Brief regering : Beleidsreactie op drie WODC-onderzoeken aangaande reclasseringstoezicht en HIC-daders

29 911 Bestrijding georganiseerde criminaliteit

Nr. 146 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 september 2021

Met deze brief geef ik, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid, een beleidsreactie
op drie onderzoeken van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC).
De rapporten «De uitvoering van (verscherpt) reclasseringstoezicht bij overvallers
en de samenhang met recidive» en «Recidive tijdens en na reclasseringstoezicht» zijn
op respectievelijk 12 oktober 2020 en 16 februari 2021 aan uw Kamer aangeboden.1, 2 Het rapport «Achtergronden en recidive onder daders van high impact crimes» treft
u aan als bijlage bij deze brief3. De drie rapporten richten zich op recidive en bezien grofweg dezelfde periode en
leveren derhalve elkaar aanvullende inzichten op. Deze heb ik ook met de reclassering,
het openbaar ministerie (OM) en de politie besproken. Een samenvatting van de bevindingen
en conclusies uit deze rapporten wordt weergegeven in de bijlage4. Als onderdeel van de beleidsreactie ga ik in op de motie van de leden Van Nispen
en Van Toorenburg met betrekking tot het inrichten van een multidisciplinair team
voor intensiever reclasseringstoezicht.5

Tot slot informeer ik uw Kamer in hoofdstuk 2 over de afhandeling van een aantal toezeggingen
aangaande elektronische monitoring en het voeren van een gesprek met de reclassering
over de aandacht die wordt besteed aan antisemitisme.

1. Beleidsreactie

In dit hoofdstuk ga ik eerst in op enkele bevindingen uit de WODC-onderzoeken en geef
daarop mijn beleidsreactie, waarbij ik enige achtergrondinformatie verschaf. Daarna
ga ik in op twee specifieke punten uit de onderzoeksrapporten, namelijk de gedragsinterventies
en de groep van hardnekkige criminelen. Relevant bij de duiding van de onderzoeksresultaten
is dat de onderzoekers aangeven dat aan de bevindingen die zien op de samenhang tussen
toezichtkenmerken en recidive(risico) geen harde conclusies over causaliteit kunnen
worden verbonden. Dit betekent dat op basis van deze bevindingen geen uitspraken kunnen
worden gedaan over hoe hoog de recidive was geweest als er geen sprake was geweest
van toezicht dan wel als het toezicht op een andere manier was ingevuld, zoals een
hoger of lager toezichtniveau. De onderzoekers geven dan ook verschillende verklaringen
voor de bevindingen.

1.1 Reclasseringstoezicht

De uitkomsten van de onderhavige WODC-onderzoeken naar reclasseringstoezicht ondersteunen
dat met reclasseringstoezicht resultaten op het gebied van gedragsverandering kunnen
worden behaald. Ik noem uit het onderzoek «Recidive tijdens en na reclasseringstoezicht»
specifiek de bevindingen dat het risico op recidive hoger is tijdens het toezicht
dan na het toezicht en dat het recidiverisico gedurende het toezicht afneemt. Een
mogelijke verklaring is dat toezicht bijdraagt aan de rehabilitatie van ondertoezichtgestelden,
maar dat dit wel tijd kost.6 Dit beeld wordt door de reclassering herkend. Toezicht bestaat uit controle en begeleiding.
Met controle beheerst de reclassering veiligheidsrisico’s en door middel van begeleiding
wordt gedragsverandering gestimuleerd. Ander onderzoek bevestigt dat toezicht dat
bestaat uit deze twee elementen meer recidive lijkt te kunnen voorkomen dan toezicht
dat enkel gericht is op controle.7, 8 De invulling van reclasseringstoezicht betreft altijd maatwerk, een ontwikkeling
die past bij de persoonsgerichte aanpak van criminaliteit en de afgelopen jaren steeds
meer vorm en inhoud heeft gekregen. Gezien de bevindingen zet ik de ontwikkelingen
voor het versterken van maatwerk voort, waar ik later in deze brief op in ga.

Reclasseringstoezicht

Reclasseringstoezicht is een belangrijk instrument om zicht te houden op het gedrag
van verdachten of veroordeelden in de samenleving. Jaarlijks staan er meer dan 30.000
personen onder toezicht van de reclassering. Reclasseringstoezicht kan worden opgelegd
in het kader van schorsing voorlopige hechtenis of als onderdeel van de uitvoering
van de straf of maatregel. Reclasseringstoezicht ziet op het controleren op de naleving
van de door de rechter, het OM of Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) opgelegde bijzondere
voorwaarden. Dit doet de reclassering bijvoorbeeld door middel van periodieke meldplichtgesprekken
en urinecontroles. Daarnaast wordt beoogd de verdachte of veroordeelde te laten werken
aan en te stimuleren tot een delict-vrij dan wel -arm bestaan. Bij het bepalen van
de bijzondere voorwaarden vervult de reclassering een adviserende rol.9 De bijzondere voorwaarden zijn gericht op risicobeheersing, gedragsverandering en/of
re-integratie. Voorbeelden van voorwaarden zijn een meldplicht, locatie- en contactverbod,
en het verplicht volgen van een gedragsinterventie.

Verscherpt toezicht overvallers

Op basis van de uitkomsten van het onderzoek naar (verscherpt) reclasseringstoezicht
bij overvallers heb ik besloten het standaard toepassen van verscherpt toezicht bij
overvallers stop te zetten en bij deze doelgroep ook in te zetten op maatwerk. Daarmee
vervallen de aparte afspraken met de reclassering over het standaard toepassen van
verscherpt toezicht: toezichtniveau 3, elektronische monitoring, gedurende ten minste
één jaar. De onderzoekers hebben geen samenhang kunnen vaststellen tussen de kenmerken
van verscherpt toezicht en een lager of hoger recidiverisico. De afspraken over verscherpt
toezicht zijn niet op iedere overvaller toegepast, maar gemiddeld genomen hebben overvallers
wel te maken gehad met een «verscherpte» vorm van toezicht in vergelijking met de
totale groep van ondertoezichtgestelden. De resultaten van deze studie lijken niet
veelbelovend en lijken erop te wijzen dat verscherpt toezicht niet effectiever is
om recidive te voorkomen dan toezicht in de gebruikelijke vorm. De onderzoekers geven
aan dat de reclassering belang hecht aan maatwerk, waarbij de reclasseringsmedewerkers
voor elke individuele overvaller bekijken wat er nodig is binnen het toezicht. Een
alternatieve verklaring voor de bevindingen is dat door de toepassing van maatwerk
het zou kunnen dat de overvallers die te maken krijgen met verscherpte toezichtmaatregelen
op voorhand al een groter recidiverisico hadden en dat de recidive bij dit deel van
de overvallers hoger had gelegen als de verscherpte toezichtmaatregelen niet waren
ingezet. Het OM en de politie herkennen en onderschrijven de conclusies uit het rapport.
Het OM geeft aan dat verscherpt toezicht onderdeel kan zijn van maatwerk en een breed
palet van interventies, maar dan wel als dit past binnen de situatie van het individu
en in afstemming met de betrokken partners. De politie benadrukt het belang van resocialisatie
van (ex-) gedetineerden voor het voorkomen van recidive.

Maatwerk

Bij maatwerk volgt de toezichthouder een systematische, doelgerichte en planmatige
werkwijze conform de kwaliteitsstandaarden van de reclasseringsorganisaties en maakt
gebruik van wetenschappelijk onderbouwde methodieken.10 Het verloop van het toezicht wordt regelmatig geëvalueerd op basis waarvan het toezichtplan
kan worden bijgesteld. Er wordt met name gekeken naar het recidiverisico en of de
ondertoezichtgestelde de voorwaarden naleeft, afspraken nakomt en naar de vooruitgang
op en haalbaarheid van de in het toezichtplan gestelde doelen.

Professionaliteit

Het is goed te constateren dat de bevindingen uit het onderzoek «Recidive tijdens
en na reclasseringstoezicht» erop duiden dat reclasseringswerkers goed in staat zijn
in te schatten wanneer de intensiteit van het toezicht tussentijds kan worden verlaagd
en dat het meest intensieve toezicht vooral wordt ingezet bij hoog risicodaders. Reclasseringstoezicht
wordt uitgevoerd door professionals. De toezichthouder is gebonden aan kwaliteitsstandaarden,
methodiek en opleiding. De reclasseringsorganisaties werken doorlopend aan de verdere
professionalisering van de medewerkers door bijvoorbeeld training in methodisch werken,
waarin de laatste wetenschappelijke inzichten ten aanzien van effectieve werkwijzen
in reclasseringstoezicht worden vervat. Voor het ontwikkelen van nieuw en praktijkgericht
kennismateriaal werkt de reclassering nauw samen met de wetenschap. Binnen dit kader
kan de toezichthouder maatwerk leveren. Het leveren van maatwerk binnen gestelde kwaliteitskaders
is cruciaal, ook in het geval van overtreding van de gestelde voorwaarden.

Uit het onderzoek «Recidive tijdens en na reclasseringstoezicht» blijkt dat ongeveer
een kwart van de toezichten als gevolg van het overtreden van een of meerdere voorwaarden
voortijdig wordt beëindigd (zgn. voortijdige negatieve beëindiging). De reclassering
maakt op basis van de overtreding van de voorwaarden altijd een professionele afweging
of de ondertoezichtgestelde gewaarschuwd wordt, het toezicht wordt teruggemeld of
een verzoek tot wijziging van de voorwaarden of verlenging van de proeftijd wordt
gedaan.11 De beleidsregels onder de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen
(Wet USB) fungeren hierbij als kader. De beleidsregels beschrijven onder andere wanneer
de reclassering de opdrachtgever van het toezicht in ieder geval verzoekt om een vervolgbeslissing.
De uitkomst van een professionele afweging kan ook zijn dat de ondertoezichtgestelde
een waarschuwing krijgt.

Doorontwikkeling

De resultaten uit de onderzoeken ondersteunen de ingezette maatwerkaanpak binnen het
toezicht. Met de reclassering blijf ik inzetten op het doorontwikkelen van de kwaliteit
en effectiviteit van het toezicht. Al sinds de onderzoeksperiode, die loopt van circa
2012 tot en met 2017, is op een aantal ontwikkelingen in het toezicht en de re-integratieaanpak
in den brede, ingezet. Actuele voorbeelden hiervan zijn nieuwe controlemiddelen als
de alcoholmeter en de inzet van vrijwilligers bij toezicht.12 Een belangrijke ontwikkeling is tevens dat sinds 2019 risicotaxatie-instrumenten
worden toegepast zowel voorafgaand aan als tijdens het toezicht. Zo kan de toezichthouder
het recidiverisico gedurende het toezicht goed in de gaten houden en het toezicht
daarop aanpassen waar nodig.

Specifiek noem ik ook de versterking vanaf ongeveer 2018 van de multidisciplinaire
aanpak en de samenwerking met ketenpartners en organisaties uit andere domeinen, zoals
het zorgdomein en het sociale domein, bijvoorbeeld met betrekking tot ex-gedetineerden.13 Ex-gedetineerden bij wie de basisvoorwaarden niet op orde zijn, hebben een grotere
kans om binnen twee jaar een nieuw strafbaar feit te plegen dan personen bij wie de
basisvoorwaarden wel op orde zijn, blijkt uit recent onderzoek.14 Een belangrijke rol bij het op orde brengen van de vijf basisvoorwaarden en de re-integratie
van ex-gedetineerden is weggelegd voor gemeenten, meer specifiek de gemeentelijke
nazorgcoördinator of re-integratieofficier. Om de samenwerking tussen gemeenten, reclassering
en DJI te bevorderen hebben zij op 1 juli 2019 het bestuurlijk akkoord «Kansen bieden
voor re-integratie» gesloten.15 Met de invoering van de Wet straffen en beschermen op 1 juli 2021 beschikken deze
organisaties bovendien over een wettelijke grondslag voor gegevensdeling ten behoeve
van het vaststellen, aanpassen en uitvoeren van het detentie- en re-integratieplan.
De multidisciplinaire, persoonsgerichte aanpak in de zorg- en veiligheidshuizen van
complexe domein-overstijgende problematiek van personen met een (hoog) veiligheidsrisico
biedt ook de mogelijkheid tot maatwerk.

1.2 Gedragsinterventies

Uit het onderzoek «Recidive tijdens en na toezicht» blijkt dat er geen (direct) verband
lijkt te zijn tussen de inzet van gedragsinterventies en het risico op recidive. Wel
zien de onderzoekers een mogelijk indirecte samenhang tussen de deelname aan gedragsinterventies
en een lagere recidivekans na toezicht.16

Gedragsinterventies

Van de ondertoezichtgestelden krijgt ongeveer één op de zes te maken met een gedragsinterventie
als onderdeel van het toezicht. Gedragsinterventies zijn trainingen gericht op het
veranderen van gedrag dat ten grondslag ligt aan het plegen van delicten en het versterken
van beschermende factoren. Hiermee wordt beoogd recidive te voorkomen en re-integratie
in de maatschappij te bevorderen. Voorbeelden van gedragsinterventies zijn Training
Alcohol & Geweld, Cognitieve Vaardigheidstraining Training (CoVa), Training Leefstijl
24/7 en Training Werken aan Werk. De interventies duren gemiddeld drie maanden. Gedragsinterventies
zijn een belangrijk onderdeel van het reclasseringswerk, en zijn opgezet volgens de
«What Works» benadering en hebben daarmee een wetenschappelijke fundering. De onafhankelijke
Erkenningscommissie Justitiële Interventies toetst op effectiviteit en daarnaast is
sinds 2017 het programma Kwaliteit Forensische Zorg (KFZ) betrokken bij de (door)ontwikkeling
van gedragsinterventies. Medewerkers worden opgeleid opdat zij de interventies precies
kunnen uitvoeren, zoals deze bedoeld zijn.

Ik was al in gesprek met de betrokken organisaties over een passende bekostigingssystematiek
en over een effectieve kwaliteitsborging van gedragsinterventies en heb daar dit jaar
een verkenning naar laten uitvoeren. In deze gesprekken betrek ik hoe we inzicht kunnen
krijgen in de effectiviteit van gedragsinterventies als onderdeel van het reclasseringstoezicht.

1.3 Hardnekkige groep

Uit de HIC-recidivemonitor blijkt dat de recidive onder alle drie de HIC-dadergroepen
tussen 2008 en 2017 (licht) is gedaald. In het nieuwste cohort 2017 is de recidive
voor straatrovers en overvallers (licht) gedaald en voor woninginbrekers gelijk gebleven
ten opzichte van 2016. Daarnaast vermeldt de monitor dat er een beduidend kleinere,
maar hardnekkige groep HIC-daders is die crimineel actief blijft en recidiveert. Dit
sluit aan op de bevindingen uit eerder onderzoek naar de aanpak van overvallers, waaruit
bleek dat een groot deel van alle overvallers vatbaar is voor gedragsbeïnvloeding
en een kleiner deel niet of nauwelijks.17 Hierbij kan gedacht worden aan daders die bewust kiezen voor een langdurige criminele
carrière.

De samenleving moet beschermd worden tegen deze doelgroep. Dit doe ik met de strafrechtketen
door in te zetten op het terugdringen van de veiligheidsrisico’s, met de nadruk op
flinke straffen, zoals bij ram- en plofkraken, en afpakken van crimineel vermogen.
Ook de reclassering draagt hieraan bij. Indien gedragsverandering niet reëel wordt
geacht, adviseert de reclassering geen toezicht op te leggen. Daar waar er toezicht
is en gedragsbeïnvloeding niet (meer) werkt, ligt de nadruk op controle en lik-op-stuk.
Een snelle reactie op een overtreding van de voorwaarden is dan van belang. Ketenpartners
hebben afspraken gemaakt over de daarbij te hanteren termijnen. Dat laat onverlet
dat de reclassering ook voor deze categorie daders, samen met justitie-, zorg- en
gemeentelijke partners, altijd zal proberen kansen voor gedragsverandering te benutten
om de kans op recidive op lange termijn te verminderen. Daarnaast blijf ik werken
aan het (door)ontwikkelen van het juiste instrumentarium voor de aanpak van deze hardnekkige
groep.

Het is van belang dat de hardnekkige groep daders niet verder groeit. Daarom is de
inzet gericht op het voorkomen dat jonge daders uitgroeien tot geharde criminelen.
Ook in de motie van de leden Van Nispen en Van Toorenburg wordt hier aandacht voor
gevraagd. Met de motie wordt verzocht met een pilot te onderzoeken of het instellen
van een multidisciplinair toezichtteam daarbij van meerwaarde kan zijn. Graag informeer
ik u over de voortgang van de uitvoering van de motie. Naar aanleiding van gesprekken
met de reclassering heb ik geconstateerd dat er meerdere met de motie vergelijkbare
initiatieven tussen ketenpartners lopen. Een voorbeeld hiervan is het project Straatkracht.
In het licht van de motie bezie ik of dit initiatief kan worden uitgebreid. Aangezien
het project zich specifiek richt op jongeren die via het jeugdstrafrecht bij de jeugdreclassering
komen, ga ik binnenkort in gesprek over de verbinding met de volwassenenreclassering
en de doelgroep 18+ om mede via dit project inzicht te krijgen in de meerwaarde van
een multidisciplinair toezichtteam.

Project «Straatkracht»

Het project Straatkracht in Amsterdam richt zich op jongeren die dreigen af te glijden
naar de georganiseerde criminaliteit. In het project wordt gewerkt aan een verbeterde
aanpak door de jeugdreclassering. Daarbij wordt ingezet op beter zicht krijgen op
deze jongeren door bestaande kennis over risicofactoren aan te vullen met ervaringen
uit dit project. Deze kennis wordt gedeeld met betrokken ketenpartners, OM, politie,
Raad voor de Kinderbescherming, (jeugd)reclassering, jongerenwerk en het gemeentelijk
wijkteam. Een binnenkring van praktijkprofessionals werkt intensief samen op casusniveau.
Zij worden gecoacht door leefwereldexperts.18 De buitenkring wordt gevormd door ketenpartners uit de regio. Zij worden betrokken
bij leersessies, expertsessies en samenwerkingssessies. Met een actieonderzoek worden
werkzame elementen van de aanpak onderzocht en beschreven. Het gaat hierbij om elementen
in de begeleiding van jongeren, inzet van zorg en hulp en samenwerking tussen relevante
partijen. De resultaten van het project worden begin 2022 verwacht.

2. Toezeggingen

In dit laatste hoofdstuk ga ik in op enkele toezeggingen die eveneens betrekking hebben
op het werkveld van (onder andere) de reclassering: elektronische monitoring en de
aandacht voor antisemitisme bij het reclasseringswerk.

2.1. Elektronische monitoring

In 2019 hebben drie kort op elkaar volgende storingen in het systeem van Elektronische
monitoring (EM) plaatsgevonden. Op 11 juni 2019 heeft uw Kamer een brief ontvangen
waarin een aantal maatregelen werd aangekondigd om de uitvoering van EM te verbeteren.19 In het daaropvolgende debat over het misbruik van Elektronisch Toezicht op 12 juni
2019 (Handelingen II 2018/19, nr. 92, item 3) is toegezegd uw Kamer over de voortgang te informeren. Ik kan uw Kamer melden dat
sinds begin mei jl. alle dragers zijn aangesloten op een nieuwe enkelband. Bij de
aanschaf van de nieuwe enkelband, waarvoor de aanbestedingsprocedure in 2019 reeds
liep, is ingezet op een stabielere netwerkverbinding en een stevigere enkelband.

De stabiliteit van het systeem is op een aantal punten verbeterd ten opzichte van
het oude systeem en de eerste ervaringen met het nieuwe systeem zijn positief. De
lessen uit de evaluaties en root cause analysis (RCA) van de storingen van 2019 zijn
benut bij de totstandkoming van het nieuwe systeem. De regie op de uitvoering van
onderhoud is bijvoorbeeld verbeterd door het aantal bij de uitvoering van EM betrokken
externe partijen terug te brengen en strakkere afspraken te maken met de leverancier
over de autorisatie van onderhoudswerkzaamheden.20 Met het gebruik van twee simkaarten in de enkelband (zgn. «dual-sim» systeem) is
bovendien een stabielere netwerkverbinding gerealiseerd. Gelet op de ingebruikname
van de nieuwe enkelbanden acht ik een aanvullende technische analyse op het oude systeem,
zoals was aangekondigd, niet langer opportuun.

De nieuwe enkelband voldoet ook aan de door mij verhoogde eisen ten aanzien van de
stevigheid van de band. Dit maakt de enkelband moeilijker te saboteren. De enkelband
blijft veruit in de meeste gevallen al waar die hoort, om de enkel van de drager,
maar elke sabotage is er een teveel. Om beter zicht te krijgen op de groep saboteurs
is, zoals aangekondigd, strafrechtelijke informatie van een deel van de saboteurs
uit 2019 bestudeerd. Hieruit blijkt dat de groep saboteurs divers is als het gaat
om het delict en de modaliteit in het kader waarvan zij een enkelband droegen. De
ontwikkelingen ten aanzien van enkelbandsabotage zullen nauwgezet worden gevolgd en
indien de cijfers daar aanleiding toe geven, zal worden nagegaan of met ingebruikname
van de nieuwe band een ander beeld is ontstaan.21

2.2. Aandacht voor antisemitisme bij reclasseringstaken

In het notaoverleg van 1 juli 2020 (Kamerstuk 35 164, nr. 13) over de aanpak van antisemitisme is toegezegd dat ik hierover in gesprek zouden
gaan met de reclassering. Dit is inmiddels gebeurd. Hierover kan ik melden dat bij
de uitvoering van reclasseringstaken altijd expliciet aandacht is voor het specifieke
delict gedrag waarvoor iemand is veroordeeld. Hierbij is nadrukkelijk maatwerk geboden,
zodat de motiverende gesprekken aansluiten bij het voorkomen van herhaling van soortgelijk
ongewenst gedrag. Dit geldt voor antisemitisme, maar ook meer in het algemeen voor
veroordelingen wegens misdrijven met bijvoorbeeld een racistisch motief.

Tot slot

De reclassering zet – in vervolg op de inzichten uit diverse onderzoeken – stevig
in op het verbeteren en intensiveren van de maatwerkaanpak en multidisciplinaire ketensamenwerking.
Ik heb vertrouwen in de professionaliteit van de reclassering en andere betrokkenen.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker