Brief regering : Voortgang 2Solve

Nr. 1216 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 september 2021

In deze brief informeer ik uw Kamer over de voortgang van de acties die ik in mijn
reactie op het rapport «Feitenonderzoek toezichtsketen en tekortkomingen hierin kleine
en middelgrote slachthuizen Noord-Nederland» (2Solve) heb aangekondigd en waarover
ik u in mijn brief van 11 februari 2020 heb geïnformeerd over de stand van zaken (Kamerstukken
28 286 en 26 991, nr. 1065, Kamerstuk 33 835, nr. 138).

In mijn brief van 12 september 2019 heb ik aangegeven dat ik een cultuur nastreef
waar stevige en consequente handhaving in alle onderdelen van de NVWA de norm is.
Dit heb ik de afgelopen jaren samen met de NVWA gedaan. De publieke belangen voedselveiligheid
en dierenwelzijn zijn daarbij leidend. Het management moet daar in alle lagen van
de organisatie op sturen en zorgen voor een veilige werkomgeving zodat er ruimte is
om elkaar onderling aan te spreken en zo te komen tot optimale handhaving. Meer regie,
strakke sturing en leiderschap waren nodig. Maar alleen goede handhaving is niet voldoende,
ook is het nodig dat de sector haar verantwoordelijkheid neemt ten aanzien van dierenwelzijn
en tot een meer ketengerichte totaalaanpak komt. Verder is het in belang van dierenwelzijn
en voedselveiligheid in de vleesketen nodig om met een meer systemische blik te kijken
naar de mogelijkheden om deze publieke belangen te borgen in een sector die gekenmerkt
wordt door kleine marges en grote economische belangen.

In deze brief zal ik ingaan op de stappen die op al deze 3 facetten zijn gezet om
het publiek vertrouwen in het borgen van voedselveiligheid en dierenwelzijn te herwinnen
op de korte en ook de langere termijn.

Verbeteren toezicht bij NVWA

In 2020 en 2021 heeft de NVWA stevig ingezet op het verder op orde brengen van de
basis van de organisatie door middel van werkoverleg, intercollegiale toetsing, versnellen
van de doorlooptijden van rapporten van bevindingen (lik-op-stuk) en het opstarten
van het zgn. 4-ogentoezicht. Hierbij wordt waar mogelijk een extra toezichthouder
ingezet op risicobedrijven (slachthuizen en verzamelcentra). De NVWA heeft de doorlooptijd
van rapporten van bevindingen fors verkort. Ook is het aantal openstaande internationale
meldingen in het kader van transportwaardigheid teruggebracht.

Verbetering samenwerking tussen de directies Handhaven en Keuren

De NVWA heeft een Meerjarenagenda opgesteld en in 2021 gepubliceerd. Voor de meerjarenfocus
ten aanzien van het publiek belang dierenwelzijn heeft de NVWA na consultatie van
stakeholders risico’s in beeld gebracht. De agenda wordt gebruikt in gesprekken met
stakeholders over de aanpak van de gesignaleerde risico’s. Als concretisering is door
de directies Handhaven en Keuren een gezamenlijk handhavingsplan opgesteld voor dierenwelzijn
voor 2022 en verder. In januari 2021 is het zogenoemde combiteam gestart met medewerkers
van beide directies. Het combiteam verricht gedurende een jaar werkzaamheden waarbij
samenwerking tussen de directies gewenst is. Zij ondersteunen op verschillende gebieden,
bijvoorbeeld het 4-ogen toezicht en bij de verificatie van stalkeuring. Zo was het
team onder andere betrokken bij het onderzoek dat leidde tot de schorsing van de erkenning
van slachthuis Gosschalk. Op basis van haar ervaringen geven zij adviezen hoe de samenwerking
verder verbeterd kan worden. Voorts werken de directies via een ingroeimodel samen
aan de vormgeving van het toezicht op transportwaardigheid van dieren, op het gebruik
van diergeneesmiddelen en op de regelgeving ten aanzien van voedselketeninformatie,
illegale en oneigenlijke noodslacht en traceerbaarheid van karkassen en dierlijke
bijproducten. Verbetering van de samenwerking draagt bij aan adequaat en uniform toezicht
op dierenwelzijn en voedselveiligheid in de vleesketen in iedere schakel in de keten
van veehouderij, transport, slachterij en verwerking van dierlijke (bij)producten.

Uniformiteit en transportwaardigheid van dieren

Het belang van het welzijn van dieren vergt dat de keuringsoordelen en het toezicht
van dieren die op transport gaan of zijn zo uniform mogelijk worden uitgevoerd. De
NVWA werkt hier op verschillende manieren aan. Sinds begin 2021 is sturingsinformatie
voor het management beschikbaar met gegevens uit keuring en uit het toezicht in het
verlengde van keuren die een nauwkeuriger naleefbeeld per bedrijf weergeven. Het werken
met deze sturingsinformatie wordt in 2021 toepasbaar voor de teams. Sinds 2021 vindt
in de teams gestructureerd werkoverleg plaats over het interventiebeleid en het uniform
toepassen daarvan. Daarnaast is er voor het afwijken van het interventiebeleid een
procedure opgesteld en geïmplementeerd. Met het uitstel van de inwerkingtreding van
regelgeving als gevolg van Brexit voor de export van dierlijke producten is de beschikbare
capaciteit voor de directie Keuren in 2021 benut voor tijd voor intervisie en bijscholing
voor (senior) toezichthoudend dierenartsen.

De NVWA werkt om uniform toezicht te houden voorts aan accreditatie van de werkprocessen
in de slachthuizen. In een geaccrediteerde werkomgeving wordt het vastgelegde beleid
gevolgd of wordt er beargumenteerd en herleidbaar van afgeweken. Het proces van accreditatie
binnen de directie Keuren is in volle gang. Binnen en tussen de vier teams pluimvee
zijn er afspraken over uniform toezichthouden, vastleggen van gegevens en het volgen
van het interventiebeleid. Mede aan de hand van de opgedane ervaringen krijgt dit
in 2021 bij de vijftien roodvleesteams nader vorm. Doel is om in 2021 binnen al deze
teams de werkzaamheden accreditatiewaardig uit te voeren.

Transportwaardigheid

Naar aanleiding van het externe feitenonderzoek naar de kleine- en middelgrote slachthuizen
in Noord-Nederland is het traject voor het beoordelen van de transportwaardigheid
van runderen verbeterd. In 2021 zijn werkinstructies uitgerold voor runderen en paarden
met Europese richtsnoeren voor het beoordelen van transportwaardigheid. Hiermee zet
de NVWA in op een uniforme wijze van beoordeling van transportwaardigheid, waarbij
ook uniform optreden bij gelijksoortige omissies onderwerp van gesprek is. Per 1 oktober
gaat de NVWA eveneens de Europese richtsnoeren inzetten voor de beoordeling van transportwaardigheid
van varkens.

Een uitspraak van het veterinair beroepscollege ten aanzien van de zorgplicht van
NVWA-dierenartsen benadrukt het belang van de keuring van dieren voor de exportcertificering.
Over transportwaardigheid heb ik uw Kamer ook separaat per brief geïnformeerd (XX).

Verscherpt toezicht en lik-op-stuk aanpak

Het systeem van risicogericht toezicht op grond van de nieuwe Controleverordening
wordt uitgevoerd bij zowel de roodvlees- als pluimveeslachthuizen. In de handhavingssystematiek
(verscherpt toezicht) is een eerste uitwerking van een te volgen route voor koel-
en vrieshuizen en uitsnijderijen beschikbaar. Voor de overige bedrijfstypen binnen
de vleesketen is geïnventariseerd hoe het verscherpt toezicht moet worden vormgegeven
en wat de criteria moeten zijn om het traject op een bedrijf te starten. De schorsing
van de erkenning voor het slachten van Gosschalk en de hervatting met instructies
is een voorbeeld van een dergelijk disciplinerend traject. Bij de aanpak om de slagkracht
van het toezicht op de vleesketen te vergroten werkt de NVWA aan het verkorten van
de doorlooptijd van het opleggen van sancties.

De doorlooptijd van rapporten van bevindingen en de sanctie van schriftelijke waarschuwingen
is inmiddels fors verkort.

In dit kader ga ik ook nog graag in op het voorstel van lid van Campen (VVD) over
snellere sluiting van slachthuizen middels een wettelijk vastgelegd systeem van «three
strikes out». Dit idee klinkt aantrekkelijk vanwege de eenvoud en de transparante
redeneerlijn. Echter, er zijn veel soorten overtredingen mogelijk, variërend in ernst,
omvang en omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Dat vraagt altijd om
maatwerk en beoordeling van de omstandigheden. Dit is wat de NVWA doet middels de
«verscherpt toezicht» procedure. Een systematiek van simpelweg drie overtredingen
tellen en «out» zal de nodige toetsing die noodzakelijk is voor totstandkoming van
wetgeving niet doorstaan. Een besluit tot sluiting vergt een gedegen onderbouwing,
waarbij beginselen als proportionaliteit en subsidiariteit gelden, ook als deze opgenomen
worden als wettelijke voorschriften in de Wet dieren. Ik wijs er graag op dat ten
onrechte het beeld bestaat dat de NVWA slechts bestuurlijke boetes kan opleggen. Binnen
het bestuursrecht heeft de NVWA diverse instrumenten ter beschikking.

Diergeneesmiddelen en voedselketeninformatie

Meldingen van normoverschrijdingen ten aanzien van het Nationaal plan residuen en
afwijkingen in de voedselketeninformatie worden opgepakt. De NVWA plant herhaalde
en gerichte monitoring op het gebruik van niet-toegestane middelen om niet-transportwaardigheid
te verdoezelen.

Traceerbaarheid van karkassen en dierlijke bijproducten

De NVWA en mijn departement zien er gezamenlijk op toe dat de sector zijn verantwoordelijkheid
neemt om geen afgekeurde karkassen en andere dierlijke bijproducten te verwerken in
producten die door mensen worden geconsumeerd. De NVWA zal in aanvulling op reguliere
aanwezigheid op het slachthuis specifieke controles uitvoeren op de afvoer van dode
runderen uit het slachthuis. De NVWA is voorts een analyse gestart om in kaart te
brengen of dieren terecht voor noodslachting zijn aangeboden. Deze administratieve
aanpak was goed inpasbaar in deze periode met coronamaatregelen.

Naast het intensiveren van het toezicht door het aantal administratieve controles
op de correcte afvoer van afgekeurde karkassen en de traceerbaarheid van dierlijke
bijproducten te verhogen, zijn door de sector en de NVWA ook overige opties onderzocht,
zoals het kleuren van karkassen. Alleen voor de nationale markt zou dit een optie
zijn, maar het heeft als nadeel dat er dubbele stromen op slachthuizen en uitsnijderijen
ontstaan. Daarom is dit niet handhaafbaar en wordt er niet voor gekozen.

Wervingsactiviteiten

Dierenartsen vervullen belangrijke taken in het kader van belangen diergezondheid,
dierenwelzijn, voedselveiligheid en volksgezondheid. Om bovenstaande activiteiten
uit te voeren blijft de NVWA de komende jaren in de krappe arbeidsmarkt extra dierenartsen
en inspecteurs werven en versneld opleiden om het toezicht binnen de vleesketen ook
daadwerkelijk te intensiveren. Met de Faculteit Diergeneeskunde wordt onderzocht hoe
de NVWA een bijdrage kan leveren aan de nieuw aan te bieden masteropleiding diergeneeskunde
om zo dierenartsen in een vroeg stadium kennis te laten maken met het werk van de
NVWA. Ik heb uw Kamer hier eerder over geïnformeerd (Kamerstukken 28 286 en 29 683, nr. 1207).

Tegelijk zijn acties ingezet om de processen zo te herontwerpen dat onder de verantwoordelijkheid
van de kennis en expertise van de NVWA-dierenartsen de inzet van assistenten en medewerkers
inspecteur toezicht maximaal wordt benut. Parallel hieraan anticipeert de directie
Keuren op een toename van het keuringswerk in het kader van Brexit per 1 oktober.
In verband met de verwachte toename aan werkzaamheden blijft onderbezetting een zorg
voor de NVWA (in 2020 zijn 12 toezichthoudend dierenartsen (TDA), 6 practitioners
en 19 TDA EU/Brexit aan hun opleiding begonnen. In februari 2021 zijn 5 TDA en 3 practitioners
gestart met hun opleiding en in mei 2021 respectievelijk 4 en 6).

Samenvattend

De NVWA heeft veel in gang gezet om het toezicht te verbeteren en uniform uit te voeren.
Stevige en consequente handhaving in alle onderdelen van de NVWA is de norm aan het
worden. Zo nodig, zoals bij slachthuis Gosschalk, pakt de NVWA door. Van deze aanpak
verwacht ik de komende tijd meer resultaten te gaan zien.

Verantwoordelijkheid sector

De NVWA heeft stappen gezet om het toezicht te versterken. Met versterking van het
toezicht alleen is borging van voedselveiligheid en dierenwelzijn niet afdoende geborgd.
Het is ook nodig dat de sector haar verantwoordelijkheid neemt ten aanzien van dierenwelzijn
(en voedselveiligheid) en tot een meer ketengerichte totaalaanpak komt. De primaire
verantwoordelijkheid voor de omgang met dieren ligt in de gehele productieketen. Van
de sector mag worden verwacht dat in de keten van veehouder-transporteur-slachthuis
geborgd wordt dat zorgvuldig met dieren wordt omgegaan. Ik ben sinds het verschijnen
van 2Solve intensief met de sector in gesprek en dat heeft geleid tot de volgende
initiatieven. Met het programma «verbeteren van het slachtsysteem» kijk ik fundamenteel
naar het slachten van dieren en hoe dit beter kan (Kamerstuk 28 286, nr. 1169). Ik ben continu met het bedrijfsleven in gesprek om tot concrete maatregelen te
komen om dierenwelzijn te verbeteren. Ik heb uw Kamer voor de zomer geïnformeerd over
de laatste ontwikkelingen op dit gebied (Kamerstuk 28 286, nr. 1199). In de brief «openstaande moties en toezeggingen naar aanleiding van het tweeminutendebat
«voortgang verbeteren slachtsysteem op 8 juli» informeer ik uw Kamer over de stand
van zaken inzake cameratoezicht, drijfmiddelen en de mobiele dodingsunit (MDU).

Stelsel keuren en toezicht

Omdat er discussie1 blijft bestaan over de spanning in de NVWA tussen het organiseren van toezicht op
de borging van de publieke belangen van voedselveiligheid en dierenwelzijn en het
verlangd niveau van dienstverlening, samen in een organisatie, heb ik de Raad van
advies gevraagd te kijken naar het stelsel van keuren en toezicht in de vleesketen.
Hierbij bied ik uw Kamer het advies «Het stelsel van keuren en toezicht in de (rood)vleessector»
van de Raad van advies Herbezinning NVWA aan.

In de optiek van de RvA is het voor het verminderen van de spanningen en discussies
rondom keuren en toezicht in het roodvlees dus nodig om de systeem en sturingsbalans
te verbeteren, waarbij de verschillende actoren vanuit een heldere rol- en taakopvatting
meewerken aan het systeem. Om de verbeteringen te bewerkstelligen en los te komen
van (rol)patronen en -verwachtingen uit het recente verleden, is een systeemsprong
nodig waar alle stakeholders zich aan kunnen verbinden en waarbij zij zich committeren
aan de nieuwe verhoudingen. Dat vergt een aanpassing in een (verbeterde) invulling
van systeemtoezicht, aanpassingen in de financiering van keuren, verbetering van de
onderlinge communicatie en de positionering van verdeling van taken. Deze aanpassingen
kennen een onderlinge samenhang en in de ontwikkelrichting dienen ze dan ook integraal
te worden meegenomen.

Ik sta een aanpak voor die zorgt voor een duurzame verbetering van het stelsel door
te kiezen voor een doorontwikkeling van de huidige Directie Keuren tot een eigenstandige
organisatie, los(ser) van de andere delen van de NVWA met voldoende handelingsvermogen
(en capaciteit) en mandaat om officiële controles met gezag naar de sector te kunnen
uitvoeren. Een aanpassing in het stelsel («structuuroplossing») is noodzakelijk omdat
de RvA aantoont dat alleen dan naar verwachting «de noodzakelijke systeemsprong bewerkstelligd
kan worden en de verschillende rollen, belangen en verantwoordelijkheden in goede,
vernieuwde balans gebracht kunnen worden». De bestaande problematiek kent weliswaar
een grote gedragscomponent (= cultuur), maar vraagt daarnaast een nieuwe, meer (rol)zuivere
systeeminrichting om het maatschappelijk vertrouwen terug te winnen en te behouden.
Mijn departement zal samen met de NVWA de komende periode de ontwikkeling naar een
aparte organisatie verder uitwerken hoe de organisatie voor de officiële controles
en de organisatie waarin het toezicht op het systeem is belegd (= huidige NVWA) zich
tot elkaar dienen te verhouden. Daarbij is het van belang dat deze uitwerking plaatsvindt
met inachtneming van de OCR. Hierbij kan verder worden uitgewerkt hoe de onderlinge
samenhang en de gewenste organisatorische afstand bij de uitwerking vorm kan krijgen.
Uiterlijk in het tweede kwartaal van 2022 wordt hiertoe een uitgewerkt voorstel opgeleverd.

Ik hecht eraan te benadrukken dat een deel van de aanbevelingen van de Raad van advies
reeds werk in uitvoering is, waarmee voortgegaan wordt op de ingeslagen weg van verbeteren
van het toezicht waarmee na oplevering 2Solve is begonnen, en als onderdeel daarvan
het versterken van het systeemtoezicht. Onderdeel hiervan is dat onder regie van de
PSG LNV een programma loopt met deelnemers van NVWA, LNV, VWS en bedrijfsleven om
te bouwen aan een nieuw NVWA-kostprijsmodel en retributiestelsel. Centraal hierbij
staan transparantie en meerjarige stabiliteit /voorspelbaarheid van de tarieven. In
de Voortgangsrapportage NVWA (Kamerstuk 33 835, nr. 160) is uw Kamer over dit traject reeds geïnformeerd. Deze maatregelen tezamen met de
aanbevelingen gericht op de positionering en verdeling van taken (doorontwikkeling
van de directie Keuren) zal ik voortvarend doorzetten en in uitvoering nemen. Hiermee
leggen we een fundament voor betere condities en randvoorwaarden waarbinnen het werk
van keuren en toezicht in het verlengde van keuren, kan worden uitgevoerd.

Ten slotte

In de afgelopen periode zijn er stappen voorwaarts gezet op alle eerdergenoemde facetten
om publieke belangen voedselveiligheid en dierenwelzijn in de vleesketen beter te
kunnen borgen. Door de NVWA in de verdere versterking van de handhavingscultuur en
toezicht, waarbij deze kwaliteitsverbetering wordt gerealiseerd in beheersbare stappen
gedurende een langere periode.

Tot slot, in een sector met grote economische belangen en kleine marges wordt een
groot appel gedaan op een goed systemisch ingericht en adequaat geëquipeerd toezicht.
Op deze manier kan het bedrijfsleven ook haar eigen verantwoordelijkheid ten volle
nemen. Met het adresseren van de fundamentele spanning in het systeem van toezicht
en keuren, het programma voor een nieuw kostprijsmodel en retributiestelsel en mijn
voorstel om een eigenstandige organisatie voor officiële controles te vormen leg ik
het fundament om te komen tot een samenhangend stelsel met een onafhankelijk keuringssyteem.
Met daarbij primair het publieke belang van dierenwelzijn en voedselveiligheid voor
ogen.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten