Brief regering : Fiche: Verordening algemene productveiligheid

Nr. 3176
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 september 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling Naiades III «Het toekomstbestendig maken van de Europese binnenvaart»
(Kamerstuk 22 112, nr. 3170)

Fiche: Mededeling langetermijnvisie plattelandsgebieden EU (Kamerstuk 22 112, nr. 3171)

Fiche: Mededeling End the Cage Age (Kamerstuk 22 112, nr. 3173)

Fiche: Wijziging Verordening terbeschikkingstelling eigen middelen (Kamerstuk 22 112, nr. 3174)

Fiche: Herziening richtlijn consumentenkrediet (Kamerstuk 22 112, nr. 3175)

Fiche: Verordening algemene productveiligheid

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A.M. Kaag

Fiche: Verordening algemene productveiligheid

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake algemene productveiligheid,
tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1025/2012 van het Europees Parlement en de
Raad en tot intrekking van Richtlijn 87/357/EEG van de Raad en Richtlijn 2001/95/EG
van het Europees Parlement en de Raad

b) Datum ontvangst Commissiedocument

30 juni 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021) 346 final 2021/0170 (COD)

d) EUR-Lex

Externe link:https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52021PC0346

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD/2021/168 final – Externe link:https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52021SC0168

SEC(2021)280 – Externe link:https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=PI_COM:SEC(2021)280

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Concurrentievermogen

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in nauwe samenwerking met het Ministerie
van Economische Zaken en Klimaat

h) Rechtsbasis

Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU),
met inachtneming van artikel 169 VWEU

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

De voorliggende nieuwe algemene productveiligheidsverordening (hierna: GPSR) moderniseert
de bestaande algemene productveiligheidsrichtlijn (hierna: GPSD).1 Het doel van de GPSD is ervoor te zorgen dat de op de markt gebrachte producten in
de EU veilig zijn, waarbij een hoog niveau van bescherming van gezondheid en veiligheid
van consumenten wordt gewaarborgd, gecombineerd met een gelijk speelveld voor bedrijven.
Na consultaties en een evaluatie is geconcludeerd dat het noodzakelijk is om de huidige
GPSD in te trekken en een nieuwe verordening vast te stellen. Daarnaast zal een richtlijn
inzake producten die levensmiddelen nabootsen2 worden ingetrokken en een verordening3 worden gewijzigd om het proces voor de ontwikkeling van nieuwe normen (normalisatie)
eenvoudiger te maken.

De Commissie beoogt met de verordening de verschillen te slechten die bestaan tussen
geharmoniseerde producten en niet-geharmoniseerde producten, met name voor wat betreft
de veiligheidsvereisten en verplichtingen van marktdeelnemers. Daarnaast wordt het
markttoezicht ten aanzien van niet-geharmoniseerde producten meer op één lijn gesteld
met het markttoezicht op geharmoniseerde producten.

Tevens wordt voorgesteld om de samenwerking tussen toezichthouders te stimuleren en
wordt het systeem gemoderniseerd waarin markttoezichthouders en marktdeelnemers informatie
en gegevens uitwisselen over gevaarlijke producten. Dit systeem, RAPEX, zal worden
uitgebreid tot het nieuwe Safety Gate. Via de Safety Gate portal wordt het systeem deels toegankelijk gemaakt voor consumenten, zodat ook zij de mogelijkheid
krijgen om de Commissie te informeren over onveilige producten en meldingen van marktdeelnemers
direct in te zien. Consumenten kunnen via de portal ook klachten indienen bij de markttoezichthouders over productveiligheid en het toezicht
hierop.

De Commissie beoogt consumenten beter te beschermen tegen de aankoop van onveilige
producten met een digitale component. De toepassing van de huidige GPSD op met internet
verbonden apparaten is niet vanzelfsprekend en onvoldoende gedekt door andere EU-wetgeving.

De verordening vormt ook een aanvulling op de huidige Europese wetgeving omtrent digitale
diensten.4 Zo moet het voorstel de wettelijke minimumvereisten voor de cyberbeveiliging van
ICT-producten, connected apparaten5 en andere consumentenapparaten ondervangen, wanneer deze niet voortvloeien uit een
Cyber Security Act (hierna: CSA)6 gerelateerd certificeringsschema. Dit geldt ook voor de ruimte die de Digital Services
Act (hierna: DSA)7 laat aan het vaststellen van specifieke wetgeving voor online tussenpersonen met
betrekking tot specifieke soorten illegale inhoud, zoals onveilige producten. De GPSR
biedt ook een vangnet voor producten met AI-gerelateerde risico’s voor de gezondheid
en veiligheid van consumenten die niet binnen het toepassingsgebied van de Verordening
Kunstmatige intelligentie (hierna: AI-Verordening)8 vallen.

De Commissie legt ook meerdere meewerkverplichtingen voor online marktplaatsen vast
in het voorstel, zoals de verplichting toegang te verlenen aan de markttoezichthouders
tot de online interface van de marktplaats.

De verordening ziet verder op het intrekken van Richtlijn 87/357/EEG9 inzake producten die levensmiddelen nabootsen. Deze richtlijn wordt niet eenduidig
in de lidstaten toegepast en is aangenomen in een tijd waarin het wettelijk kader
voor de veiligheid van consumentenproducten zeer beperkt was geregeld. De Commissie
stelt voor om het specifieke regime voor imitatieproducten te beëindigen en hun veiligheid
voortaan te beoordelen volgens dezelfde risicobeoordelingsprincipes als voor andere
niet-geharmoniseerde consumentenproducten.

Tot slot wordt voorgesteld om door middel van wijziging van Verordening (EU) 1025/201210 het proces voor de ontwikkeling van nieuwe normen (normalisatie) eenvoudiger te maken.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft een impact assessment uitgevoerd, waarbij is onderzocht welke problemen
bij de huidige algemene productveiligheidsrichtlijn spelen en welke beleidsoptie het
meest geschikt is om deze problemen op te lossen.

Het eerste probleem dat de Commissie constateert, is dat het niet altijd duidelijk
is in hoeverre de GPSD van toepassing is op nieuwe technologische producten, zoals
AI-aangedreven producten en met het internet verbonden apparaten. Het tweede probleem
is dat de GPSD niet is geënt om de uitdagingen op het gebied van productveiligheid
in online verkoopkanalen aan te pakken. De GPSD voorziet bijvoorbeeld niet in voldoende
effectieve instrumenten voor online markttoezicht. Hier komt bij dat in de online
verkoopkanalen nieuwe actoren vooraanstaand zijn geworden, waarvan onduidelijk is
onder welke regels zij vallen, zoals online marktplaatsen die externe verkopers hosten.
Hoewel verschillende online marktplaatsen toezeggingen hebben gedaan om de veiligheid
van online verkochte producten te verbeteren, 11 zijn deze toezeggingen niet afdwingbaar en blijft naleving op vrijwillige basis.
Een andere uitdaging is dat EU-consumenten via online verkoop ook vaker producten
kopen die rechtstreeks worden aangeboden door buiten de EU gevestigde marktdeelnemers.
Deze directe import maakt het moeilijker te controleren of het product veilig is voordat
het op de EU-markt komt. Een derde probleem is dat, hoewel de GPSD verplicht onveilige
producten terug te roepen, er geen specifieke regels worden gesteld met betrekking
tot de manier waarop dat dient te gebeuren. Deze verplichting wordt doorgaans dan
ook niet goed nageleefd. Ook zijn de regels voor markttoezicht complex en niet volledig
doeltreffend. Tot slot benadrukt de Commissie dat het rechtskader dat voorziet in
regels voor veiligheidskwesties in verband met producten die voedsel imiteren (Richtlijn
87/357/EEG) werd aangenomen voordat de GPSD het horizontale rechtskader voor de veiligheid
van alle niet-geharmoniseerde producten in het leven riep. Een dergelijke scheiding
van regels op basis van een specifiek aspect van een product creëert regelgevingscomplexiteit.

Om deze problemen op te lossen zijn zowel niet-wetgevende als wetgevende beleidsopties
overwogen. Uit het impact assessment blijkt dat volledige herziening van de GPSD het
beste aansluit bij de beleidsdoelstellingen en de kosten voor bedrijven en markttoezichtautoriteiten
beperkt houdt.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Nederland beschikt over stevig wettelijk verankerd consumentenbeleid én -toezicht
dat waarborgen biedt aan consumenten en producten voor consumenten. Dit wettelijk
kader is grotendeels tot stand gekomen door (de implementatie van) EU-regelgeving.
Consumenten moeten erop kunnen vertrouwen dat een product bij redelijk te verwachten
gebruik veilig is, dat ze krijgen wat ze hebben gevraagd en niet misleid worden.

Met betrekking tot de bescherming van consumenten tegen gevaarlijke producten en het
toezicht daarop bestaat in Nederland een uitvoerig stelsel van wet- en regelgeving.
Het doel van het beleid voor productveiligheid is de consument te beschermen tegen
producten die onveilig zijn. Het gaat daarbij zowel om producten die intrinsiek onveilig
zijn, als om producten die onveilig zijn bij redelijkerwijs te verwachten (verkeerd)
gebruik. Hiervoor is een systeem ingericht van regelgeving en toedeling van verantwoordelijkheden
(aan producent, handel, consument, overheidsorganen en andere actoren), waarbij de
overheid een systeemverantwoordelijkheid heeft en er onder meer op toeziet dat het
systeem werkt en wordt nageleefd. Bij nieuw opkomende ontwikkelingen grijpt zij waar
nodig in, bijvoorbeeld door het introduceren van regelgeving.

Het kabinet benadrukt dat markttoezicht op producten het sluitstuk is van de interne
markt voor producten.12 Geharmoniseerd markttoezicht draagt bij aan betere naleving van de eisen die Europese
wet- en regelgeving aan producten stelt en daarmee aan de bescherming van publieke
belangen als veiligheid, gezondheid en milieu. Tevens bevordert het door middel van
heldere regelgeving en doelgerichte handhaving een gelijk speelveld voor ondernemers
en beperkt het onnodige regeldruk.

In dit verband sluit het kabinet zich aan bij het advies van de Commissie voor Consumentenaangelegenheden
(CCA) van de Sociaal Economische Raad (SER) over directe import.13 Dat advies ziet onder andere op meer verantwoordelijkheid van online marktplaatsen
voor producten die via hun platform aan consumenten worden verkocht, het belang van
samenwerking tussen toezichthouders en een gelijker speelveld tussen ondernemers binnen
en buiten de EU.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet is in algemene zin voorstander van de modernisering van de bepalingen
uit de algemene productveiligheidsrichtlijn. Deze productveiligheidsbepalingen, die
een vangnet vormen voor de bescherming van de consument, houden rekening met nieuwe
technologieën.

Het kabinet onderschrijft het belang digitale uitdagingen rond productveiligheid te
adresseren en is dan ook positief over het streven om wetgeving op dit punt te herzien
en om te zetten naar een toekomstbestendige verordening.

Het kabinet is positief dat bij de beoordeling van de veiligheid van producten rekening
moet worden gehouden met de benodigde cyberveiligheidsaspecten om het product tegen
invloeden van buitenaf te beschermen.

Uit het voorstel is niet eenduidig af leiden wanneer een AI-product moet voldoen aan
de eisen uit de GPSR. Het wetgevingstraject van de AI-Verordening is nog niet afgerond
en aan verandering onderhevig. Het kabinet vindt het daarom van belang dat de verhouding
tussen de AI-Verordening en de GPSR wordt verduidelijkt. Daarnaast is het van belang
dat de GPSR ook van toepassing is op producten met een AI-functionaliteit. Die functionaliteit
zou geen criterium mogen zijn om te bepalen of een product wel of niet onder de GPSR
valt.

Het kabinet kan zich vinden in het streven van de Commissie om overlap met wetgeving
te vermijden en acht de vangnetfunctie van de GPSR essentieel. De wetgevingstrajecten
van de DSA, CSA en AI-Verordening zijn echter nog niet afgerond en zijn aan verandering
onderhevig. Het kabinet acht het dan ook zeer belangrijk dat de door de Commissie
uitgesproken voornemens ook werkelijkheid worden. Het kabinet zal er op toezien dat
de verschillende trajecten elkaar aanvullen en versterken.

Het kabinet zal vragen stellen over de reikwijdte van het voorstel. De Commissie legt
een relatie tussen het begrip «veilig product» en het al dan niet hebben van onaanvaardbare
risico’s voor fysieke en psychische gezondheid. Met name het vaststellen van gevolgen
voor psychische gezondheid is moeilijk toetsbaar en handhaafbaar.

Het kabinet is over het algemeen van oordeel dat de gevolgen van de eisen die aan
ondernemingen worden gesteld, in verhouding moeten staan tot de bescherming die met
die eisen wordt geboden. De Commissie geeft aan dat de onlineverkoop en producenten
in sommige nieuwe technologiesectoren het meest geraakt zullen worden door het voorstel,
echter dat dankzij geharmoniseerde EU-vereisten dit geen grote impact zou moeten hebben
op hun concurrentievermogen. Het kabinet ziet deze uitspraak graag toegelicht en zal
de Commissie om nadere (cijfermatige) onderbouwing vragen.

Het kabinet roept op om de bepaling die voorschrijft dat marktdeelnemers een intern
kwaliteitssysteem dienen te hebben, te verbinden aan de overige verplichtingen die
zijn vastgelegd voor marktdeelnemers in het voorstel, met als doel deze verplichtingen
te borgen in het kwaliteitssysteem. Daarnaast is het kabinet van mening dat deze bepaling
ook van toepassing dient te worden op geharmoniseerde producten. Het kabinet ziet
hiertoe geen redenen in het aanhouden van verschillende regimes: marktdeelnemers handelen
immers veelal in geharmoniseerde en niet-geharmoniseerde producten, en het gelijktrekken
van de verplichtingen kan bijdragen aan de verbetering van bedrijfsgericht toezicht
op alle producten. Het kabinet is verder van mening dat de verplichting voor bepaalde
marktdeelnemers om periodieke monstername uit te voeren op producten die op de markt
zijn gebracht, zich niet zou moeten beperken tot niet-geharmoniseerde producten en
ook zou moeten gelden voor geharmoniseerde producten.

Het kabinet verwelkomt de bepaling over de traceerbaarheid van producten die een ernstig
risico voor de volksgezondheid kunnen opleveren. Het kabinet zal wijzen op de mogelijkheid
strenger op te treden door marktdeelnemers die zulke producten verhandelen, verplichten
zich te registreren in de lidstaat waaruit zij opereren. Het kabinet is van mening
dat dit zal leiden tot beter risicogericht toezicht.

Het kabinet is positief over de aandacht die het voorstel besteedt aan online marktplaatsen.
Deze faciliteren directe import door Europese consumenten en hebben daarmee een invloedrijke
rol ten aanzien van de veiligheid van deze producten. Daarnaast is toezicht op producten
die via deze route geïmporteerd worden belangrijk om te zorgen voor een gelijk speelveld
tussen Europese en niet-Europese handelaren.

Communicatie tussen online marktplaatsen en markttoezichthouders maakt een belangrijk
onderdeel uit van het voorstel. Het kabinet is positief over de verplichting voor
online marktplaatsen om een contactpunt of contactpersoon te hebben waar Europese
markttoezichthouders direct contact mee kunnen opnemen. Online marktplaatsen worden
verplicht om deze contactgegevens in de Safety Gate te registreren.

Ook wordt het markttoezichthouders mogelijk gemaakt om, indien een gevaarlijk product
wordt geconstateerd, een opdracht te geven aan een platform om dit product te verwijderen
of hiervoor een zichtbare waarschuwing op de webpagina te tonen. Deze bevoegdheid
wordt positief ontvangen door het kabinet. Het kabinet is er voorstander van dat bij
de praktische uitvoering rekening wordt gehouden met de bescherming van de online
marktplaatsen tegen een willekeur aan meldingen en dat de markttoezichthouder deze
instrumenten op een efficiënte en snelle manier kan toepassen.

Alleen in 2019 is al ter waarde van meer dan 300 miljoen euro direct geïmporteerd
door de Nederlandse consument: nog te vaak zitten hier onveilige producten tussen.14 Daarom staat het kabinet open voor gepaste inspanningsvereisten aan de kant van de
online platforms, naast de genoemde meewerkverplichtingen, om onveilige producten
waar mogelijk van de Europese markt te weren. Het kabinet is positief over de toepassing
van de Verordening markttoezicht op producten (EU) 2019/1020 op dit voorstel. Deze
draagt bij aan een gelijker speelveld op de interne markt en een betere bescherming
van consumenten. Het kabinet heeft wel vraagtekens bij de hoge frequentie van de rapportage
over de implementatie, met name of deze in verhouding staat tot wat redelijkerwijs
van de lidstaten mag worden verwacht, en gaat hierover nadere vragen stellen tijdens
de onderhandelingen.

Het kabinet is eveneens positief over het verbeteren van het bestaande RAPEX-systeem
naar de Safety Gate en het bevorderen van een uniforme toepassing daarvan in alle lidstaten van de EU.
Het kabinet deelt de visie van de Commissie dat sprake is van een systeem dat zijn
nut heeft bewezen en verwelkomt ook de mogelijkheid tot deelname van derde landen
hieraan. In de visie van het kabinet is dit van belang aangezien de digitale markt
zich grotendeels ook buiten de EU bevindt. Het kabinet is positief over de aandacht
die wordt gegeven aan het faciliteren van consumenten om meldingen te doen. Het kabinet
vraagt zich wel af of de Safety Gate portal vindbaar is voor de gemiddelde consument en zal daar aandacht voor vragen.

Alle marktdeelnemers zijn verplicht om de bij hen bekende consumenten te informeren
in geval van een terugroepactie of een veiligheidswaarschuwing. Voor het kabinet is
onduidelijk of deze verplichting ook geldt voor online marktplaatsen en zal hierover
verduidelijking vragen aan de Commissie. Verder is het kabinet positief over de gedetailleerde
manier waarop is beschreven waaraan een terugroepmelding inhoudelijk moet voldoen
en dat deze melding toegankelijk moet zijn voor consumenten met beperkingen. Tenslotte
is het kabinet positief over de consumentenbescherming die uitgaat van een terugroepactie.
Het kabinet is van mening dat in het voorstel de consument zo veel mogelijk wordt
beschermd tegen de gevolgen van een gebrekkig product. Daarbij wijst het kabinet erop
dat voldoende ruimte moet zijn voor toezichthouders om te bepalen op welke wijze vervolg
wordt gegeven aan een melding. Het kabinet verwelkomt de voorstellen om de sanctionering
en handhaving te verbeteren, in het bijzonder de mogelijkheid om een omzetgerelateerde
boete te kunnen opleggen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Op 13 juli 2021 heeft een eerste presentatie van het impact assessment en het voorstel
door de Commissie plaats gevonden. In beginsel is het voorstel positief door de lidstaten
ontvangen. De onderhandelingen zullen in het najaar van 2021 starten.

Het Europees Parlement (EP) verwelkomt het voorstel en is verheugd dat de Commissie
enkele door het EP gestelde vereisten heeft opgenomen in het voorstel, onder andere
met betrekking tot de uitdagingen van toenemende online verkoop en digitalisering.
Het Europees Parlement zet zich al langer in voor verbeterde handhaving van EU-brede
productveiligheidsnormen om consumenten te beschermen en is toegewijd aan de herziening
van de richtlijn.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
is gebaseerd op artikel 114 VWEU, met inachtneming van artikel 169 VWEU. Artikel 114
VWEU geeft de EU de bevoegdheid tot het vaststellen van maatregelen op het terrein
van de instelling en de werking van de interne markt. Op grond van artikel 169 VWEU
draagt de Unie door middel van maatregelen die worden genomen op grond van artikel
114 VWEU bij tot de bescherming van de gezondheid, de veiligheid en de economische
belangen van de consumenten alsmede tot de bevordering van hun recht op voorlichting
en vorming, en hun recht van vereniging om hun belangen te behartigen. Het kabinet
kan zich vinden in de voorgestelde rechtsgrondslag. Op het terrein van de interne
markt is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten op grond
van artikel 4, tweede lid, onder a, VWEU.

b) Subsidiariteit

Het kabinet heeft een positief oordeel ten aanzien van de subsidiariteit. Het voorstel
heeft tot doel om de consumentenbescherming op een hoog niveau te houden door het
moderniseren van de algemene productveiligheidsregels, beter in te kunnen spelen op
nieuwe technologieën en een betere marktwerking te bewerkstelligen. Deze doelen kunnen
onvoldoende worden bereikt door individuele lidstaten, aangezien producten over de
hele Europese markt circuleren en een hoge mate van samenwerking op EU-niveau noodzakelijk
is tussen de diverse toezichthouders in de lidstaten vanwege dit grensoverschrijdend
karakter. Daarbij kan een effectieve consumentenbescherming ook beter door de Unie
worden bereikt door een geharmoniseerd markttoezichtsysteem waarin informatie over
gevaarlijke of misleidende producten beter en sneller gedeeld kan worden, wat tevens
kostenbesparend is voor lidstaten en marktdeelnemers.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet over de proportionaliteit van het voorstel is positief.
Het voorgestelde optreden is geschikt om de bovengenoemde doelstellingen van de verordening
te bereiken en gaat niet verder dan noodzakelijk. De maatregelen die worden genoemd
in het voorstel lijken geschikt om de beoogde doelen van hoge consumentenbescherming,
het inspelen op nieuwe technologieën en internethandel en een betere marktwerking,
te bereiken. Het gaat dan bijvoorbeeld om de voorgestelde maatregelen die het markttoezicht
harmoniseren en de verbetering van het regime omtrent terugroepacties, als ook de
verplichtingen die worden opgenomen voor online marktplaatsen, en het van toepassing
verklaren van de GPSR op consumentenproducten met een digitaal component. Ook de keuze
van een verordening in plaats van een richtlijn lijkt proportioneel. De verschillen
in nationale regelgeving, die thans bestaan, kunnen beter worden weggenomen met een
verordening dan een richtlijn. Immers is een verordening verbindend in al haar onderdelen
en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Hoewel ook bij een verordening implementatiebepalingen
noodzakelijk zijn (te denken valt aan het aanwijzen van een bevoegde autoriteit en
het strafbaar stellen van het overtreden van bepalingen), is bij een richtlijn meer
verdergaande nationale implementatie vereist en wordt daarmee de mogelijkheid groter
dat er verschillen tussen lidstaten ontstaan.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

De Commissie moet op grond van de verordening ondersteuning bieden voor samenwerking
tussen toezichthouders en gecoördineerde markttoezichtactiviteiten faciliteren. De
verordening geeft verder meer aandacht aan informatie-uitwisseling op het gebied van
productveiligheid. Ook is er meer ruimte voor het ontwikkelen en gebruiken van Europese
standaarden en zal de Commissie het nieuwe Safety Gate-systeem financieren. In de
komende vier jaar zal dat ruim 41 miljoen euro kosten. Deze kosten worden vanuit de
EU-begroting gefinancierd. Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen
gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de
EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van
de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

Naar verwachting zullen de kosten samenhangend met toezicht en handhaving door de
NVWA toenemen. Er zal zoveel mogelijk worden aangesloten bij reeds lopende activiteiten.
Bijvoorbeeld op het gebied van toezicht en handhaving op online producten of publieksvoorlichting.

De Commissie schat in dat markttoezichtautoriteiten in de lidstaten gezamenlijk op
grond van dit voorstel 6,7 miljoen euro per jaar aan terugkerende kosten hebben, vanwege
hun toegenomen bevoegdheden voor het markttoezicht op onveilige producten, en relatief
beperkte eenmalige aanpassings- en uitvoeringskosten. Dit moet afgezet worden tegen
een totale kostenbesparing van 700.000 euro per jaar vanwege de harmonisering van
de maatregelen voor markttoezicht. Er is nog geen duidelijkheid over de grootte van
de financiële impact voor de Nederlandse overheid. Eventuele budgettaire gevolgen
zullen worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen,
conform de regels inzake budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Momenteel schat de Commissie het «consumer detriment» in de lidstaten gezamenlijk op 19,3 miljard euro per jaar. Dit is volgens de Commissie
de geraamde schade die consumenten lijden in verband met onveilige (niet-geharmoniseerde)
producten, die consumenten niet zouden hebben gekocht als ze wisten dat deze producten
onveilig waren. Gelet op deze gegevens schat de Commissie in haar impact assessment
de gevolgen van de verordening positief in voor de consument en de samenleving. De
geraamde schade voor consument zou in het eerste jaar nadat de verordening wordt uitgevoerd
met circa 1,0 miljard euro afnemen en in de volgende tien jaar met circa 5,5 miljard
euro. Hiermee zou de schade voor de consument in verband met het ondoeltreffend terugroepen
van producten bovendien met meer dan 400 miljoen euro per jaar afnemen. Door het aantal
onveilige producten terug te brengen, zou ook het aantal te voorkomen productgerelateerde
ongevallen worden verlaagd. Deze worden momenteel geraamd op 11,5 miljard euro per
jaar. Ook de huidige gezondheidszorgkosten voor productgerelateerd letsel (momenteel
geraamd op 6,7 miljard EUR per jaar) worden verlaagd. Denkbaar is tevens dat het voorkomen
van schade door ondeugdelijke producten ook zal leiden tot andere kostenbesparingen,
bijvoorbeeld in de vorm van arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. De precieze gevolgen
kunnen vanwege het ontbreken van gegevens over schade voor het ramen van tendensen
echter niet worden gekwantificeerd.

De kosten die worden bespaard door het verminderen van uitvoeringsverschillen tussen
de lidstaten en het terugbrengen van juridische versnippering, worden geraamd op 59
miljoen euro per jaar voor ondernemingen. De totale jaarlijkse kosten voor ondernemingen
in de EU (die actief zijn als fabrikant, groothandel en detailhandel van niet-geharmoniseerde producten) om aan dit voorstel te voldoen, worden geraamd op 196,6 miljoen
euro, wat gelijkstaat aan 0,02% van hun omzet in het eerste jaar van de uitvoering.
In de jaren die volgen, zouden de terugkerende kosten voor EU-ondernemingen 177,8
miljoen euro bedragen. Deze kosten houden verband met de toegenomen verplichtingen
voor ondernemingen, vooral voor onlineverkoop, de verkoop van nieuwe technologieproducten
en het terugroepen van onveilige producten, en met het afstemmen van de voorschriften
voor markttoezicht op die voor geharmoniseerde producten. Het kabinet vindt het van
belang dat de toegenomen lasten proportioneel zijn ten opzichte van de bescherming
die ermee bereikt wordt.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het kabinet deelt de visie van de Commissie dat door de bepalingen voor algemene productveiligheid
te herzien en op Europees niveau te regelen, de concurrentiekracht zal niet worden
verstoord en het gelijk speelveld wordt bevorderd. Immers kunnen verschillende regels
voor productveiligheid op nationaal niveau leiden tot ongelijke kosten voor bedrijven,
en kunnen daarom leiden tot verstoringen in het gelijke speelveld op de interne markt.
De voorstellen gaan gelden voor alle marktdeelnemers die producten brengen op de Europese
markt. Het kabinet verwacht, met de Commissie, dat hierdoor beter kan worden opgetreden
tegen ondeugdelijke producten, die online en van buiten de EU op de Europese markt
worden gebracht. Aan de veiligheidseisen worden geen concessies gedaan.

Ten aanzien van de geopolitieke aspecten kan worden opgemerkt dat de Commissie oog
heeft voor de regulering van online handel met betrekking tot producten die uit derde
landen komen. Desgevraagd hebben ondernemingen en hun vertegenwoordigers bij de Commissie
aangegeven dat veel detailhandelaren in de EU op dit moment worden benadeeld door
oneerlijke concurrentie van in derde landen gevestigde marktdeelnemers. De autoriteiten
van lidstaten onderstreepten voorts dat het moeilijk is om producten die afkomstig
zijn uit derde landen, te controleren en om handhavingsmaatregelen te nemen. Gelet
hierop heeft de Commissie voorgesteld om een bepaling op te nemen die maakt dat er
uitsluitend producten op de EU-markt mogen worden gebracht als een in de EU gevestigde
marktdeelnemer als verantwoordelijke persoon hiervoor is aangewezen. Het kabinet is
hier positief over. Door middel van deze strategie worden publieke belangen immers
beter geborgd en wordt de weerbaarheid en internationale slagkracht van de EU vergroot.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De verordening treedt 20 dagen na publicatie in werking en is rechtstreeks toepasselijk
in alle lidstaten van de EU. Het is noodzakelijk om te voorzien in de benodigde uitvoeringsbepalingen
om uitwerking te kunnen geven aan deze verordening. Zo moet een bevoegde autoriteit
worden aangewezen en moeten enkele voorschriften uit de verordening worden aangewezen
als verboden, zodat overtreding daarvan bestraft kan worden met een bestuurlijke boete.
In het voorstel van de Commissie staat dat onder bepaalde omstandigheden een omzetgerelateerde
boete moet worden opgelegd. De hoogte van deze boete wijkt mogelijk af van de hoogte
die geldt volgens het systeem zoals dat momenteel in het Warenwetbesluit bestuurlijke
boeten is opgenomen. Hier dient de wetgeving op aangepast te worden. Ook dient krachtens
de Warenwet te zijn voorzien in de door de verordening vereiste markttoezicht-, onderzoeks-
en handhavingsbevoegdheden voor de markttoezichtsautoriteiten. Tevens dient het Warenwetbesluit
Imitatieproducten, waarin Richtlijn 87/357/EEG is uitgevoerd, te worden ingetrokken.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

De Commissie krijgt in de artikelen 6(2), 22(2), 24(8), 26 en artikelen 32–34 van
het voorstel de bevoegdheid tot het vaststellen van uitvoeringshandelingen. Deze artikelen
voorzien daarbij tevens in de toepassing van de raadplegingsprocedure, dan wel de
onderzoeksprocedure als bedoeld in Verordening (EU) nr. 182/2011.15

Op grond van artikel 6, tweede lid, kan de Commissie specifieke veiligheidsvereisten
vaststellen waaraan producten (die conform zijn aan de Europese normen) moeten voldoen,
om te waarborgen dat ze in overeenstemming zijn met het algemene productveiligheidsvereiste.
Het toekennen van deze bevoegdheid is mogelijk, omdat hiermee niet-essentiële onderdelen
van de basishandeling worden geregeld en is bovendien wenselijk. Met deze uitvoeringshandeling
wordt gewaarborgd dat de verordening in alle lidstaten volgens eenvormige voorwaarden
wordt uitgevoerd, dus een uitvoeringshandeling (in plaats van delegatie) is op zijn
plaats. Het kabinet kan zich vinden in de keuze voor de toepassing van de onderzoeksprocedure,
omdat het gaat om uitvoeringshandelingen van algemene strekking (zie artikel 2, tweede
lid, onder a van verordening 182/2011).

In artikel 22 wordt gesproken over de gegevens die lidstaten moeten aanleveren over
de voortgang van de implementatie van de GPSR. In het tweede lid van artikel 22 krijgt
de Commissie de bevoegdheid om een uitvoeringshandeling vast te stellen, waarbij zij
de outputindicatoren bepaalt op basis waarvan lidstaten deze gegevens moeten communiceren.
Het kabinet is akkoord met de bevoegdheid van de Commissie om output indicatoren vast
te stellen, omdat het hierbij gaat om de vaststelling van niet-essentiële onderdelen.
Met deze uitvoeringshandeling wordt gewaarborgd dat de voortgangsrapportage door alle
lidstaten volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd, waardoor de keuze voor
uitvoeringshandeling op zijn plek is (in plaats van delegatie). Het kabinet vindt
de raadplegingsprocedure passend, gelet op artikel 2, derde lid, van verordening 182/2011.
Het gaat hier immers niet om het vaststellen van een uitvoeringshandeling van algemene
strekking, maar om een opdracht aan de lidstaten om gegevens aan te leveren. Tevens
gaat het niet om het vaststellen van uitvoeringshandelingen over de onderwerpen genoemd
in artikel 2, tweede lid, onder b van verordening 182/2011. De raadplegingsprocedure
is daarmee de aangewezen procedure (vergelijk artikel 2, derde lid van verordening
182/2011).

Artikel 24, achtste lid, kent de Commissie de bevoegdheid toe om een uitvoeringshandeling
vast te stellen voor de implementatie van de Safety Gate wat betreft de werking en toegang tot het systeem en de informatie die in het systeem
dient te worden ingevoerd, de voorschriften waaraan meldingen moeten voldoen en criteria
om het risiconiveau te beoordelen. Artikel 32 ziet toe op de uitvoeringshandeling
waarmee de Commissie voorwaarden vaststelt voor het versturen van informatie in de
Safety Gate portal door de consument en de voorwaarden voor het doorgeven van dergelijke informatie
aan de desbetreffende nationale autoriteiten voor een mogelijke follow-up. Deze specificaties
betreffen niet-essentiële onderdelen van de verordening en zorgen ervoor dat de Safety Gate en Safety Gate portal volgens eenvormige voorwaarden te gebruiken zijn voor alle gebruikers in de lidstaten,
waardoor het vaststellen van uitvoeringshandelingen mogelijk is en voor de hand ligt.
De onderzoeksprocedure is bij deze uitvoeringshandelingen passend, omdat het gaat
om de vaststelling van handelingen van algemene strekking (zie artikel 2, tweede lid,
onder a van verordening 182/2011).

Artikel 26 kent de bevoegdheid toe tot het vaststellen van de uitvoeringshandeling
waarbij de Commissie ingeval van gevaarlijke producten die een ernstig risico vormen,
kan optreden en maatregelen met betrekking tot de beschikbaarheid van het product
op de markt of de verhandeling daarvan, kan instellen. Het gaat bij deze uitvoeringshandeling
niet om het vaststellen van essentiële onderdelen van de verordening. Met een eenmalige
actie zorgt de Commissie dat ten aanzien van een product dat zo’n risico vormt, in
alle lidstaten eenvormig wordt opgetreden, en is een uitvoeringshandeling aldus op
zijn plek. Het kabinet gaat akkoord met de mogelijkheid tot het vaststellen van een
onmiddellijk toepasbare uitvoeringshandeling, gezien het risico voor de volksgezondheid
als de Commissie niet direct overgaat tot actie. Het kabinet kan zich vinden in de
onderzoeksprocedure die van toepassing is op deze uitvoeringshandeling, omdat artikel
26 ziet op de vaststelling van handelingen van algemene strekking en tevens omdat
het gaat om bescherming van de gezondheid of veiligheid van mensen (zie artikel 2,
tweede lid, onder a juncto sub b onder iii van verordening 182/2011).

In de artikelen 33 en 34 is de bevoegdheid tot het vaststellen van uitvoeringshandelingen
opgenomen waarin de Commissie eisen vaststelt voor de registratie van producten voor
terugroepacties en veiligheidswaarschuwingen door marktdeelnemers, en het model voor
terugroepberichten opstelt. Volgens het kabinet is de toekenning van deze bevoegdheid
mogelijk, omdat het de vaststelling van niet-essentiële onderdelen betreft. Het kabinet
kan zich bovendien vinden in de keuze voor uitvoeringshandelingen, omdat hiermee wordt
gewaarborgd dat de verordening in alle lidstaten volgens eenvormige voorwaarden wordt
uitgevoerd. Op de uitvoeringshandeling waarbij de Commissie eisen stelt voor de registratie
van producten voor terugroepacties en veiligheidswaarschuwingen, artikel 33, is de
onderzoeksprocedure is van toepassing. Het kabinet is van mening dat de onderzoeksprocedure
hierbij past, omdat het gaat om de vaststelling van handelingen van algemene strekking
(zie artikel 2, tweede lid, onder a van verordening 182/2011). Bij de uitvoeringshandeling
waarbij de Commissie de bevoegdheid krijgt om het model voor terugroepberichten op
te stellen, is de raadplegingsprocedure van toepassing. Het kabinet vindt de raadplegingsprocedure
hierbij passend, omdat de uitvoeringshandeling geen betrekking heeft op het vaststellen
van een uitvoeringshandeling van algemene strekking. Het vaststellen door de Commissie
van het model voor terugroepberichten, heeft geen onmiddellijk rechtsgevolg voor een
groep personen. Tevens gaat het niet over het vaststellen van uitvoeringshandelingen
over de onderwerpen genoemd in artikel 2, tweede lid, onder b. De raadplegingsprocedure
is dan de procedure die op grond van artikel 2, derde lid van verordening 182/2011
gevolgd moet worden.

In artikel 17 van het voorstel krijgt de Commissie de bevoegdheid om gedelegeerde
handelingen vast te stellen. Deze gedelegeerde handelingen hebben in het kader van
de traceerbaarheid van producten betrekking tot het vaststellen van de producten,
categorieën of groepen producten die een ernstig risico voor de gezondheid en de veiligheid
van personen kunnen vormen, vaststelling van de gegevens die de marktdeelnemers moeten
vergaren en opslaan door middel van het traceerbaarheidssysteem, en de voorwaarden
voor het weergeven en inzien van gegevens. De Commissie is daarbij gebonden om erop
te letten dat dit kostenefficiënt gebeurt en met aansluiting bij bestaande systemen
als dat mogelijk is. Deze gedelegeerde handelingen zijn van algemene strekking en
dienen tot het vaststellen van regels die de verordening aanvullen, waardoor de keuze
voor delegatie (in plaats van uitvoering) voor de hand ligt. Ook gaat het om de vaststelling
van niet-essentiële onderdelen, waardoor de toekenning van deze bevoegdheid mogelijk
is. Het kabinet is positief over de toekenning van deze bevoegdheid omdat de Commissie
hierdoor snel kan inspelen op de laatste ontwikkelingen in verband met de grote risico’s
die aanwezig kunnen zijn.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

In het voorstel is nog geen concrete datum van inwerkingtreding benoemd en wordt de
standaard inwerkingtredingsbepaling gehanteerd. In diverse bepalingen zijn wel termijnen
genoemd voor het vormgeven van bijvoorbeeld sancties. Het kabinet ziet daarbij als
aandachtspunt dat dit voor bijvoorbeeld omzetgerelateerde boetes aanpassing van de
Nederlandse regelgeving kan vragen, die geruime tijd in beslag neemt. Het kabinet
zal zich inzetten voor een termijn die voldoende tijd laat voor een zorgvuldig wetgevingsproces.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De Commissie geeft in het voorstel aan na de inwerkingtreding van de verordening te
starten met monitoring daarvan en de verordening bevat een evaluatiebepaling. Het
kabinet staat hier positief tegenover en ziet geen reden om los daarvan te evalueren.
Gelet op de algemene doelstelling van de productveiligheidsverordening, het bieden
van een zo hoog mogelijk beschermingsniveau van de consument, acht het kabinet een
horizonbepaling ongewenst.

e) Constitutionele toets

Het kabinet acht het voorstel van de Commissie in overeenstemming met Europese en
Nederlandse constitutionele bepalingen.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

a) Uitvoerbaarheid

Het kabinet ziet in de verordening op punten aanleiding tot een verduidelijking van
bijvoorbeeld de definities, die de uitvoerbaarheid kunnen bevorderen. In het algemeen
sluit de verordening aan bij de bestaande uitvoering van het toezicht op het gebied
van algemene productveiligheid. De herziening zal tot enkele aanpassingen van de uitvoering
leiden.

b) Handhaafbaarheid

Het kabinet ziet in de voorstellen van de Commissie een goede aanleiding om aansluiting
te vinden bij de bestaande initiatieven op het gebied van toezicht op online verkoop
en voorlichting aan de consument en deze te versterken. Het kabinet merkt daarbij
op dat het de handhaafbaarheid ten goede zou komen indien de verschillen in de verplichtingen
voor ondernemers in niet-geharmoniseerde producten en geharmoniseerde producten, nog
meer worden beperkt in het voorstel.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het kabinet ziet geen specifieke implicaties voor ontwikkelingslanden door het voorstel.
Het voorstel is gericht op het verbeteren van de veiligheid van en voorlichting over
consumentenproducten binnen de Europese markt. Die eisen gelden ook voor producten
die worden ingevoerd van buiten de EU, maar zijn niet specifiek van toepassing op
ontwikkelingslanden.