Brief regering : Verslag informele JBZ-raad 14-16 juli

Nr. 703 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VOOR RECHTSBESCHERMING EN DE
STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 augustus 2021

Hierbij bieden wij u het verslag aan van de bijeenkomst van de informele Raad Justitie
en Binnenlandse Zaken op 14–16 juli in Slovenië, waaraan wij hebben deelgenomen. Deze
informele Raad was de eerste Raad onder Sloveens voorzitterschap. Deze informele Raad
bevestigde het beeld dat het onderliggende thema van het voorzitterschap zal zijn
de bescherming van mensenrechten in het licht van de uitdagingen die nieuwe technologieën
en het gebruik van het internet met zich mee brengen.

Als bijlage bij dit verslag treft u een geactualiseerd voortgangsoverzicht aan van
de JBZ-dossiers voor het tweede kwartaal van 20211. Voorts informeren wij uw Kamer hierbij over de ministeriële IPCR-bijeenkomst over
de situatie in Litouwen die plaats zal vinden op 18 augustus en de voortgang van de
onderhandelingen over de Europol-verordening.

Bijeenkomst over de situatie in Litouwen

Op 18 augustus organiseert het Sloveense voorzitterschap van de Raad van de Europese
Unie een bijeenkomst van de Ministers voor Binnenlandse Zaken c.q. migratie om de
situatie aan de grens met Belarus te bespreken en in het bijzonder de situatie in
Litouwen. Litouwen heeft om een dergelijke bijeenkomst verzocht. In tegenstelling
tot berichtgeving in media betreft dit geen bijeenkomst in de zin van de JBZ-raad.
Het overleg vindt plaatst binnen het zogenoemde Integrated Political Crisis Response
(IPCR)-mechanisme, een crisisinstrument dat het Voorzitterschap van de Raad tot zijn
beschikking heeft. Dit mechanisme ondersteunt snelle en gecoördineerde politieke besluitvorming
op EU-niveau bij ernstige en complexe crises. Via het mechanisme kan een situatie
snel in kaart worden gebracht en mogelijke handelingen geïdentificeerd waardoor het
Voorzitterschap van de Raad de politieke respons op crises kan coördineren. Besluitvoering
over eventuele handelingen of te nemen vervolgmaatregelen vindt niet plaats in deze
structuur. Mogelijke besluiten daartoe worden via de bestaande structuren van de EU
voorgelegd aan de JBZ-Raad. Tijdens de bijeenkomst worden de Ministers door het Voorzitterschap
en de meest betrokken lidstaten, de Commissie, de Europese agentschappen en de Europese
Dienst voor het Extern optreden (EDEO) bijgepraat over de actuele situatie en welke
acties men verder voornemens is te ondernemen. De overige lidstaten zullen waarschijnlijk
worden uitgenodigd te reageren en eventueel voorstellen te doen voor verdere handelingen.
Mogelijk komt ook de situatie in Afghanistan aan bod. Op moment van schrijven is nog
niet bekend of dit het geval is en wat de insteek hiervan zal zijn.

Aanleiding voor deze bijeenkomst is het voor Litouwen ongekend hoge aantal migranten
dat de afgelopen periode via de grens met Belarus op irreguliere wijze Litouwen in
is gereisd. In 2021 zijn al meer dan 4.100 irreguliere migranten in Litouwen geregistreerd,
ca. 55 keer meer dan in heel 2020. Deze groep bestaat voornamelijk uit Irakezen (ca. 2.800)
maar ook uit personen met verschillende Afrikaanse nationaliteiten. Zij blijken vooral
naar Minsk te vliegen, waarna zij – al dan niet gefaciliteerd door de autoriteiten
van het regime van Belarus – richting de grens met Litouwen gaan, en inmiddels ook
naar Polen en Letland. Op verzoek van Litouwen heeft de Commissie het overleg met
verschillende landen van herkomst geïntensiveerd. Dit heeft o.a. geleid tot een tijdelijke
beperking van het aantal vluchten uit Irak naar Minsk. Naast aanvullende financiële
steun van de Commissie, bieden ook Frontex en EASO ondersteuning aan. Voorts hebben
meerdere lidstaten Litouwen goederen aangeboden om in de opvang van deze groep te
voorzien en het grensbeheer te intensiveren. Nederland levert via Frontex en EASO
een bijdrage. Daarnaast heeft Nederland Litouwen 500 stapelbedden, 500 garderobelockers
en 2.000 dekens aangeboden, welke reeds zijn gearriveerd. Ook heeft de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid met acht andere collega’s, waaronder de Litouwse, in een
gezamenlijk brief bij de Commissie aandacht gevraagd voor het toenemende gebruik van
migratie als geopolitiek instrument.

Namens Nederland zal steun worden uitgesproken voor Litouwen, maar ook Letland en
Polen. Aangegeven zal worden dat Nederland onderzoekt of het Litouwen op aanvullende
wijze kan ondersteunen. Daarnaast zal namens Nederland worden benadrukt dat Nederland
elke poging van derde landen om migranten voor politieke doeleinden te gebruiken onacceptabel
acht. Het is van belang dat de EU integraal alle middelen inzet om het instrumentaliseren
van migratie te voorkomen en aan te pakken indien dit zich voordoet. Deze situatie
benadrukt nogmaals het belang om werk te maken van de brede, beoogde partnerschappen
tussen de EU en belangrijke herkomst- en transitlanden om situaties als deze zo snel
mogelijk op te lossen. Vanzelfsprekend dienen grensbeheer en asielprocedures aan de
EU-buitengrenzen altijd te gebeuren binnen de geldende Europese en internationale
kaders.

Voortgang van de onderhandelingen over de Europol-verordening

De Commissie heeft in december 2020 een voorstel gepubliceerd om de Europolverordening
aan te passen om het mandaat en de bevoegdheden van Europol voldoende robuust te maken
voor haar taken bij nieuwe criminele dreigingen2. Zoals in het BNC-fiche3 over dit voorstel is gesteld, was het kabinet in grote lijnen positief over dit voorstel.
Zo maakt het een grotere rol van Europol bij onderzoek en innovatie met betrekking
tot rechtshandhaving mogelijk, verduidelijkt het hoe Europol grote en complexe datasets
kan verwerken en verruimt het de mogelijkheden voor samenwerking met derde landen
enigszins. Het BNC-fiche noemt ook een aantal aandachtspunten, bijvoorbeeld waar het
gaat om de verdeling van bevoegdheden tussen Europol en de lidstaten en gegevensbescherming.

In Coreper van 30 juni is een akkoord bereikt over de Raadspositie over dit voorstel.
Het resultaat van de onderhandelingen tot nu toe sluit aan bij de Nederlandse inzet.
Hierbij informeren wij u over de belangrijkste wijzigingen in de Raadspositie ten
opzichte van het voorstel van de Commissie. Naar verwachting stelt het Europees Parlement
in oktober zijn standpunt vast, waarna de trilogen kunnen beginnen.

Europol krijgt een beperkte bevoegdheid om rechtstreeks persoonsgegevens te ontvangen
van private partijen en om lidstaten te verzoeken gegevens bij private partijen op
te vragen. Conform de Nederlandse inzet komen er richtlijnen over wanneer de lidstaat
waar een bedrijf gevestigd is geïnformeerd dient te worden over informatie die Europol
van dat bedrijf ontvangen heeft en is verduidelijkt dat lidstaten verzoeken van Europol
om informatie op te vragen bij private partijen kunnen weigeren. Een andere wijziging
betreft het feit dat Europol in specifieke gevallen informatie kan delen met private
partijen, bijvoorbeeld als dat strikt noodzakelijk is om een dreigend misdrijf of
de verspreiding van terroristische content te voorkomen. In het SO over de informele
JBZ-Raad van 28–29 januari jl. werd gevraagd hoe voorkomen kan worden dat deze informatie
in verkeerde handen valt. Mede naar aanleiding daarvan is opgenomen dat ook private
partijen informatie van Europol alleen met toestemming van Europol aan andere organisaties
mogen doorsturen. Het ligt niet in de verwachting dat dit vaak zal gebeuren.

De regels voor gegevensbescherming bij het verwerken van grote en complexe datasets4 zijn op specifieke punten aangepast. Bij pre-analyses5 is bijvoorbeeld opgenomen dat de data gescheiden moet worden gehouden van Europol’s
andere data, zoals was voorgesteld bij grote datasets. De verplichting voor Europol
om de European Data Protection Supervisor (EDPS) te informeren als het een grote dataset heeft ontvangen van een derde land
is geschrapt. Dit omdat de EDPS zich dan teveel met Europol’s dagelijkse werk zou
bezighouden. De EDPS kan nu op reguliere wijze toezicht houden op de verwerking van
deze datasets.

De lidstaten waren verdeeld over het voorstel van de Commissie om Europol de bevoegdheid
te geven signaleringen in het Schengen Informatiesysteem (SIS) in te voeren op basis
van informatie van derde landen. Uiteindelijk is een brede consensus bereikt dat Europol
deze bevoegdheid niet krijgt en de lidstaten dus de exclusieve bevoegdheid houden
om signaleringen in het SIS te zetten, conform de Nederlandse inzet. Om de informatie
van derde landen in het SIS te zetten wordt een nieuwe soort informatieve signaleringen
«in het belang van de Unie» gecreëerd. Europol ontvangt de informatie van derde landen
en analyseert en verifieert deze ter ondersteuning van de lidstaten. Europol kan tevens
een voorstel doen aan een lidstaat tot signalering in SIS. Een verdere uitwerking
van dit artikel met procedures en waarborgen gebeurt in het kader van aanpassing van
EU-verordening 2018/1862 betreffende SIS op het gebied van politiële en justitiële
samenwerking in strafzaken. De besprekingen starten onder het Sloveens voorzitterschap.

Het voorstel dat lidstaten en derde landen een financiële bijdrage aan Europol kunnen
geven is geschrapt, conform het BNC-fiche.

Tenslotte werd tijdens het SO over de informele JBZ-Raad van 28–29 januari jl. gevraagd
of het voorstel zag op grensoverschrijdend van speciale interventie-eenheden aangezien
het voorziet in ondersteuning van bijvoorbeeld de Dienst Speciale Interventies (DSI).
Dat werd in eerste instantie niet duidelijk uit het voorstel, maar dit blijkt niet
het geval te zijn, hetgeen aansluit bij de Nederlandse inzet.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A. Broekers-Knol

Verslag van de informele bijeenkomst van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken, 15–16 juli 2021

I. Binnenlandse Zaken, Asiel en Migratie

1. Digitale Agenda vanuit een rechtshandhavingsperspectief

Slovenië begon deze eerste (informele) Raad van het voorzitterschap met de «Digitale
Agenda vanuit een rechtshandhavingsperspectief». In de opening stelde Slovenië dat
politiediensten de juiste middelen tot hun beschikking moeten hebben om misdaad effectief
te bestrijden. Tegelijkertijd moet er oog zijn voor fundamentele rechten. Naast de
behandeling van de AI-verordening in de Raad voor Telecommunicatie, wil het voorzitterschap
de discussie over kunstmatige intelligentie (AI) ook blijven voeren in JBZ-verband.

Het belang van AI werd nogmaals onderstreept in een presentatie van Europol dat een
overzicht gaf van verschillende zaken waarbij encryptie, samenwerking met private
partijen en, naar het oordeel van Europol, AI een belangrijke rol hebben gespeeld
in het voorkomen van ernstige misdrijven. Bijvoorbeeld bij de analyse van de versleutelde
informatie die werd verzameld tijdens de gezamenlijke operatie Trojan Shield, waar ook de Nederlandse politie bij betrokken was. Tijdens de presentatie over de
mogelijkheden van AI werd benadrukt dat menselijk toezicht van belang is, aangezien
het systeem niet onfeilbaar is.

De Europese Commissie stelde dat een belangrijk deel van het leven, en daarmee ook
het criminele leven, naar de digitale wereld is verplaatst en onderschreef dat rechtshandhavingsautoriteiten
instrumenten nodig hebben om online criminaliteit te bestrijden. AI biedt hierbij
mogelijkheden, maar een robuust juridisch raamwerk is noodzakelijk voor de bescherming
van fundamentele rechten. Bij de lidstaten bestaan zorgen over de beperkingen van
de voorliggende Verordening voor het gebruik van AI door de rechtshandhaving. De Commissie
is bereid nader onderzoek te doen om de vragen die leven op het gebied van rechtshandhaving
in het digitale domein te beantwoorden. Daarbij werd wel gesteld de Commissie voor
ogen heeft in oktober trilogen te starten en dus snelle voortgang wil maken.

De Minister van Justitie en Veiligheid heeft, langs de lijnen van de BNC-fiches over
de wetgeving over de Digital Services Act (DSA)6 en kunstmatige intelligentie7, het fundamentele belang onderstreept van grondrechten en de menselijke maat in de
toepassing van digitale technologieën in de rechtspleging en rechtshandhaving. Hierbij
riep hij op tot EU-regels op het gebied van datarentie en e-evidence en onderstreepte
hij dat rechtshandhaving de wettelijke mogelijkheid moet hebben om te kunnen optreden
tegen het criminele misbruik van encryptie. In brede zin moet gelden dat wat offline
illegaal is, dat ook online zou moeten zijn. Hierbij zijn gerichte impact assessments
van het gebruik van AI van belang. De Minister steunde het voorzitterschap om het
JBZ-perspectief onder de aandacht te blijven brengen bij besluitvorming rond dit thema
en een groot aantal lidstaten sloot zich hier bij aan.

2. Follow-up Brdo-Brijuni Process

Het voorzitterschap informeerde de Raad over de laatste ministeriële bijeenkomst van
het Brdo-Brijuni Process8 en benoemde vooral het belang van een gedeeld systeem met Westelijke Balkan voor
het registreren van migranten. De Commissie bracht daarop het actieplan voor irreguliere
migratie in herinnering en benoemde de verschillende initiatieven en strategieën van
Commissie op migratie.

3. Werklunch: Pact op Asiel en Migratie: mogelijke weg voorwaarts

Tijdens de lunch werd van gedachten gewisseld over de asiel- en migratievoorstellen
van de Commissie en over mogelijke stappen die kunnen worden gezet om voortgang te
boeken. Met verwijzing naar het recent bereikte compromis inzake de EUAA-Verordening,
stelde het Voorzitterschap voor om de pakketbenadering minder stringent toe te passen
en te werken aan overeenstemming op openstaande wetgevingsvoorstellen die minder raken
aan de cruciale elementen van solidariteit en verantwoordelijkheid. Daarbij werden
specifiek de Eurodac-verordening9, de Kwalificatieverordening10 en de Hervestigingsverordening11genoemd. Tijdens de tafelronde was er brede steun, waaronder ook van Nederland, voor
beperking van de pakketbenadering waar een kleiner aantal lidstaten aan vasthoudt.
In eerste instantie zou dat de Eurodac-verordening betreffen, maar wellicht ook de
Hervestigingsverordening en Kwalificatieverordening. Daarnaast noemden verschillende
lidstaten, waaronder ook Nederland de Screeningsverordening. Een kleiner aantal lidstaten
stelde zich terughoudend op. Zij zien liever dat eerst stappen worden gezet op het
gebied van solidariteit.

Voorts werd van de gelegenheid gebruik gemaakt om te spreken over de situatie in Litouwen.
De lidstaten spraken zich eensgezindheid uit over de noodzaak van een slagvaardiger
antwoord op het gebruik van migratie als geopolitiek drukmiddel. Namens Nederland
werd elke poging van derde landen om migranten voor politieke doeleinden te gebruiken
veroordeelt. Verder sprak Nederland steun uit voor de uitbreiding van de ondersteuning
door Frontex aan Litouwen met een zogeheten rapid border intervention om de grenscontrolecapaciteit verder te verstevigen.

4. Schengenstrategie

In een vervolg op de eerste discussie over de Schengenstrategie tijdens de JBZ-Raad
van juni ging het Voorzitterschap inhoudelijk in op de positieve verworvenheden van
Schengen, maar noemde ook de tekortkomingen die leiden tot binnengrenscontroles. Voorts
riep de Voorzitter de lidstaten op tot medewerking aan het Commissievoorstel voor
een wijziging van de verordening betreffende het Schengenevaluatiemechanisme.12

In haar interventie benoemde de Commissie de drie pijlers waarop de nieuwe Schengenstrategie
maatregelen voorstelt en actie nodig acht: versterken van de buitengrenzen, compenserende
maatregelen vanwege open binnengrenzen en het versterken van de governance van het Schengengebied. Het voorstel tot wijziging van de Schengenevaluatieverordening
speelt hierbij een rol, evenals het voorstel voor herziening van de Schengengrenscode
(eind 2021). Voorts benoemde de Commissie nogmaals de beperkingen die COVID heeft
veroorzaakt en de gefragmenteerde aanpak van de lidstaten op dit gebied. De Commissie
wil een raamwerk creëren waarbij binnengrenscontroles daadwerkelijk een laatste middel
zijn en zo kort als mogelijk duren. Een aantal lidstaten onderschreef dit, een aantal
andere lidstaten benoemde dat binnengrenscontroles soms noodzakelijk zijn.

Een aantal lidstaten, waaronder Nederland, benoemde expliciet de wens om Schengen
te versterken, waarbij Nederland onder meer inzet op het versterken van de buitengrenzen
en het gebruik van nieuwe technologieën aan de binnengrenzen om systematische binnengrenscontroles
te voorkomen.13 Voor een versterking van Schengen moet ook de link met het asiel-acquis worden onderkend.
Tot slot benoemde Nederland dat het van belang is dat de geleerde lessen van de COVID-pandemie
worden meegenomen in de herziening van de Schengengrenscode.

In de afsluiting herhaalde het voorzitterschap het belang van wederzijds vertrouwen
en de noodzaak om de komende tijd stappen te maken op het Schengendossier.

II. Justitie, Grondrechten en Burgerschap

1. Kunstmatige intelligentie

Ook op de Justitie-dag werd gesproken over kunstmatige intelligentie, aan de hand
van het op 21 april jl. gepubliceerde voorstel voor een Verordening betreffende Kunstmatige
Intelligentie (AI)14. De discussie richtte zich op de impact van het voorstel op het gebruik van AI in
gerechtelijke procedures en op de impact van de verwerking van biometrische gegevens
door AI-systemen op de grondrechten.

De noodzaak voor het vinden van een goede balans tussen de effectiviteit van het gebruik
van AI, effectieve rechtsbescherming en de bescherming van grondrechten stond centraal.
De Commissie legde de nadruk op de voordelen van het gebruik van AI in justitiesystemen,
maar onderkende ook de risico’s. Het gebruik van AI is complex en vereist toereikende
regelgeving. Hoewel al veel regelgeving bestaat, zitten er beperkingen aan het gebruik
van AI voor justitiegerelateerde zaken.

Het Europese Grondrechtenagentschap sloot zich aan bij de discussie en benadrukte
dat de uitdagingen met betrekking tot de grondrechten groot zijn bij het gebruik van
AI. Hierbij moet worden gedacht aan risico’s voor discriminatie, belemmering van toegang
tot essentiële diensten en aantasting van privacy. Zowel de Commissie als het Grondrechtenagentschap
wezen daarbij op de mogelijkheid van ingebouwde en onbekende vooroordelen («bias»)
in systemen. Vanuit het Europees Parlement werd de nadruk gelegd op de noodzaak van
ethische principes in de regels om de grondrechten te beschermen gezien het grote
effect van de bescherming van grondrechten op AI-mogelijkheden in de justitieketen.
Ook het EP benadrukte nogmaals de grote risico’s die aan dit gebruik zitten. Het Europees
agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen (EU LISA) stelde
dat de voordelen van AI groot zijn en het gebruik ervan in zichzelf geen bedreiging
vormt, duidelijke beschermingsmechanismes zijn echter nodig.

Net als Nederland staan de meeste lidstaten positief tegenover het AI-voorstel. Er
bestaan echter ook de nodige opmerkingen en kritiek. Lidstaten ervaren nog veel onduidelijkheden.
Er zou meer rechtszekerheid moeten worden ingebouwd door duidelijkere definities op
te nemen in de regelgeving. Verder benadrukken de lidstaten dat, hoewel AI rechters
kan ondersteunen, het uiteindelijk de rechter zelf is die een uitspraak moet doen.
Geautomatiseerde besluitvorming zou de menselijke besluiten niet mogen vervangen.
Ook ten aanzien van biometrische identificatie werd gesteld dit een zeer grote inbreuk
maakt op de fundamentele rechten en dus zo veel mogelijk moet worden beperkt. Tegelijk
werd de potentie van het gebruik van biometrische data (voor een aantal uitzonderingsgevallen)
erkend. Voor rechtshandhavingsdoeleinden moet daarom een balans worden gevonden tussen
voldoende beschermingsmechanismes en het benutten van de potentie van biometrische
data. Verder hebben meerdere lidstaten gesteld dat het goed zou zijn de principes
van de algemene verordening gegevensbescherming (AVG) in te bouwen in de regelgeving
en dat meer nadruk moet worden gelegd op transparantie en proportionaliteit. Tot slot
wil een aantal lidstaten graag een specifiek voorstel vanuit justitieperspectief over
het gebruik van AI bij rechtshandhaving, naast het huidige voorstel.

2. Kindvriendelijke rechtsprocedures

Zoals eerder aan uw Kamer meegedeeld wil het Sloveens Voorzitterschap graag inzetten
op mensenrechten en kinderrechten in het bijzonder. Het doel van de discussie was
het uitwisselen van ervaringen en best practices over de ontwikkeling van kindvriendelijke rechtsprocedures. De Commissie benadrukte
de plaats van het kind in de justitieketen en stelde dat het kind en de rechten van
het kind centraal moeten staan. Het Europees Parlement stelde dat, hoewel familierecht
een competentie is die bij de lidstaten ligt, er steeds meer grensoverschrijdende
relaties en koppels zijn. Dit is een ontwikkeling die kan leiden tot problemen voor
het kind. Tevens stelde het Europees Parlement dat het zich al jaren zorgen maakt
over kinderrechten en benadrukte het belang van de implementatie van het acquis.

De Minister voor Rechtsbescherming stelde dat Nederland veel waarde hecht aan kindvriendelijke
rechtsprocedures en de voorstellen van de Commissie in de Europese kinderrechtenstrategie
dan ook positief tegemoet ziet, mits er voldoende ruimte blijft voor nationaal maatwerk.
Ook de andere lidstaten onderschreven de noodzaak tot flexibiliteit gezien de grote
verschillen tussen de lidstaten. Een aantal lidstaten benoemde het belang van training
van rechters. Het Voorzitterschap benadrukte de verschillen tussen de nationale systemen.
De lidstaten stellen van elkaar te moeten leren en zich te willen richten op de uitwisseling
van best practices, maar de vrijheid te willen behouden om met nationaal beleid invulling te geven aan
de kinderrechtenstrategie.

3. Digitaal nalatenschap

Tijdens de lunchbespreking spraken verschillende lidstaten hun waardering uit richting
Nederland voor het eerder agenderen van digitaal nalatenschap in EU-verband. De Raad
constateerde dat burgers op dit moment onvoldoende bewust zijn van wat zij aan digitale
gegevens achterlaten na overlijden en dat dit vervelende gevolgen kan hebben voor
hun nabestaanden. Gelet op het grensoverschrijdende karakter van het internet stond
tijdens de lunch de vraag centraal of een Europese aanpak en regelgeving op EU-niveau
nodig is.

Daarnaast werd gesproken over wat moet worden verstaan onder digitaal nalatenschap.
Enkele lidstaten hebben nationale wetgeving en zagen dan ook geen rol voor de Europese
Unie. Andere lidstaten, waaronder Nederland, stelden voor dat verder onderzoek naar
de problemen die zich voordoen noodzakelijk is om te inventariseren welke behoefte
er in de samenleving bestaat. Ook de Commissie gaf aan nut te zien in verder onderzoek.