgoed daadwerkelijk
beschermd wordt. Die bescherming is volgens artikel 2 van het verdrag rechtsgeldig
wanneer het erfgoed veiliggesteld en geëerbiedigd wordt.

Met oog op het bovenstaande besluit ik te stoppen met het actief bijhouden van de
registratie van schildjes in het Rijksmonumentenregister. De groep rijksmonumenten
en collecties die destijds is geselecteerd om een blauw-wit schildje te mogen dragen,
wordt niet uitgebreid, geactualiseerd of gecontroleerd of het schildje rechtmatig
op de gevel hangt. Er worden dus geen nieuwe schildjes meer toegekend aan gebouwen
of collecties. Zoals eerder genoemd, is onze erfgoedzorg inzake veiligheid toegesneden
op al ons cultureel erfgoed en niet op een selectie anders dan onze registers. Door
de wettelijke verankering van veiligheidszorg in de huidige wetgeving en de uitvoering
daarvan ben ik van mening dat Nederland in ruime mate aan de bepalingen van het Haagse
verdrag voldoet.

Op gevels van rijksmonumenten en gebouwen met collecties waar momenteel een blauw-wit
schildje hangt, kan dit schildje gewoon blijven hangen. In de praktijk betekent dit
dat rijksmonumenten en gebouwen met collecties die nu nog een schildje dragen, geen
bijzondere positie hebben ten opzichte van erfgoed niet voorzien van een schildje.
De website van de RCE zal op dit punt worden aangepast, zodat eigenaren van rijksmonumenten
of collecties met een blauw-wit schildje verdere informatie over dit besluit kunnen
lezen.

Ten slotte

Het cultureel erfgoed in Nederland geniet een goede bescherming tegen reële dreigingen.
Als dreigingen zich voordoen, wordt er bovendien adequaat gehandeld om het erfgoed
te beschermen. De wateroverlast in Limburg deze zomer liet zien dat het erfgoed in
tijden van crises niet vergeten wordt. Het doet mij goed om te zien dat vele zich
om ons het erfgoed bekommeren.

Om het erfgoed te blijven beschermen, blijft de RCE samenwerken met de Unesco-commissie.
Daarbij kijk ik uit naar de verkennende expertmeeting «crisis en erfgoed» die de RCE
en de Unesco-commissie in samenwerking met verschillende veiligheidsregio’s en de
erfgoedsector op termijn wil gaan organiseren. Ik koester deze samenwerking ten behoeve
van onze gezamenlijke inzet voor de bescherming van ons cultureel erfgoed.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, I.K. van Engelshoven