Brief regering : Raadspositie Europese jaarbegroting 2022 en eerste, vierde en vijfde aanvullende Europese jaarbegroting 2021

Nr. 160
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 augustus 2021

Op 14 juli jl. hebben de lidstaten in Coreper1 overeenstemming bereikt over de positie van de Raad van de Europese Unie (de Raad)
ten aanzien van het voorstel van de Europese Commissie (de Commissie) voor de Europese
begroting voor 2022. De Ecofin-begrotingsraad die stond gepland voor 23 juli is hierdoor
komen te vervallen. In deze brief informeer ik uw Kamer over de inhoud van de Raadspositie,
het vervolgproces en de gevolgen voor de Nederlandse afdrachten aan de EU. Het kabinet
is van mening dat de Raadspositie voldoende in lijn is met de Nederlandse uitgangspunten
voor de onderhandelingen over de begroting van 2022 om ermee in te stemmen.

Verder informeer ik uw Kamer door middel van deze brief over een aanpassing van het
voorstel voor de eerste aanvullende Europese begroting 2021 (Draft Amending Budget
1, DAB1) en over de voorstellen voor de vierde en vijfde aanvullende Europese begrotingen
voor 2021 (DAB4 en DAB5). Uw Kamer is eerder geïnformeerd over de Europese begroting
20212. Over de tweede en derde aanvullende Europese begroting voor 2021 is uw Kamer op
13 april3 en 10 mei jl.4 geïnformeerd.

1. Europese begroting 2022

Op 8 juni jl. presenteerde de Commissie het voorstel voor de Europese begroting 2022,
de tweede jaarbegroting binnen het huidige Meerjarig Financieel Kader (MFK; 2021–2027).
Uw Kamer is hierover geïnformeerd in de brief van het kabinet van 6 juli jl.5 De Commissie stelde een begroting voor met een totaalomvang (inclusief speciale instrumenten)
van 167,8 miljard euro in vastleggingen (de wettelijke of contractuele verplichtingen)
en 169,4 miljard euro in betalingen (kasuitgaven, volgend uit vastleggingen). In het
voorstel bedroeg de vastleggingenmarge ten opzichte van het MFK-plafond circa 1,2
miljard euro en de betalingenmarge circa 1,4 miljard euro. Dit is exclusief middelen
die vanuit het subsidiedeel van het Europees herstelinstrument (NextGenerationEU;
NGEU) via de Europese begroting worden uitgegeven.

Raadspositie en Nederlandse inzet bij de onderhandelingen

In de overeengekomen Raadspositie nemen de vastleggingen met 1,4 miljard euro af tot
164,8 miljard euro. De betalingen nemen af met 0,7 miljard euro tot 167,3 miljard
euro. Ten opzichte van het Commissievoorstel neemt de vastleggingenmarge onder het
MFK-plafond dus met 1,4 miljard euro toe tot 2,7 miljard euro en de betalingenmarge
met 0,7 miljard toe tot 2,1 miljard euro. In tabel 1 in de bijlage is een vergelijking
tussen het Commissievoorstel en de Raadspositie op hoofdlijnen opgenomen. In de bijlage
nemen de speciale instrumenten met 1,3 miljard euro toe ten opzichte van het Commissievoorstel.
De oorzaak hiervan is dat de Brexit Adjustment Reserve (BAR) in het Commissievoorstel nog niet was opgenomen. Zie hiervoor ook de toelichting
onder het kopje «aanpassing eerste aanvullende Europese begroting 2021» en de eerder
hierover aan uw Kamer verzonden brieven.6 De Raad wijzigt de voorstellen voor de overige speciale instrumenten niet.

Nederland heeft tijdens de begrotingsonderhandelingen samen met gelijkgestemde lidstaten
ingezet op een prudente, realistische en moderne Europese begroting. Dit wil zeggen
dat er volgens Nederland voldoende marges moeten zijn om in te spelen op onvoorziene
omstandigheden en dat rekening gehouden moet worden met de absorptiecapaciteit van
de verschillende programma’s op de Europese begroting. De marges in het Commissievoorstel
waren volgens Nederland en de gelijkgestemde lidstaten onvoldoende. Nederland heeft
daarom gepleit voor besparingen over de hele linie ten opzichte van het Commissievoorstel,
waarbij er voldoende middelen beschikbaar moeten blijven voor de prioriteiten onderzoek
en innovatie, klimaat en migratie en veiligheid. De toename van marges onder het vastleggingenplafond
ten opzichte van het Commissievoorstel is bereikt door onder andere aanpassingen van
de vastleggingsbudgetten voor Horizon Europe (-0,3 miljard euro), Europese Strategische
investeringen (-0,1 miljard euro), (financieringskosten van) het Europees herstelinstrument
(-0,4 miljard euro) en NDICI (-0,5 miljard euro). Verhoging van de marges was een
belangrijk onderdeel van de Nederlandse inzet. De bezuinigingen ten opzichte van het
Commissievoorstel hebben plaatsgevonden over de gehele linie van de begroting, dus
inclusief op Nederlandse prioriteiten. Het kabinet acht dit acceptabel gezien het
beleidsmatige belang van voldoende ruimte voor onvoorziene omstandigheden en het belang
van samenwerking met gelijkgestemde lidstaten.

Op voordracht van Nederland en de gelijkgestemde lidstaten is een verklaring van de
Raad opgenomen over het gebruik van middelen bedoeld voor rentebetalingen op leningen
voor NGEU. In de verklaring is bekrachtigd dat middelen uit dit budget die niet worden
ingezet voor rentebetalingen (omdat de rente op uitgegeven schuldpapier lager is dan
eerder verwacht) moeten worden gebruikt voor (vervroegde) terugbetalingen, zoals is
afgesproken in het Eigenmiddelenbesluit (EMB). In de verklaring en wordt de Commissie
ook uitgenodigd om voor de conciliatieperiode met een voorstel te komen om deze afspraak
effectief uit te kunnen voeren. Daarnaast is een gebruikelijke verklaring aangenomen
over het streven naar voldoende betalingenruimte in de begroting. Een deel van de
middelen voor Frontex (45 miljoen euro) is in het licht van de aanbevelingen en conclusies
van de Europese Rekenkamer7 in een reserve geplaatst en kan overeenkomstig het Financieel Reglement na een uitgebreide
beoordeling daar waar nodig worden ingezet.

Nederland heeft verder, conform de inzet in de Kamerbrief van 6 juli jl., samen met
gelijkgestemde lidstaten opgeroepen tot het nakomen van afspraken die gemaakt zijn
in de ER-conclusies over het MFK van juli 2020 over administratieve uitgaven van de
Europese instellingen (salarissen, gebouwen etc.). Dit heeft geleid tot een verlaging
van de administratieve uitgaven ten opzichte van het Commissievoorstel. Op initiatief
van gelijkgestemde lidstaten en Nederland is daarnaast door de Raad een signaal afgegeven
over de voorgestelde uitbreiding van het personeel in dienst van het Europees parlement
(EP) met 142 extra posten. Deze uitbreiding is volgens Nederland niet in lijn met
de ER-conclusies van juli 2020. De voorgestelde uitbreiding zal onderdeel worden van
de onderhandelingen over de begroting tussen de Raad en het EP in het najaar.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

Zoals toegelicht in de begroting van Buitenlandse Zaken, artikel 3.1, is de raming
van de Nederlandse afdrachten aan de Europese begroting gebaseerd op de omvang van
het jaarlijkse betalingenplafond uit het MFK plus de maximale inzet van speciale instrumenten
die boven dit plafond worden gefinancierd. De Raadspositie blijft binnen dit plafond
en derhalve hoeft de raming niet te worden aangepast.

Proces en krachtenveld

De Raadspositie zal formeel worden vastgesteld via een schriftelijke procedure, die
afloopt op 6 september. De verwachting is dat alle lidstaten zullen instemmen. Na
het vaststellen van de Raadspositie heeft het EP 42 dagen de tijd om amendementen
in te dienen. Indien deze binnen tien dagen door de Raad worden geaccepteerd, is er
sprake van een begrotingsakkoord. Doorgaans is dit niet het geval en start dan de
zogenoemde conciliatieperiode. Deze duurt 21 dagen en loopt van 26 oktober tot 15 november.
Om tijdig tot een akkoord tussen de Raad en het EP te komen vindt op 12 november een
Ecofin-begrotingsraad plaats. Uw Kamer wordt voorafgaand aan deze vergadering geïnformeerd
over de Nederlandse inzet. Indien de Raad en het EP binnen die periode geen akkoord
bereiken, zal de Commissie een nieuw voorstel voor een ontwerpbegroting indienen.

2. Aanpassing eerste aanvullende Europese begroting 2021

Op 28 juni jl. presenteerde het Raadssecretariaat een aangepast voorstel voor een
Raadspositie bij de eerste aanvullende Europese begroting voor 2021 (DAB1). Uw Kamer
is eerder geïnformeerd over het oorspronkelijke voorstel voor DAB1.8 Het voorstel is aangepast vanwege het bereiken van een voorlopig akkoord over de
verordening tot oprichting van de Brexit Adjustment Reserve (BAR-verordening) tussen de Raad en het Europees parlement op 17 juni jl.9 In het aangepaste voorstel voor DAB1 worden de in het voorlopig akkoord overeengekomen
middelen voor 2021 (1,7 miljard euro10) toegevoegd aan de EU-begroting 2021.

In het voorlopig akkoord over de BAR-verordening blijft de totaalomvang van de BAR
voor de periode 2021–2027, conform de MFK-verordening, 5,4 miljard euro.11 Circa 4,2 miljard euro12 wordt toegewezen en uitbetaald in de vorm van voorfinanciering. Dit gebeurt in drie
rondes; 1,7 miljard euro in 2021 en 1,3 miljard euro in zowel 2022 als 2023. In 2025
wordt de resterende 1,1 miljard euro toegewezen en uitbetaald.

Nederlandse inzet

Zoals aan uw Kamer gecommuniceerd, is Nederland tevreden met het bereikte onderhandelingsresultaat
over de BAR-verordening.13 Nederland heeft daarom kunnen instemmen met DAB1, waarmee de overeengekomen BAR-middelen
voor 2021 aan de EU-begroting 2021 worden toegevoegd.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

Voor de BAR is een totaalbudget van 5,4 miljard euro beschikbaar in de periode 2021–2027.
Ten tijde van het vaststellen van de Miljoenennota 2021 was er nog geen informatie
beschikbaar over de verdeling van het totaalbudget over de periode 2021–2027. In de
raming van de EU-afdrachten op de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken
is daarom destijds uitgegaan van een evenredige verdeling van het totaalbedrag van
de BAR over de afzonderlijke jaren van het MFK. Uw Kamer is hierover eerder per brief
geïnformeerd.14

Inmiddels is de verdeling van het totaalbudget van de BAR over de afzonderlijke jaren
van het MFK bekend. Dit leidt nu tot een verhoging van de raming van de Nederlandse
afdrachten in 2021 met 54 miljoen euro, in 2022 en 2023 met 30 miljoen euro en in
2025 met 19 miljoen euro. Het gaat hier om een verschuiving van de budgetten in de
huidige raming. Er is dus over de gehele MFK-periode geen sprake van een stijging
van de afdrachten. De genoemde verhogingen in de raming worden volledig gecompenseerd
door verlagingen van de raming in de jaren 2024, 2026 en 2027. De budgettaire verwerking
van deze kasschuif voor 2021 en de jaren daarna vindt plaats bij de Ontwerpbegroting
2022 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Proces

De Raad heeft op 19 juli jl. ingestemd met DAB1. De formele besluitvormingsprocedure
over de BAR-verordening wordt in september 2021 afgerond na besluitvorming in het
Europees parlement. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid en het Europees
parlement met gewone meerderheid. De verordening tot oprichting van de BAR treedt
in werking op de dag na publicatie ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.

3. Voorstel vierde aanvullende Europese begroting 2021

De Commissie publiceerde op 8 juli jl. de vierde aanvullende Europese begroting 2021
(DAB4). In DAB4 stelt de Commissie een aantal wijzigingen van de Europese begroting
2021 voor. Ten eerste actualiseert de Commissie conform het Financieel Reglement15 de begroting op basis van de meest recente economische ramingen voor de eigen middelen,
op basis van de Lenteraming en de cijfers die zijn vastgesteld in het Advisory Committee on Own Resources (ACOR). Dit heeft een effect op de raming van de invoerrechten en de plastic-, btw-
en bni-afdracht.

Daarnaast wordt in deze aanvullende begroting de bijdrage van het Verenigd Koninkrijk
aan de Europese begroting uit hoofde van het terugtrekkingsakkoord bijgesteld. Als
laatste worden ook de verwachte overige ontvangsten van de Europese begroting geactualiseerd.

Actualisatie van de raming van de eigen middelen (Lenteraming en ACOR)

De Commissie actualiseert in DAB4 de raming van de invoerrechten voor 2021 en 2022
voor de EU als geheel. Om de raming voor de EU als geheel door te vertalen naar individuele
lidstaten gebruikt de Commissie het aandeel van de lidstaat in de totale opbrengst
van invoerrechten in 2020 en wordt gekeken naar de ontwikkelingen in de eerste vier
maanden van 2021. Omdat in 2020 door Nederland een voorlopige betaling van 824 miljoen
euro is gedaan inzake het geschil met de Commissie over de invoer van zonnepanelen,
zijn de invoerrechten in dat jaar aanzienlijk hoger dan gebruikelijk. U bent eerder
per brief over deze betaling geïnformeerd.16 Het Nederlandse aandeel in de totale invoerrechten van de EU komt onder andere door
de voorlopige betaling in deze zaak op 18,4% in 2020, tegenover een gemiddelde van
14,5% (EU-27) over de periode 2016–2020. In de raming voor 2021 en 2022 hanteert de
Commissie dit aandeel van Nederland in navolging van 2020.

De invoerrechten die Nederland int worden 1-op-1 afgedragen aan de Commissie, minus
de perceptiekostenvergoeding van 25% die Nederland krijgt voor de kosten van het innen
van de invoerrechten. De invoerrechten worden in maand t afgedragen aan de Commissie
op basis van de realisatie van de geinde invoerrechten in maand t -2 (bijvoorbeeld:
de invoerrechten die Nederland in maart afdraagt aan de Commissie is gelijk aan de
geinde invoerrechten in januari). Nederland betaalt dus nooit meer invoerrechten dan
dat het ophaalt. Omdat de cijfers van de Commissie waarop de raming van de invoerrechten
is gebaseerd de eenmalige (voorlopige) betaling inzake het geschil met de Commissie
over de invoer van zonnepanelen bevat is de aanname over het Nederlandse aandeel in
de totale invoerrechten van de EU in 2021 en 2022 waarschijnlijk aan de hoge kant.
Naar verwachting zal deze verhoging van de raming van de invoerrechten in de realisatie
dan ook niet volledig tot stand komen. De budgettaire verwerking van deze mutatie
zal bij de ontwerpbegroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken voor 2022 worden
meegenomen.

Verder stijgt de verwachte Nederlandse btw-afdracht als gevolg van de actualisatie
van de economische ramingen met 72 miljoen euro in 2021 en 47 miljoen euro in 2022.
Voor de plastic afdracht is naar verwachting sprake van een klein neerwaarts effect
op de verwachte Nederlandse afdracht (-11 miljoen euro in 2021 en -7 miljoen euro
in 2022).

Ten slotte wijzigt ook de bni-afdracht als gevolg van DAB4. Dit wordt enerzijds veroorzaakt
door de actualisaties van de ramingen van de invoerrechten en btw- en plasticafdracht,
omdat de bni-afdracht de sluitpost van de Europese begroting is. Anderzijds is er
ook sprake van een economisch effect, omdat de Nederlandse economie het beter doet
dan vorig jaar werd verwacht en ook ten opzichte van de economieën van andere lidstaten.
Als gevolg hiervan is het Nederlandse aandeel in het totale bni van de EU gestegen
van 5,7% tot 5,9%. In totaal leidt dit tot een verwachte stijging van de bni-afdracht
met 0,2 miljard euro in 2021 en 2022.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

De budgettaire verwerking van het effect op de Nederlandse afdrachten vindt plaats
bij Miljoenennota 2022 op de ontwerpbegroting van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken voor 2022. In totaal stijgt de raming van de afdrachten als gevolg van DAB4
en de hierboven beschreven mutaties in 2021 met circa 0,2 miljard euro en in 2022
met circa 0,4 miljard euro.

Proces en krachtenveld

Voor de aanname van DAB4 volgt de Commissie de gebruikelijke besluitvormingsprocedure
van acht weken. DAB4 wordt naar verwachting begin september geagendeerd voor het Coreper,
waarna de Raad formeel moet instemmen met gekwalificeerde meerderheid. De verwachting
is dat alle lidstaten kunnen instemmen met DAB4, het betreft immers met name macro-economische
actualisatie en geen wijzigingen in EU-beleid. Vervolgens moet het Europees parlement
met een meerderheid met deze aanvullende begroting instemmen. Naar verwachting gebeurt
dit tijdens de plenaire vergadering in september 2021.

4. Voorstel vijfde aanvullende Europese begroting 2021

Op 9 juli jl. presenteerde de Commissie een voorstel voor een vijfde aanvullende Europese
begroting voor 2021 (DAB5). In DAB5 stelt de Commissie voor om de Europese begroting
voor 2021 te verhogen met 149,6 miljoen euro in vastleggingen ten behoeve van de opvang
van Syrische vluchtelingen in Turkije, Jordanië, Libanon en de regio. DAB5 maakt onderdeel
uit van het informeel door de Commissie aangekondigde pakket voor de opvang van Syrische
vluchtelingen van in totaal 5,7 miljard euro voor de periode 2020–2024. De Commissie
heeft hier nog geen formele voorstellen voor gepubliceerd.

De Commissie stelt dat er, naast de 100,4 miljoen euro die reeds gereserveerd is onder
het budget voor Humanitaire Hulp (HUMA) voor de opvang van vluchtelingen in 2021,
geen andere mogelijkheden voor herprioritering zijn binnen de programma’s die onder
begrotingscategorie Extern Beleid vallen. Daarom stelt de Commissie voor om de volledige
resterende marge onder het plafond17 van de begrotingscategorie Extern Beleid in te zetten voor de financiering van DAB5.

Nederlandse appreciatie

Het kabinet is voorstander van de continuering van de EU-Turkije verklaring en daarmee
ook van de financiële opvolging van de Facility for Refugees in Turkey (FRIT). Net
als bij FRIT zet het kabinet in op maximale financiering uit de Europese begroting
(i.t.t. bilaterale bijdragen). Nederland is dan ook tevreden dat de middelen voor
de opvang van Syrische vluchtelingen in 2021 (DAB5) uit de Europese begroting komen.
Nederland had echter liever gezien dat de middelen via herprioritering van programma’s
gefinancierd werden in plaats van uit de marge, maar is gelet op de urgentie van de
beschikbaarheid van middelen voornemens om in te stemmen met DAB5.

Verder roept Nederland samen met gelijkgestemde lidstaten de Commissie op om spoedig
een formeel voorstel voor het totaalpakket aan financiering voor Syrische vluchtelingen
te presenteren. Uw Kamer zal hier t.z.t. over geïnformeerd worden.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

DAB5 verhoogt de vastleggingen uit de Europese begroting in 2021 met 149,6 miljoen
euro. Zoals toegelicht in de begroting van Buitenlandse Zaken, artikel 3.1, is de
raming van de Nederlandse afdrachten aan de Europese begroting gebaseerd op de omvang
van het jaarlijkse betalingenplafond uit het MFK plus de maximale inzet van speciale
instrumenten die boven dit plafond worden gefinancierd. DAB5 betreft alleen vastleggingen,
geen betalingen. De vastleggingen zijn niet relevant voor de raming van de Nederlandse
afdrachten. De betalingen die volgen uit de vastleggingen blijven binnen deze raming,
die daarom niet hoeft te worden aangepast.

Proces en krachtenveld

Voor de aanname van DAB5 volgt de Commissie de gebruikelijke besluitvormingsprocedure
van acht weken. DAB5 wordt naar verwachting begin september geagendeerd voor het Coreper,
waarna de Raad formeel moet instemmen met gekwalificeerde meerderheid. De verwachting
is dat alle lidstaten kunnen instemmen met DAB5, gelet op de herbevestiging van de
EU-Turkije Verklaring door de lidstaten tijdens de Europese Raad van 24 en 25 juni
jl. Vervolgens moet het Europees parlement met een meerderheid met deze aanvullende
begroting instemmen. Naar verwachting gebeurt dit tijdens de plenaire vergadering
in september 2021.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

BIJLAGE

Tabel 1: Vergelijking Commissievoorstel en Raadspositie EU-begroting 2022 (miljoen
euro, lopende prijzen

 
 

Commissievoorstel

Raadspositie

Wijzigingen door Raad

 
 

Vastl.

Bet.

Vastl.

Bet.

Vastl.

Bet.

 

1 Interne markt, innovatie en digitaal

21.644

21.729

21.219

21.588

– 425

– 141

 

2 Cohesie, veerkracht en waarden

56.099

62.219

55.707

61.883

– 391

– 337

 

3 Landbouw en milieu

56.097

56.508

56.072

56.500

– 25

– 8

 

4 Migratie en grensmanagement

3.124

3.121

3.079

3.076

– 45

– 45

 

5 Veiligheid en defensie

1.785

1.238

1.765

1.231

– 20

– 7

 

6 Extern beleid

16.698

12.407

16.197

12.243

– 501

– 164

 

7 Administratieve uitgaven

10.845

10.845

10.822

10.823

– 23

– 23

A

Totaal MFK headings

166.292

168.067

164.863

167.344

– 1.430

– 724

 

Marge

1.223

1.369

2.653

2.093

1.430

724

B

Totaal MFK-plafond

167.516

169.209

167.516

169.209

 
 

C

Speciale instrumenten buiten headings1

1.500

1.323

2.799

2.623

1.299

1.299

D

Totaal incl. speciale instrumenten (A+C)

167.792

169.390

167.662

169.966

– 131

575

X Noot

1

betreft in het Commissievoorstel 2022: EGF, SEAR. Het BAR-budget is nog niet ingevuld.
In de Raadspositie is het budget voor de BAR wel meegenomen. Dit verklaart het verschil
bij C.

Tabel 2: overzicht van aanvullende Europese begrotingen in 2021 (mln. euro, lopende
prijzen)

Omschrijving

Vastlegging

Betaling

Inkomsten

DAB1 – Brexit Adjustment Reserve1

4.245

4.245

–

DAB2 – COVID-19 bestrijding

261

253

–

DAB3 – Surplus

–

–

1.769

DAB4 – Lenteraming

–

–

56

DAB5 – Opvang Syrische vluchtelingen

149

–

–

X Noot

1

Besluitvorming over DAB1 vindt plaats zodra de onderhandelingen over het voorstel
voor een verordening tot oprichting van een Brexit Adjustment Reserve zijn afgerond.