Brief regering : Financiële participatie bij de opwek van wind- en zonne-energie op land

31 239
Stimulering duurzame energieproductie

Nr. 820
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 september 2021

De energietransitie is in volle gang. Op 1 juli jl. hebben bijna alle energieregio’s
hun Regionale Energiestrategieën (RES’en) 1.0 opgeleverd. In de RES 1.0 hebben de
regio’s aangegeven op welke locaties projecten voor hernieuwbare energie in ontwikkeling
zijn en waar er mogelijk nieuwe windturbines en zonnepanelen komen. De volgende stap
is de RES 2.0, waarin de zoekgebieden worden geconcretiseerd tot zoeklocaties.

Participatie door inwoners is cruciaal in de energietransitie. Zonder hun betrokkenheid
en inbreng zal het ons waarschijnlijk niet lukken om de energietransitie naar wens
en behoefte uit te voeren. Met deze brief zet ik uiteen welke ontwikkelingen er lopen
op het gebied van participatie bij de opwek van hernieuwbare energie op land (wind
en zon), en specifiek de financiële participatie. Daarbij beschrijf ik tevens hoe
ik invulling geef aan de gewijzigde motie van de leden Dik-Faber en Sienot van 13 oktober
2020 (Kamerstuk 32 813, nr. 592) en de motie van het lid Bruins c.s. van 6 november 2020 (Kamerstuk 35 570 XIII, nr. 49), die beide over dit onderwerp gaan.

Procesparticipatie en financiële participatie

De betrokkenheid van inwoners is van groot belang bij het vormgeven en laten slagen
van de energietransitie. Dit geldt zeker ook voor hernieuwbare energie op land; de
aanleg van windturbines en zonnepanelen zorgt voor veranderingen in de leefomgeving
van mensen. Daarom zijn in het Klimaatakkoord afspraken gemaakt over procesparticipatie
en financiële participatie. De inbreng van inwoners is net zo belangrijk als die van
andere partijen. Overheden, ontwikkelaars en inwoners zullen dus altijd moeten samenwerken
om zo de juiste voorwaarden (ruimtelijk, financieel, etc.) voor een RES of voor een
concreet wind- of zonnepark op te stellen. Tijdens procesparticipatie denken en beslissen
inwoners mee, bijvoorbeeld over de ruimtelijke inpassing van een project. Ook de wensen
en ideeën van inwoners over hoe zij onderdeel willen zijn van een energieproject zijn
belangrijk en komen in de procesparticipatie aan bod. Hieruit volgen afspraken over
financiële participatie door inwoners, om zo een goede verdeling tussen de lusten
en lasten te bewerkstelligen.

Financiële participatie kent meerdere vormen, namelijk met een omwonendenregeling,
met een omgevingsfonds, met financiële deelneming en met mede-eigenaarschap. Een omwonendenregeling
is een manier om een bepaalde groep omwonenden voordeel te laten ontvangen, bijvoorbeeld
in de vorm van verduurzaming van hun woning of korting op groene stroom. Een omgevingsfonds
is een manier om een deel van de opbrengsten van het project ten goede te laten komen
aan maatschappelijke doelen in de buurt die door de omgeving zelf worden vastgesteld.
Met financiële deelneming nemen omwonenden risicodragend deel aan een project, bijvoorbeeld
met obligaties. Bij mede-eigenaarschap zijn omwonenden risicodragend mede-eigenaar
van het project, via een vereniging of coöperatie of door middel van aandelen, en
is hun financiële profijt direct gekoppeld aan het rendement van het project. Door
mede-eigenaarschap kan de omgeving ook hun zeggenschap in een project vergroten.

50% lokaal eigendom en energiecoöperaties

In het Klimaatakkoord is afgesproken dat er wordt gestreefd naar 50% lokaal eigendom
van de productie van wind- en zonne-energie op land in 2030 en dat hierbij in een
gebied door de partijen gelijkwaardig wordt samengewerkt in de ontwikkeling, bouw
en exploitatie bij hernieuwbare opwekking. 50% lokaal eigendom valt onder mede-eigenaarschap
en houdt dus ook in dat de participanten een financieel risico lopen. Er kan gekozen
worden om af te wijken van het algemeen streven naar 50% lokaal eigendom vanwege lokale,
project-gerelateerde redenen, bijvoorbeeld als de omgeving niet geïnteresseerd of
niet in staat is om zelf te investeren en de voorkeur geeft aan een andere vorm van
financiële participatie.

Lokaal eigendom kan onder meer met energiecoöperaties worden gerealiseerd. In een
energiecoöperatie verenigen inwoners zich om zo als lokale partij met een eigen deel
in het project aan tafel plaats te nemen. Startende coöperaties hebben behoefte aan
kennis en kunde om als volwaardige partij mee te kunnen doen. Organisaties als de
Participatiecoalitie, een samenwerkingsverband van maatschappelijke organisaties voor
en door bewoners, ondersteunen hierbij. Ook is er sinds kort een Ontwikkelfonds voor
energiecoöperaties. Met dit fonds, waar mijn ministerie € 10 miljoen aan bijdraagt,
kunnen energiecoöperaties een deel van de aanloopkosten voor coöperatieve duurzame
energieprojecten op land voorfinancieren. In het kader van de motie van het lid Van
Gerven (Kamerstuk 34 682, nr. 60) wordt door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderzocht
hoe publieke en collectieve lokale initiatieven, waaronder energiecoöperaties, in
de energietransitie een grotere kans kunnen krijgen. Voor de initiatieven voor wind
en zon op land is het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat hier nauw bij betrokken.

De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl) en klimaatstichting HIER houden
sinds 2015 met de Lokale Energie Monitor1 bij hoeveel energieprojecten er lokaal en coöperatief worden gerealiseerd. Uit de
monitor blijkt onder andere dat het aantal energiecoöperaties sinds de eerste meting
fors is gegroeid (623 energiecoöperaties, waarbij in 85% van de gemeenten minstens
één coöperatie actief is) en dat er zowel op gemeentelijk als op provinciaal niveau
goed wordt samengewerkt op het gebied van coöperatieve energieprojecten. Deze cijfers
laten zien dat er meer dan genoeg enthousiasme en professionaliteit is onder inwoners
om mee te doen met de energietransitie. De energiecoöperaties zijn inmiddels dan ook
een belangrijke en professionele partner in de energietransitie en een onmisbare bouwsteen
in het maatschappelijke draagvlak.

Maatwerk en ondersteuning

Financiële participatie als regionale of projectspecifieke voorwaarde betekent dat
er per RES en per project andere afspraken worden gemaakt. Generieke regels en verplichtingen
zouden de behoefte aan dit maatwerk kunnen belemmeren en voorbij gaan aan het uitgangspunt
dat de omgeving zelf in de positie moet zijn – of daarin moet worden gebracht – om
de benodigde randvoorwaarden voor een project te formuleren. Wel vraagt dit uitgangspunt
om ondersteuning voor de omgeving, ontwikkelaars en overheden. Hieraan werkt mijn
ministerie samen met het Nationaal Programma RES (NP RES) en de koepels voor provincies
(IPO) en gemeenten (VNG). Het afgelopen jaar is op dit vlak veel gebeurd.

NP RES – waar de overheden gezamenlijk opdrachtgever van zijn – beheert sinds 2020
de website www.energieparticipatie.nl. Hierop worden goede voorbeelden van participatie (op proces en financieel gebied)
gedeeld. Energieparticipatie.nl biedt informatie om te leren, maar ook informatie
en voorbeelden om direct te kunnen toepassen in de praktijk voor alle partijen die
betrokken zijn bij participatie bij hernieuwbare opwek en in alle fasen van het proces.
NP RES werkt de website regelmatig bij met recente praktijkvoorbeelden, zoals die
van provincie Utrecht2.

Verder zijn meerdere ondersteunende producten opgeleverd, bijvoorbeeld de Handreiking
participatie met daarbij de participatiewaaier3. Ook is in het najaar van 2020 de juridische factsheet en oplegger «Bevoegdheden
overheden bij procesparticipatie en financiële participatie» opgeleverd4. Hierin staat in detail omschreven wat overheden wel en niet kunnen doen binnen het
wettelijk kader (Wet ruimtelijke ordening/Omgevingswet) om financiële participatie
binnen een project te bewerkstelligen. De factsheet laat zien dat gemeenten – mits
ze hier beleid voor hebben geformuleerd – kunnen aansturen op een zorgvuldig participatieproces
met de omgeving via een inspanningsverplichting. Harde (resultaats-)afspraken over
financiële participatie moeten daarbij op basis van vrijwilligheid tot stand komen
en kunnen niet worden afgedwongen door het bevoegd gezag. Verderop in deze brief komt
dit nader aan de orde bij de behandeling van de motie Bruins c.s.

Ook vanuit de sector is er aandacht voor financiële participatie. De brancheverenigingen
voor windenergie (NWEA) en voor zonne-energie (Holland Solar) hebben in hun Gedragscodes
afgesproken dat hun leden streven naar een eerlijke verdeling van lusten en lasten
en het streven naar 50% lokaal eigendom onderstrepen. Het is dus te verwachten dat
de initiatiefnemers die zijn aangesloten bij de brancheverenigingen zich zullen inspannen
om financiële participatie te bewerkstelligen.

Verdere ondersteuning richting overheden, omgeving en ontwikkelaars wordt geboden
met de invulling van de gewijzigde motie van de leden Dik-Faber en Sienot en de motie
van het lid Bruins c.s.

De motie Dik-Faber/Sienot

De gewijzigde motie van de leden Dik-Faber en Sienot verzoekt de regering te bevorderen
dat in de uitwerking van de concept-RES’en het streven naar 50% lokaal eigendom van
hernieuwbare energie – zoals afgesproken in het Klimaatakkoord – concreet wordt ingevuld,
waarbij energiecoöperaties worden ondersteund in de ontwikkeling en professionalisering,
goede voorbeelden worden gedeeld en de energie wordt benut die er is bij de talloze
burgerinitiatieven.

Voordat ik inga op de invulling van deze motie, vind ik het van belang om te benadrukken
dat elke RES-regio zelf een eigen ambitie voor lokaal eigendom vaststelt en dat hier
geen voorschriften voor zijn. Een regionale ambitie in de RES 1.0 betekent dat de
partijen in de regio hier achterstaan, maar het betekent nog niet dat de ambitie ook
is vastgelegd in beleid. Dit moeten alle gemeenten en provincies in een RES-regio
dan nog doen, bijvoorbeeld in hun Omgevingsvisies en bestemmingsplannen. Na het vastleggen
in beleid, kan de ambitie tot uitvoer worden gebracht via concrete projecten.

Lokaal eigendom in de RES 1.0

Eerder in deze brief heb ik aangegeven welke acties er naar aanleiding van het Klimaatakkoord
al zijn opgepakt rond het bevorderen van 50% lokaal eigendom. Daarnaast heb ik samen
met NP RES in gesprek met de RES’en aandacht besteed aan de regionale ambities voor
lokaal eigendom. De RES’en 1.0 zijn op 1 juli jl. opgeleverd. PBL voert op dit moment
een analyse van de RES’en 1.0 uit die ik u in december zal toesturen. Daarin zal PBL
expliciet ingaan op de uitwerking van het streven naar 50% lokaal eigendom. Een aantal
voorbeelden van RES’en 1.0 laten zien dat de regio’s de ambities op verschillende
manieren invullen (op hoofdlijnen, dan wel concreet).

Uit de tekst van de RES 1.0 van Regio Arnhem-Nijmegen5 blijkt bijvoorbeeld dat de partijen in deze regio de afspraken uit het Klimaatakkoord
onderstrepen en dus streven naar 50% lokaal eigendom. Daarbij worden vanuit de samenwerking
in de RES de gemeenten in de regio ondersteund bij het vastleggen in beleid en het
uitvoeren van de afspraken over financiële participatie. De RES 1.0 van Noord en Midden-Limburg6 spreekt naast het streven naar 50% lokaal eigendom een aanvullend streven uit: het
bereiken van lokale medezeggenschap bij alle grootschalige zon- en windprojecten.

Veel RES’en adresseren ook specifiek het belang van energiecoöperaties. Zo benadrukken
de partijen in de RES 1.0 Midden-Holland7 het belang van energiecoöperaties bij de gehele invulling van de RES en zetten zij
in op regionale samenwerking door de coöperaties om zo de professionalisering te bevorderen.
Regio Foodvalley8 omschrijft in de RES 1.0 hoe het energiecoöperaties langs drie lijnen ondersteunt:
met een projectenbureau, een regionaal expertisecentrum en door vanuit provincie Utrecht
deel te nemen in het Ontwikkelfonds voor energiecoöperaties.

De motie Bruins c.s.

De motie van het lid Bruins c.s. verzoekt de regering om een actievere ondersteuning
voor decentrale overheden bij het borgen van financiële participatie bij hernieuwbare-energieprojecten,
bijvoorbeeld met best practices en standaarden. De motie verzoekt de regering ook
om te bezien of een aanvullend juridisch instrumentarium nodig is om financiële participatie
te borgen.

Het juridisch instrumentarium

Ik begin met het laatste verzoek. Financiële participatie is een middel is om tot
een eerlijke verdeling van lusten en lasten te komen en het draagvlak te vergroten.
Het is geen doel op zichzelf. Samen met IPO en VNG heb ik verkend of het huidige juridische
instrumentarium een significant knelpunt is in de realisatie van financiële participatie.
Beide koepels hebben dit ook met hun leden besproken. Gezamenlijk hebben wij geconcludeerd
dat het juridisch instrumentarium niet het knelpunt is, maar dat er vooral behoefte
is aan handvatten om binnen de huidige Wet ruimtelijk ordening (Wro) en de toekomstige
Omgevingswet (Ow) invulling te geven aan het algemeen streven voor financiële participatie
bij hernieuwbare opwek.

Basisteksten voor financiële participatie

Vanuit het vertrekpunt dat er vooral behoefte is aan handvatten om binnen het huidige
wettelijk kader invulling te geven aan financiële participatie, ga ik hieronder in
op het eerste verzoek om actievere ondersteuning van decentrale overheden. Wat betreft
het ondersteunen door middel van best practices verwijs ik naar de eerdergenoemde
website www.energieparticipatie.nl en de activiteiten van NP RES. Wat betreft ondersteuning van decentrale overheden
met standaarden kan ik melden dat ik samen met IPO en VNG heb gewerkt aan het opstellen
van een set basisteksten voor financiële participatie; te weten een beleidskader voor
gemeenten en provincies en twee uitvoeringspraktijken om financiële participatie te
bewerkstelligen. De uitvoeringspraktijken spitsen zich toe op twee mogelijke routes:
via een traditioneel proces voor besluitvorming of via een maatschappelijke tender
voor besluitvorming.

Een traditioneel proces over besluitvorming gaat over een regulier proces richting
besluitvorming, waarbij een initiatiefnemer vraagt om een besluit (bijvoorbeeld een
omgevingsvergunning of een wijziging van het bestemmingsplan) en het bevoegd gezag
beoordeelt of deze aanvraag past binnen de kaders van de Wro/Ow. De maatschappelijke
tender betreft een proces waarbij het bevoegd gezag initiatiefnemers uitnodigt om
met een goed plan voor de opwek van hernieuwbare energie in het gebied te komen. Het
bevoegd gezag moet hierbij een schaars recht creëren voor het realiseren van een project
(of zelf eigenaar zijn van grond waarop een project gerealiseerd kan worden). De initiatiefnemer
met het beste plan verkrijgt het schaarse recht om zijn plan tot uitvoer te brengen.
Het bevoegd gezag beoordeelt de plannen op basis van de Wro. Indien er plannen zijn
die op vergelijkbare wijze afdoende invulling geven aan de Wro («een goede ruimtelijke
ordening»), kan het bevoegd gezag in de maatschappelijke tender financiële participatie
meewegen als zacht criterium.

Provincies en gemeenten kunnen in beide routes de wens voor financiële participatie
in een project stimuleren, maar kunnen de initiatiefnemer geen resultaatsverplichting
opleggen om de omgeving financieel te laten participeren in de ontwikkeling of exploitatie
van een energieproject. Harde resultaatsafspraken kunnen wel op basis van vrijwilligheid
overeengekomen worden in een privaatrechtelijke overeenkomst tussen initiatiefnemer
en omgeving. Het valt te verwachten dat dit in de meeste projecten zal gebeuren omdat
in de Gedragscodes voor wind en zon op land afspraken over financiële participatie
zijn opgenomen.

Advocatenkantoor Pels Rijcken heeft de basisteksten voor financiële participatie geschreven.
Voor de twee uitvoeringspraktijken is deels voortgebouwd op de kennis die beschikbaar
is in enkele reeds gepubliceerde handreikingen over financiële participatie, bijvoorbeeld
die van de provincie Zuid-Holland en Energie Samen9, het Gelders Energieakkoord10, of individuele gemeenten11. De basisteksten worden op korte termijn gepubliceerd op www.energieparticipatie.nl en worden verstrekt aan alle gemeenten en provincies. Ze kunnen door elke provincie
of gemeente overgenomen worden, of eerst nog aangepast worden naar lokale wensen en
omstandigheden, waarbij de verzamelde best practices kunnen ondersteunen en inspireren.

Tot slot

Door de omgeving als volwaardige partij te zien in de energietransitie en haar als
zodanig te laten participeren, zowel in het proces als financieel, ontstaan plannen
en projecten die duurzaam zijn in de breedste zin van het woord. Zonder de inbreng
van en goede afspraken met inwoners zal het ons niet lukken om de energietransitie
te volbrengen. NP RES, IPO, VNG, UvW, de betrokken ministeries en organisaties als
de Participatiecoalitie spannen zich allen in om inwoners, overheden en ontwikkelaars
van voorbeelden en de juiste informatie te voorzien en hen te stimuleren om participatie
te organiseren. Naar aanleiding van de gewijzigde motie van de leden Dik-Faber en
Sienot en de motie van het lid Bruins c.s. is nog een aantal stappen extra gezet.
Met deze inspanningen zorgen we er gezamenlijk voor dat de afspraken over participatie
conform het Klimaatakkoord worden uitgevoerd.

De inzet op participatie geeft een uniek karakter aan de energietransitie. De afspraak
dat iedereen mee moet kunnen doen, met name financieel, is geen staande praktijk bij
andere ruimtelijke of commerciële ontwikkelingen. Het is goed om hiervan bewust te
zijn, omdat dit ook inhoudt dat we met elkaar aan het leren zijn hoe we de participatie
in de energietransitie zo goed mogelijk regelen. Er wordt veel en hard gewerkt door
allerlei organisaties en veel gaat al goed. Tegelijkertijd hebben sommige veranderingen
tijd nodig en duurt het even voordat de effecten van alle inspanningen zichtbaar zijn.

Met verschillende monitors houden we bij hoe het ervoor staat met participatie in
de energietransitie. Dit najaar verschijnt de eerste Monitor Participatie, nadat vorig
jaar de nulmeting is gepubliceerd (bijlage bij Kamerstukken 32 813 en 31 239, nr. 613). De verwachting is dat deze monitor niet significant zal verschillen van de nulmeting,
omdat de projecten die afgelopen jaar zijn opgeleverd al voor het Klimaatakkoord en
de nieuwe afspraken werden geïnitieerd. Volgend jaar, bij de tweede meting, verwachten
we de eerste effecten van alle inspanningen te kunnen zien. Dat is ook het moment
om te bepalen of er aanvullende maatregelen nodig zijn om de afspraken over participatie
bij hernieuwbare energie te realiseren. Deze afspraken zijn niet alleen van het Rijk,
maar van iedereen betrokken bij het Klimaatakkoord. Daarom zal ik in de komende maanden
met hen – en andere relevante partijen – alvast in gesprek gaan over de vraag hoe
we op basis van de uitkomsten van tweede meting beoordelen in hoeverre er nieuwe maatregelen
nodig zijn en zo ja, welke. Hierover zal ik uw Kamer in het voorjaar van 2022 informeren.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
D. Yeşilgöz-Zegerius