Brief regering : Kabinetsreactie op het RIVM-rapport ‘Klimaatakkoord: effecten van nieuwe energiebronnen op gezondheid en veiligheid in Nederland’

Nr. 813 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 augustus 2021

Op 9 juni jl. vroeg u mij om ten behoeve van het notaoverleg Klimaat en energie op
7 juli 2021 een reactie te geven op het RIVM-rapport Klimaatakkoord: effecten van nieuwe energiebronnen op gezondheid en veiligheid in
Nederland1.

Deze reactie stuur ik u mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat.

Het rapport waarover u vraagt vormt de afsluiting van een serie van vijf studies die
op verzoek van de toenmalige Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) zijn
uitgevoerd door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het Analistennetwerk
Nationale Veiligheid (ANV). In mijn antwoord betrek ik daarom ook die andere studies.
De studie waar uw vraag betrekking op heeft voeg ik bij deze brief. De vindplaatsen
van de andere studies zijn vermeld in de volgende paragraaf.

Inleiding

Onze moderne samenleving heeft veel energie nodig en de omschakeling naar duurzame
energie is van groot belang. Het is begrijpelijk dat een veelomvattende en gecompliceerde
opgave zoals de energietransitie regelmatig vragen oproept over gezondheid en veiligheid.
Tegelijkertijd staan daar de risico’s van fossiele energie tegenover, die immers juist
gaan verdwijnen door de energietransitie. Maar welke risico’s gaan verdwijnen, welke
komen ervoor in de plaats, hoe verhouden die zich tot elkaar, en welke risico’s komen
sowieso op ons af door klimaatverandering? Aan de hand van vijf studies waarvan het
door u aangehaalde RIVM-rapport er een is, is daarover nu meer bekend.

De twee eerste studies in deze reeks betreffen een kwantitatieve analyse door het
RIVM van de veiligheids- en gezondheidsrisico’s van fossiele energie2, en een studie naar de mogelijke veiligheidsrisico’s van duurzame energie door het
Analistennetwerk Nationale Veiligheid.3 De rapporten verschenen in 2019 en de toenmalige Minister van EZK is hier in twee
brieven op ingegaan.4 De GGD-en hebben in een reactie op het klimaatbeleid geadviseerd om gezondheid mee
te wegen in de afwegingen rond de energietransitie.5 Dit sluit aan op de afspraken uit het Schone Lucht Akkoord over een permanente verbetering
van de luchtkwaliteit om gezondheidswinst te realiseren.

Om een beter beeld te krijgen van de gezondheidseffecten heeft het Ministerie van
EZK het RIVM verzocht om vervolgonderzoek uit te voeren, met aandacht voor de punten
die de GGD’en naar voren brachten. Dit driedelige vervolgonderzoek is op 31 mei 2021
gepubliceerd. Het eerste daarvan is een update van de eerdere RIVM-studie naar risico’s
van fossiele energie.6 Het tweede betreft de gezondheids- en veiligheidsrisico’s van duurzame energie, en
daarover hebt u mij om een reactie gevraagd.7 Het derde onderdeel van het vervolgonderzoek geeft een eerste indicatie van wat mondiale
opwarming kan betekenen voor de veiligheid en gezondheid in Nederland.8 Daarmee is deze serie van vijf studies over positieve en negatieve gevolgen van de
energietransitie afgerond.9 Ik licht de bevindingen hieronder toe.

Veiligheidsrisico’s van duurzame energie

Eerst zou ik willen opmerken dat er allerlei soorten risico’s verbonden kunnen zijn
aan duurzame energie, net zoals overigens het geval is met technologie die al toegepast
wordt. Zo heeft de verkenning door het ANV een aantal kwetsbaarheden van duurzame
energie aangestipt, bijvoorbeeld door de toenemende afhankelijkheid van het hoogspanningsnet
en van windparken op zee. Deze thematiek past in de Nationale Veiligheid Strategie,
die is gericht op het voorkomen van maatschappelijke ontwrichting en het beschermen
van de democratische rechtsorde. Periodiek wordt getoetst of de bescherming van de
nationale veiligheidsbelangen in de pas loopt met ontwikkelingen van dreigingen en
risico’s die de nationale veiligheid kunnen raken.10 Risico’s kunnen ook samenhangen met de toenemende afhankelijkheid van regimes die
niet zonder meer als onze bondgenoot beschouwd kunnen worden, of waar mensenrechten
minder hoog in het vaandel staan dan wij belangrijk vinden. Dit type afhankelijkheid
kan ontstaan door de import van fossiele energie of grondstoffen voor duurzame energie.
Over mogelijk onwenselijke buitenlandse afhankelijkheden rond de energievoorziening
wordt het kabinet regelmatig geadviseerd door bijvoorbeeld Instituut Clingendael,
en ook dit thema past in de Nationale Veiligheid Strategie.

Daarnaast kan duurzame energie, net als fossiele, op een indirecte manier gevolgen
hebben voor de veiligheid. Een recent voorbeeld is dat sommige omvormers van zonnepanelen
signalen uitzenden die storingen veroorzaken op het C2000-netwerk, dat gebruikt wordt
door politie, brandweer en ambulancediensten. Zulke storingen kunnen ontstaan door
foutieve installatie of doordat de omvormers niet voldoen aan de Europese richtlijn
voor elektromagnetische compatibiliteit (EMC-norm). Het Agentschap Telecom houdt toezicht
op deze ontwikkeling en kan sancties opleggen en maatregelen nemen om niet-conforme
apparaten te weren van de Europese markt of terug te laten roepen. De uitgevoerde
en lopende acties van het agentschap zijn onlangs toegelicht door de Staatssecretaris
van EZK.11

De soorten risico die hierboven zijn genoemd als voorbeeld zijn niet het onderwerp
van deze brief, en dat geldt evenmin voor financiële of politieke risico’s, opzettelijk
veroorzaakte gevaren of criminaliteit, hoe relevant die allemaal ook kunnen zijn om
rekening mee te houden. Het soort risico’s dat onderzocht is door het RIVM en het
ANV, en dat besproken wordt in deze brief, gaat om gevaren die ontstaan door onvoorziene
technologische tekortkomingen, natuurverschijnselen, menselijke fouten en ongelukkig
samenlopende omstandigheden. Zulke risico’s kunnen zich plotseling manifesteren in
de vorm van een ongeval, of de vorm krijgen van gezondheidsschade op de langere termijn.
Een rode draad in dit soort risico’s is dat ze onbedoeld zijn, en dat ze de keerzijde
vormen van een maatschappelijk waardevolle activiteit.

In Nederland zijn we gewend aan een hoge mate van veiligheid in bijvoorbeeld de energievoorziening,
het verkeer en de gebouwde omgeving. Vergelijkbare verwachtingen mogen we hebben van
de energietransitie. Duurzame energie heeft belangrijke voordelen, maar er zijn randvoorwaarden
nodig om te zorgen dat de nadelige gevolgen voor publieke belangen beperkt en aanvaardbaar
blijven. De energievoorziening moet dus niet alleen schoon zijn, maar ook voldoende
betrouwbaar, betaalbaar, veilig en ruimtelijk inpasbaar.12 Ieder van deze publieke belangen verdient volle aandacht, en waar ze elkaar raken
is een goede balans nodig. Samengevat is «veilig» dan een situatie waarin ten minste
wordt voldaan aan het vereiste veiligheids- en gezondheidsniveau of aan de vereiste
mate van voorzorg. Die vereisten reflecteren een politiek gedragen oordeel dat het
resterende niveau van risico of onzekerheid beschouwd wordt als aanvaardbaar ten opzichte
van het maatschappelijke belang van een duurzame energievoorziening.

Deze brief gaat over de bovengenoemde vijf studies, waarin de omvang is onderzocht
van de risico’s die kunnen ontstaan door duurzame energie, door fossiele energie en
door klimaatverandering. Aan het einde van de brief ga ik in op de vraag hoe we met
die inzichten kunnen omgaan.

Risico’s van duurzame energie vergeleken met die van fossiele energie

Duurzame energietechnologie brengt nieuwe risico’s met zich mee. Denk bijvoorbeeld
aan brand door de nieuwe krachtige batterijen die in allerlei producten zoals auto’s
en fietsen verwerkt zijn. Tegelijkertijd gaan veiligheid- en gezondheidsrisico’s die
samenhangen met fossiele energie, zoals luchtverontreiniging, allengs verdwijnen of
verminderen. Daarom is het belangrijk om te begrijpen hoe al die risico’s zich tot
elkaar verhouden.

Veiligheidsrisico’s en gezondheidseffecten zijn op het oog ongelijksoortig, maar kunnen
bij voldoende gegevens toch met elkaar vergeleken worden met behulp van de universele
maat Disability Adjusted Life Years (DALY). Deze maat wordt internationaal veel gebruikt
om langetermijn-gezondheidseffecten uit te drukken in verloren gezonde levensjaren
ten opzichte van de levensverwachting, en kan ook de verloren levensjaren door ongevallen
weergeven.13 Van elke willekeurige activiteit of technologie kunnen de gevolgen van ongevallen
en/of gezondheidseffecten, mits daar genoeg gegevens over zijn, dus worden vertaald
in DALY. Om de risico’s van duurzame energie objectief te kunnen vergelijken met die
van fossiele energie, is in de vijf studies het verzoek geweest om de risico’s zoveel
mogelijk uit te drukken in DALY.

Uit de RIVM-studies blijkt dat de gezondheidsrisico’s door het gebruik van energie
uit fossiele bronnen (zoals in verbrandingsmotoren en kolencentrales) vooral samenhangen
met luchtverontreiniging, koolmonoxidevergiftiging, geluidshinder en werkgerelateerde
blootstelling aan stoffen. Daarnaast brengen het transport en gebruik van fossiele
brandstoffen veiligheidsrisico’s met zich mee in de vorm van een kans op ongevallen
en rampen. Alles bij elkaar opgeteld zijn de veiligheids- en gezondheidsrisico’s in
Nederland van het Nederlandse gebruik van fossiele energie volgens het RIVM ongeveer
66.000 à 69.000 DALY’s per jaar.14

Wat betreft de veiligheid van duurzame energie: in de eerdere verkenning door het
Analistennetwerk Nationale Veiligheid werden de nationale veiligheidsrisico’s van
waterstof, zonne- en windenergie en elektrificatie, geothermie, biomassa en CCS gelijkwaardig
of lager ingeschat dan bestaande veiligheidsrisico’s van fossiele energiebronnen.
De kans op grote ongevallen met duurzame energie werd ingeschat als ongeveer gelijk
aan die met fossiele energie, maar met een significant kleinere impact (aantal doden
en gewonden). Wat betreft gezondheidseffecten van duurzame energie verwacht het RIVM
het sterkste negatieve effect als gevolg van luchtverontreiniging door biobrandstoffen,
biomassa en houtkachels, met ook een mogelijk gezondheidseffect door geluidsoverlast
van windturbines. De omvang van die veiligheids- en gezondheidseffecten kon bij gebrek
aan gegevens niet zo exact in DALY’s worden uitgedrukt als de risico’s van fossiele
energie; ze zijn weergegeven als bandbreedtes op basis van de verwachtingen van experts.

Hoe verhouden die risico’s zich tot elkaar? Het RIVM concludeert dat het uitfaseren
van het gebruik van fossiele brandstoffen per saldo een positief effect zal hebben
voor de gezondheid en veiligheid. De gezondheidswinst is op dit moment nog niet exact
te bepalen vanwege kennishiaten en onzekerheden.

Toch bieden de gegevens in de RIVM-rapporten wel aanknopingspunten voor een nadere
indicatie van die gezondheidswinst. Als de gemiddelde waarden van de bandbreedtes
die het RIVM noemt gebruikt worden, zou het geheel aan veiligheids- en gezondheidsrisico’s
van duurzame energie uitkomen op ongeveer 14.000 DALY’s per jaar. Het volledig vervangen
van fossiele door duurzame energie zou met die hypothese ieder jaar een gezondheidswinst
opleveren van ruim 50.000 DALY’s. Dat is een vermindering van ziektelast die ongeveer
even groot is als het aantal DALY’s door verwondingen en overlijden bij verkeersongevallen.15 Dat is dus een belangrijke vermindering in ziektelast. Ook in relatieve zin, want
het betekent dat duurzame energie het risiconiveau zoals we dat kennen van fossiele
energie zou verminderen met ongeveer 80%.16 Hierin is niet verrekend dat de gezondheidswinst voor ons land volgens het RIVM ongeveer
tweemaal zo groot wordt wanneer ook de andere EU-landen de klimaatdoelstellingen realiseren.
Kortom, op basis van wat we nu kunnen overzien is een systeem met alleen duurzame
energie veiliger en gezonder dan ons huidige systeem van fossiele energie.

Risico’s van duurzame energie nader beschouwd

Ondanks die duidelijke potentiële veiligheidswinst zijn er aan de maatregelen uit
het Klimaatakkoord duurzame energie wel risico’s verbonden, en de rapporten van het
RIVM helpen ons om daar beter zicht op te krijgen. Hoe we die risico’s kunnen duiden
belicht ik aan het einde van deze brief.

Wat veiligheidsrisico’s betreft verwacht het RIVM dat er door elektrificatie vaker
incidenten kunnen optreden met elektrische auto’s of zonnepanelen, maar dat daarbij
geen grote aantallen slachtoffers zullen vallen. Windturbines op land vergen volgens
het RIVM aandacht omdat vanwege hun omvang – vergeleken met andere duurzame energietechnologieën –
de afstand om te kunnen voldoen aan de norm voor omgevingsveiligheid hier het grootst
is. Ook biogas en waterstof zijn relevant bij omgevingsveiligheid, waarbij geldt dat
de risico’s ongeveer op hetzelfde niveau liggen als die van andere gevaarlijke brandstoffen.

Wat betreft gezondheidseffecten springt vooral luchtverontreiniging door particuliere
houtstook in het oog. RIVM hanteert een brede definitie waarin houtstook niet alleen
biomassa-installaties en biomassacentrales omvat maar ook allerlei houtkachels. In
deze verzamelcategorie vindt veruit de meeste uitstoot plaats door de 1 miljoen hout-
en pelletkachels en open haarden die ons land rijk is.17 In het Klimaatakkoord worden houtkachels niet aangeraden als alternatief voor fossiele
bronnen van verwarming. De ISDE-subsidie voor kleinschalige verbranding van biomassa
(kleiner dan 0.5 MWth) is overigens per 1 januari 2020 stopgezet om stimulering van
deze installaties te beëindigen, nadat uit evaluatie van de ISDE was gebleken dat
de klimaatvoordelen niet opwegen tegen de luchtkwaliteitsnadelen. Verder wil het kabinet
de emissienormen voor kleine installaties aanscherpen met ingang van 1 juli 2022.
Daarnaast wordt in het Schone Lucht Akkoord gewerkt aan een verdere vermindering van
de emissies en gezondheidseffecten van houtstook.

Daarnaast wijst het RIVM onder meer op mogelijke gezondheidseffecten door geluidshinder
van windturbines. Door de groei van windturbines, mechanische ventilatie, koelsystemen
en warmtepompen neemt het aantal bronnen van laagfrequent geluid toe. Andere bronnen
zijn wegverkeer, railverkeer, vliegverkeer, zware motoren, industrie, transformatoren,
airco’s, (zuiger)compressoren, generatoren, wasmachines en muziek bij festivals. Het
RIVM heeft de ziektelast door geluid van windturbines kwalitatief beoordeeld. Het
RIVM constateert dat nog niet wetenschappelijk aangetoond is of geluid van windturbines
bijdraagt aan slaapverstoring. Het is dus van belang om de wetenschappelijke kennis
up-to-date te houden en om onderzoek te blijven doen naar de (gezondheids-)effecten
van windturbines. Om deze reden heb ik, zoals eerder aan uw Kamer gemeld, aan het
RIVM gevraagd om een «Expertisepunt Windenergie en Gezondheid» op te zetten. Hierin
wordt de bestaande kennis verzameld, geduid en verspreid onder relevante partijen,
zoals de GGD’en. Om beter inzicht te krijgen in het gezondheidseffect zal er aanvullend
onderzoek worden gedaan.18 Het RIVM verkent momenteel hoe dit het beste kan worden vormgegeven en hierbij zal
de motie Leijten/Erkens worden betrokken.19 Naar verwachting is deze verkenning eind 2021 beschikbaar en dan zal ik, in samenspraak
met alle betrokken partijen, eventueel benodigde vervolgstappen zetten. Ik heb daarbij
aangegeven dat ik uw Kamer op de hoogte zal houden.

De analyses van RIVM hebben overigens betrekking op de bedrijfsfase en houden geen
rekening met eventuele combinatie-effecten. Deze factoren kunnen het risicobeeld beïnvloeden
van zowel duurzame als fossiele energie.

Bevindingen over de risico’s van klimaatverandering en over stikstof

Het RIVM heeft in het laatste rapport uit de serie in beeld gebracht welke risico’s
er op termijn voor Nederland kunnen ontstaan door klimaatverandering.20 Dit rapport dient tevens als input voor een langjarige studie in opdracht van het
Ministerie van VWS. De voornaamste bevindingen zijn dat zonder mondiaal klimaatbeleid
hittegolven en een grotere blootstelling aan uv-straling onder meer leiden tot huidkanker
en vroegtijdig overlijden. Gezondheidseffecten kunnen verergeren en nieuwe risico’s
kunnen ontstaan doordat de leefgebieden van ziekteverwekkers en planten die allergieën
kunnen veroorzaken gaan verschuiven. Daarnaast kunnen extreme weersomstandigheden
de leefbaarheid van ons land aantasten door fysieke schade, oogstschade en natuurschade.
Een afname van voedsel- en waterzekerheid in andere landen kan leiden tot migratiestromen.
Zonder klimaatbeleid bestaat de kans dat Nederland in de komende twee eeuwen grotendeels
in zee verdwijnt.

Verschillende van deze door het RIVM geïnventariseerde gevolgen van klimaatverandering
kunnen nog niet gekwantificeerd worden bij gebrek aan gegevens en kennis en daardoor
geeft dit rapport geen compleet beeld. Wel is duidelijk dat deze effecten van klimaatverandering
zullen worden verminderd door uitvoering van het internationaal overeengekomen klimaatbeleid,
waarvan het Nederlandse Klimaatakkoord een onlosmakelijk onderdeel is.

Een aspect dat summier behandeld wordt is het effect van de energietransitie op de
stikstofdepositie. Het RIVM-rapport uit 2019 over fossiele energie en de update uit
2021 schatten dat in 2050 een reductie van de stikstofdepositie met 10% mogelijk is
ten opzichte van 2016. Het RIVM voegt toe dat een grondiger analyse nodig is om de
precieze omvang te kunnen bepalen. De stikstofreductie zal groter zijn als ook in
omringende landen fossiele energie wordt vervangen door duurzame.

Het geheel overziend

We hebben energie nodig voor allerlei voorzieningen in de samenleving, waaronder verwarming
en koeling, koken, vervoer en transport, industrie en werkgelegenheid, telefonie en
internet, ziekenhuizen enzovoorts. Net als iedere activiteit kent ook de productie,
het transport, de opslag en het gebruik van duurzame energie enig risico op ongevallen
of gezondheidseffecten. Veiligheid en gezondheid zijn dus relatieve begrippen die
het beste begrepen kunnen worden in hun context.

Het eerste aspect van die context is dat de wereldwijde gevaren door klimaatverandering
steeds scherper in beeld komen. De vervanging van fossiele door duurzame energie is
een grote en urgente maatschappelijke opgave, om te beginnen om de langetermijnrisico’s
door klimaatverandering te verminderen. Het tweede aspect van de context is dat het
vervangen van fossiele door duurzame energie een beduidende gezondheidswinst zal opleveren,
die voor zover nu ingeschat kan worden, ongeveer ter grootte is van het jaarlijkse
aantal verloren levensjaren door doden en gewonden bij verkeersongevallen. Ook een
meer specifieke vergelijking is betekenisvol, bijvoorbeeld hoeveel luchtverontreiniging
of geluidsoverlast ontstaat er door een bepaalde duurzame technologie en hoeveel luchtverontreiniging
of geluidsoverlast gaat tegelijkertijd verdwijnen door de uitfasering van fossiele
energie. Het derde aspect van de context is dat het hier gaat om zogenaamde restrisico’s.
Het RIVM heeft de omvang van de risico’s van duurzame energie namelijk ingeschat vanuit
de veronderstelling dat desbetreffende activiteiten en technieken voldoen aan de geldende
normen.

Het RIVM adviseert om de risico’s van duurzame energie nog verder te verlagen. Vergelijkbare
aanbevelingen zijn met regelmaat te horen vanuit bijvoorbeeld de GGD’en, de Gezondheidsraad,
de Veiligheidsregio’s en het Instituut voor Fysieke Veiligheid. Duiding van risico’s
in context betekent dat we eerst moeten weten of de activiteit voldoet aan de normen
voor veiligheid en gezondheid. Want als dat zo is, dan zitten we op koers om de bovengenoemde
ruime gezondheidswinst ten opzichte van fossiele energie te realiseren. Het is daarnaast
belangrijk dat maatregelen effectief zijn en geen wrijving veroorzaken met andere
publieke belangen, zoals de betaalbaarheid of ruimtelijke inpasbaarheid van de energietransitie.
Bij het formuleren van zijn aanbevelingen voor risicoverlagende maatregelen heeft
het RIVM deze aspecten van de context niet in beschouwing genomen.

Duurzame energie zal deels een plaats krijgen in een nieuwe omgeving en met een meer
decentrale aanpak. Daarom houden dilemma’s rond de risico’s van duurzame energie ook
decentrale bestuurders bezig. In een recente bestuurlijke handreiking staat bijvoorbeeld
«We kunnen met bijna zekerheid stellen dat er de aankomende periode nog onverwachte
risico’s zullen opduiken. Dit benadrukt de noodzaak van een goede monitoring van de
veiligheidsrisico’s van de energietransitie en een alerte toepassing van nieuwe inzichten.»21

Parallel aan deze gedachtegang adviseert het RIVM om de komende jaren goed te blijven
volgen welke effecten de nieuwe energiebronnen hebben op veiligheid en gezondheid,
en om dat samen met de meest betrokken ministeries op te zetten. Het past bij het
lopende kabinetsbeleid om het inzicht in de feitelijke risico’s en effecten te blijven
vergroten, en zeker om dat inzicht te verbinden aan de mix van duurzame energie die
ons land uiteindelijk gaat krijgen. Want hoe waardevol deze studies van het RIVM ook
zijn, ze kunnen per definitie nog niet ingaan op uitwerkingsvragen waarover het Klimaatakkoord
nog geen uitsluitsel geeft maar die het risiconiveau kunnen beïnvloeden. Zoals de
implicaties van duurzame technologieën die wel realiseerbaar zijn maar waarover nog
geen beslissingen zijn genomen, of de mate waarin gevaarlijke stoffen zoals ammoniak
gebruikt gaan worden als waterstofdragers. Op welke manier en met welke accenten dat
nadere onderzoek zal gebeuren wordt besloten door het nieuwe kabinet.

Conclusies

Voor het realiseren van de klimaatdoelen en het daarbij ook incasseren van de veiligheids-
en gezondheidswinst ten opzichte van fossiele energie, hebben we alle duurzame energiebronnen
en andere maatregelen uit het Klimaatakkoord nodig. Daarmee worden ook de veiligheids-
en gezondheidsrisico’s gerelateerd aan fossiele brandstoffen afgebouwd. Tegelijkertijd
is het duidelijk dat de risico’s bij opslag, transport en gebruik van duurzame energie
op een verantwoorde, evenwichtige en consistente manier benaderd moeten worden. Behalve
nader onderzoek is daarom ook borging van de veiligheid en gezondheid van belang.
Dit is een grote, complexe en urgente opgave.

De toenmalige Minister van EZK heeft eerder aangekondigd om algemene beleidsuitgangspunten
te zullen benoemen voor het omgaan met veiligheidsrisico’s van de energietransitie.»22

Hoe dat algemene beleid eruit gaat zien en hoe het wordt toegepast op de afzonderlijke
onderdelen van de energietransitie is een zaak voor het nieuwe kabinet. Daarbij zullen
de aanbevelingen van het RIVM zeker in overweging worden genomen.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, D. Yeşilgöz-Zegerius