Brief regering : Beleidsreactie Inspectierapport Vreemdelingen in de Strafrechtketen

19 637
Vreemdelingenbeleid

Nr. 672
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 september 2021

Hierbij bied ik u het rapport van de Inspectie Justitie en Veiligheid (hierna: de
Inspectie) «Vreemdelingen in de Strafrechtketen: een onderzoek naar informatieoverdracht
van ketenpartners» aan1. In deze brief zal ik, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister
voor Rechtsbescherming, ingaan op de uitkomsten van het onderzoek en geef ik een reactie
op de aanbevelingen van de Inspectie.

Het uitgangspunt van het beleid ten aanzien van vreemdelingen in de strafrechtketen
(VRIS) is dat wordt beoordeeld of een door een vreemdeling gepleegd strafbaar feit
consequenties heeft voor zijn verblijfsrecht in Nederland. Criminele, onrechtmatig
in Nederland verblijvende vreemdelingen dienen na het uitzitten van hun straf Nederland
aantoonbaar te verlaten, bij voorkeur vertrekkend vanuit de strafrechtelijke detentie
of vanuit vreemdelingenbewaring. Een goede samenwerking en informatieoverdracht tussen
de betrokken ketenpartners vanuit de strafrechtketen en migratieketen is voor de uitvoering
van het VRIS-proces essentieel. Bij dit proces zijn meerdere organisaties betrokken,
namelijk de politie, de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), het Openbaar Ministerie
(OM), de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), de Justitiële Informatiedienst (Justid),
de Koninklijke Marechaussee (KMar) en de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V). Ook het
Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) zal waar nodig een rol in het VRIS-proces
gaan vervullen. De afspraken over de samenwerking tussen deze organisaties zijn vastgelegd
in de Ketenprocesbeschrijving VRIS. De Inspectie heeft zich in haar onderzoek zowel
gericht op de vraag of de huidige Ketenprocesbeschrijving volledig is en recht doet
aan de praktijk, alsmede de vraag of de Ketenprocesbeschrijving voldoende wordt nageleefd
door de betrokken organisaties en waar en hoe hun samenwerking verbeterd kan worden.
De Inspectie heeft voor dit onderzoek gekozen voor een kwalitatieve onderzoeksmethode,
waarbij conclusies zijn getrokken op basis van verklaringen van de respondenten. Conclusies
over hoe vaak een gebeurtenis zich voordoet, worden dan ook niet cijfermatig onderbouwd.
Desalniettemin waardeert de Inspectie hoe vaak een gebeurtenis zich voordoet met de
indicatieve termen, «altijd», «niet altijd», zoals «vaak», «regelmatig» of «soms»,
en «nooit». Deze waarderingen baseert de Inspectie op de verklaringen van respondenten
en hoe vaak eenzelfde verklaring is afgelegd.

Bevindingen van de Inspectie

Ten aanzien van het VRIS-proces concludeert de Inspectie dat de betrokken organisaties
in de meeste gevallen tijdig beschikken over de relevante informatie over een VRIS’er.
De Inspectie geeft aan dat de penitentiaire inrichtingen (PI’s), de politie, KMar
en DT&V over het algemeen goed informeren over invrijheidstelling tijdens de gevangenhouding,
terechtzitting en na afloop van de strafdetentie. Ook op VRIS-locaties is de informatieoverdracht
goed ingericht. Desalniettemin is een duidelijk verbeterpunt om de informatieoverdracht
tussen de strafrechtketen en migratieketen op structurele wijze te borgen. Zo beschikken
de organisaties uit de migratieketen niet altijd over informatie over een (voorgenomen
invrijheidstelling) van een onrechtmatig verblijvende verdachte of veroordeelde vreemdeling.
Bij de processtappen van de aanhouding, ophouding voor verhoor, inverzekeringstelling
en strafrechtelijke inbewaringstelling worden zowel de politie en KMar als VRIS-coördinatoren
niet altijd door de partners uit de strafrechtketen geïnformeerd over het verloop
van het strafrechtproces. Ook zijn de partners uit de strafrechtketen er niet altijd
van op de hoogte dat de verdachte vreemdeling overgedragen moet worden aan een partner
uit de migratieketen. De migratieketenpartners zijn meestal op de hoogte van de invrijheidsstelling
van een VRIS’er omdat de medewerkers zelf actief op zoek gaan naar deze informatie,
maar deze informatieoverdracht moet volgens de Inspectie meer gestructureerd plaatsvinden.
De Inspectie concludeert dat, omdat de informatieoverdracht tussen de strafrechtketen
en migratieketen nog niet op structurele wijze geborgd is, een vreemdeling soms in
vrijheid wordt gesteld, zonder dat een daartoe bevoegde functionaris van de migratieketen
een beslissing heeft genomen over de eventuele toepassing van een vreemdelingenrechtelijke
maatregel. Helaas blijkt vanwege de gekozen onderzoeksmethode niet uit het Inspectierapport
hoe vaak dit voorkomt. Voor recente cijfers ten aanzien van het vertrek van VRIS’ers
verwijs ik u naar de Staat van Migratie.2

Wat betreft de Ketenprocesbeschrijving VRIS concludeert de Inspectie dat deze niet
voor alle processtappen voldoende basis biedt voor de reglementering van het VRIS-proces.
Hoewel het merendeel van de werkafspraken betreffende informatieoverdracht is vastgelegd
in de procesbeschrijving, is deze weergave niet altijd helder, eenduidig en in overeenstemming
met de werkelijke – en gewenste – situatie. Met name de processtappen van organisaties
die in mindere mate betrokken zijn bij de ontwikkeling en actualisering van de Ketenprocesbeschrijving
moeten duidelijker worden vastgelegd. Ook concludeert de Inspectie dat deze organisaties
– en met name de medewerkers wiens taken grotendeels op het gebied van het strafrecht
liggen – de vastgelegde werkafspraken onvoldoende uitvoeren. Zo worden de politie
en KMar onvoldoende geïnformeerd door het OM over de invrijheidstelling van een VRIS’er
in de loop van het strafproces, deelt het OM het bevel van gevangenhouding- en Justid
het vonnis van een VRIS’er nauwelijks met de politie en de KMar. Ook komt het vaak
voor dat de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM) van
de politie niet wordt geïnformeerd door de politiefunctionarissen die een aanhouding
hebben verricht van een vreemdeling.

Reactie op de aanbevelingen

Op basis van deze bevindingen geeft de Inspectie als aanbeveling om de Ketenprocesbeschrijving
beter aan te sluiten op de praktijk en de uitvoering van alle betrokken ketenpartners.
De Inspectie beveelt aan om de regie op de ontwikkeling van de Ketenprocesbeschrijving
te verbeteren, er zorg voor te dragen dat alle ketenpartners zich houden aan de vastgelegde
werkafspraken en een periodieke evaluatie van (de uitvoering van) de Ketenprocesbeschrijving
in te bouwen.

Ik neem deze aanbevelingen ter harte. Momenteel kijkt het Directoraat-Generaal Migratie
kritisch naar de wijze waarop de ketensamenwerking is ingericht aan de hand van het
adviesrapport van EY.3 In dit traject zal, in nauwe samenwerking met het Directoraat-Generaal Straffen en
Beschermen, ook de regie op het VRIS-proces en de samenwerking tussen de strafrecht-
en migratieketen worden verduidelijkt en vastgelegd. De bestaande overlegstructuur
wordt waar nodig uitgebreid met het CJIB en OM zodat alle betrokken partners uit zowel
migratie- als strafrechtketen aangesloten zijn. Relevante ontwikkelingen en mogelijke
knelpunten zullen daar worden geadresseerd. De aanbeveling ten aanzien van de periodieke
evaluatie sluit aan op de huidige praktijk. Deze vindt driejaarlijks plaats, hetgeen
zal worden voortgezet.

Ten aanzien van de inhoud van de Ketenprocesbeschrijving VRIS adviseert de Inspectie
om een inventarisatie uit te voeren op welke punten de Ketenprocesbeschrijving aangevuld
moet worden, op welke punten de praktijk afwijkt van hetgeen in de Ketenprocesbeschrijving
is vastgelegd en om de Ketenprocesbeschrijving hierop aan te passen indien wenselijk.
Zo moet de Ketenprocesbeschrijving aangepast worden naar aanleiding van wijzigingen
binnen de strafrechtketen die voortvloeien uit de implementatie van de Wet herziening
tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen die op 1 januari 2020 in werking is
getreden. De verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van sancties is hierbij
overgegaan van het OM naar de Minister voor Rechtsbescherming, die deze taak in praktijk
heeft belegd bij het CJIB.

Ook aan deze aanbevelingen zal ik opvolging geven. In gezamenlijkheid met de Inspectie
zal worden bezien waar de Ketenprocesbeschrijving verdere aanpassing behoeft. Ik ben
de Inspectie hier zeer erkentelijk voor. De migratieketenpartners zijn reeds gestart
met het inventariseren van de punten die aangepast dienen te worden. De aanbevelingen
van de Inspectie die verband houden met de uitvoering van sancties zullen worden meegenomen
in de totstandkoming van een nieuw ketenwerkproces in de strafrechtketen, hetgeen
zal worden vastgelegd in de Ketenprocesbeschrijving VRIS. De ketenpartners maken daarbij
afspraken over de naleving, monitoring en herijking van het ketenwerkproces.

Daarnaast beveelt de Inspectie de politie aan om te borgen dat de AVIM altijd geïnformeerd
wordt over invrijheidstelling van een vreemdeling door medewerkers van de basispolitiezorg
(BPZ) en Opsporing en om afspraken te maken tussen de AVIM en het Team Arrestantentaken
(TAT) over de informatieoverdracht. De politie zal op korte termijn uitvoering geven
aan deze aanbevelingen en waar nodig zal de Ketenprocesbeschrijving hierop aangepast
worden.

De Inspectie adviseert de politie en (deels) de KMar om de organisaties uit de strafrechtketen
zo vroeg mogelijk middels een mededelingsbrief M122 te informeren indien een verdachte
bij invrijheidstelling overgedragen dient te worden aan de migratieketen voor de afhandeling
van een vreemdelingenrechtelijke procedure. Ook beveelt de Inspectie aan om het OM
geïnformeerd te houden indien een verdachte niet in vrijheid gesteld mag worden zonder
een beoordeling van mogelijk te treffen vreemdelingrechtelijke maatregelen en om hier
werkafspraken over te maken die worden vastgelegd in de Ketenprocesbeschrijving.

Deze aanbeveling neem ik over. Het is van belang dat de officier van justitie tijdig
op de hoogte wordt gesteld dat een verdachte een vreemdeling is. De politie en KMar
zullen het OM hierover dan ook zo spoedig mogelijk informeren en de Ketenprocesbeschrijving
zal op dit punt worden aangescherpt.

De Inspectie geeft de KMar als aanbeveling om een goede samenwerking tussen de brigade
Vreemdelingenzaken (VZ) en de brigade Politie & Beveiliging (P&B) op Schiphol te waarborgen.

Deze aanbeveling sluit aan op de huidige praktijk. Tussen de brigades VZ en P&B te
Schiphol zijn reeds bestaande werkafspraken opgesteld in het kader van de Ketenprocesbeschrijving
VRIS en dit behoort tot de reguliere werkzaamheden. Tevens is de uitvoering van deze
werkafspraken opgenomen als specifieke opdracht aan deze brigades in het Operatiebevel
van het Landelijk Tactisch Commando (LTC).

Het OM en het CJIB worden geadviseerd om de politie, KMar en DT&V tijdig te informeren
over het tijdstip van de beslismomenten in de strafrechtelijke procedure en van het
resultaat van deze beslissing en om met alle ketenpartners een effectieve informatieoverdracht
te bewerkstelligen. Ook worden het OM en het CJIB aanbevolen om de politie en KMar
zo spoedig mogelijk te informeren over het bevel van gevangenhouding en het vonnis.

Zoals reeds aangegeven, zal in afstemming met de Inspectie worden bezien hoe het ketenwerkproces
VRIS aangepast kan worden naar aanleiding van de wijzigingen binnen de strafrechtketen,
onder andere door verschuivingen in de verantwoordelijkheden van strafrechtketenpartners.
Daarbij zal specifiek aandacht worden besteed aan het tijdig informeren van andere
partners in het VRIS-proces.

De Inspectie beveelt de IND en de politie aan om zorg te dragen voor een goed functionerende
voorziening voor informatieoverdracht over voorgenomen en lopende werkzaamheden in
het kader van de intrekking van een verblijfsvergunning.

De bestaande afspraken tussen de politie en de IND over de informatieoverdracht ten
aanzien van voorgenomen werkzaamheden krijgen binnen deze organisaties hernieuwde
aandacht. De politie wordt geïnformeerd wanneer de IND het initiatief neemt tot een
intrekking van het verblijfsrecht. Een intrekkingsprocedure neemt een zekere periode
in beslag, welke duur afhankelijk is van factoren zoals beschikbare informatie en
al dan niet aangewende rechtsmiddelen. Gedurende deze periode is het handelingsperspectief
voor de partners in de keten beperkt omdat het resultaat van de intrekkingsprocedure
nog niet vast staat. De IND heeft een zogenaamde Ketenservicelijn ingericht waar beschikbare
informatie ten aanzien van lopende zaken kan worden opgevraagd.

De Inspectie adviseert de IND om zaken te prioriteren op basis van de duur van de
strafrechtelijke detentie en om de intrekking van een verblijfsvergunning tijdig te
registreren.

De eerste aanbeveling neem ik over. Het eind van de detentie alsmede de duur van detentie
zullen in toenemende mate als prioriteringsfactoren worden meegewogen, zowel tijdens
de intrekkingsprocedure als in de fase daaraan voorafgaand; namelijk het opmaken van
het voorstel tot intrekking. Ten aanzien van de tweede aanbeveling hecht ik eraan
te benadrukken dat een tijdige registratie van de intrekking van een verblijfsvergunning
van belang is omdat deze registratie, die kenbaar wordt gemaakt in de vorm van een
verblijf- en verwijderbaarheidstitel in de Basisvoorziening Vreemdelingen (BVV) voor
de ketenpartners het handelingsperspectief bepaalt. Een besluit treedt pas in werking
nadat het bekend is gemaakt. Een intrekkingsbesluit, al dan niet voorzien van een
zwaar inreisverbod, wordt in de regel bekend gemaakt door uitreiking aan de vreemdeling.
Als uitreiking niet mogelijk is, wordt het intrekkingsbesluit met inreisverbod naar
de vreemdeling of de gemachtigde verzonden en/of gepubliceerd in de Staatscourant.
In de periode tussen het moment dat IND de verblijfsvergunning intrekt en de uitreiking
van deze beslissing aan de vreemdeling, is registratie van de intrekking niet mogelijk
omdat het besluit nog niet in werking is getreden. De verwijderbaarheidstitel wordt
in de regel geregistreerd als het bericht van uitreiking is binnengekomen bij de IND.
Het proces van uitreiking zal door de ketenpartners worden bezien op mogelijke optimalisatie.

Aan DJI geeft de Inspectie als advies om VRIS’ers zo snel mogelijk te verplaatsen
naar een VRIS-locatie en om alle uitzonderingen hierop in de Ketenprocesbeschrijving
op te nemen.

Deze aanbeveling ondersteunt het huidige beleid dat erop is gericht om VRIS’ers zo
snel mogelijk over te plaatsen naar een VRIS-locatie. Het is echter niet wenselijk
een limitatieve opsomming van contra-indicaties op te nemen in de Ketenprocesbeschrijving
omdat dit geen recht doet aan de selectiebeslissing met betrekking tot de overplaatsing
van een gedetineerde die altijd individueel gemotiveerd is.

Daarnaast beveelt de Inspectie DJI aan om te werken aan een structurele oplossing
voor de wachtlijst van verplaatsing naar de VRIS-locatie Ter Apel. Zoals hierboven
reeds gemeld blijft DJI zich inspannen om VRIS’ers zo snel mogelijk over te plaatsen
naar een VRIS-locatie. DJI zal dan ook nader onderzoek doen.

De Inspectie adviseert de DT&V om de politie of KMar en de IND te informeren over
het geplande vertrek van een VRIS’er. De Inspectie geeft als reden voor deze aanbeveling
dat dit zal bijdragen aan het tijdig opleggen van een inreisverbod door de migratieketenpartners.
Ook deze aanbeveling wordt vanwege de gekozen onderzoeksmethode niet met cijfers onderbouwd;
uit het Inspectierapport blijkt niet hoe vaak een zwaar inreisverbod niet tijdig wordt
opgelegd.

Hoewel ik het belang onderschrijf van het tijdig opleggen van vreemdelingrechtelijke
maatregelen, waaronder het (zwaar) inreisverbod, zullen de betrokken ketenpartners
eerst nader onderzoeken of het door de DT&V informeren van de politie, KMar en IND
over een voorgenomen vertrek hier aan zal bijdragen. Daarbij wordt onderzocht in hoeverre
het niet tijdig nemen van deze vreemdelingrechtelijke maatregel daadwerkelijk aan
de orde is.

Tot slot

Ik ben de Inspectie erkentelijk voor haar onderzoek en aanbevelingen ten aanzien van
de Ketenprocesbeschrijving VRIS en de uitvoering daarvan door de betrokken partners
uit de strafrecht- en migratieketen. Het blijft een prioriteit van dit demissionaire
kabinet om criminaliteit aan te pakken en het vertrek van criminele vreemdelingen
zonder rechtmatig verblijf te bewerkstelligen. In lijn met de aanbevelingen van de
Inspectie, zoals hierboven beschreven, ben ik blijvend in gesprek met ketenpartners
om de samenwerking en informatieoverdracht in het VRIS-proces te versterken. Ik zal
uw Kamer nader informeren over de voortgang van de herziening van de Ketenprocesbeschrijving
VRIS in het voorjaar van 2022.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol