Brief regering : Verkenning kosten en baten no-riskpolis langdurig bijstandsgerechtigden

Nr. 1069
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 juli 2021

Met deze brief geef ik uitvoering aan de motie van de leden Bruins en Peters c.s.
die werd ingediend bij de behandeling van de Begroting SZW 2021 in uw Kamer. De motie
verzocht om een verkenning te doen naar de maatschappelijke kosten en baten van uitbreiding
van de no-riskpolis naar mensen die langdurig een bijstandsuitkering hebben, en bij
netto positieve effecten te komen met scenario’s voor uitbreiding van de no-riskpolis1. Toenmalig Staatssecretaris Van ’t Wout gaf in zijn reactie op de motie aan de verkenning
voor de zomer van 2021 te willen uitvoeren als een technische verkenning.

Hierna wil ik eerst de bredere beleidscontext schetsen. Daarna ga ik in op de uitgevoerde
verkenning. De uitgevoerde verkenning is in concept voorgelegd aan betrokken partijen
(sociale partners, gemeenten, UWV en de Landelijke Cliëntenraad). Hun commentaar is
meegenomen bij het opstellen van deze brief.

Bredere beleidscontext

De Participatiewet heeft tot doel dat mensen zoveel mogelijk worden toegeleid naar
werk, bij voorkeur regulier werk, en als dat niet mogelijk is naar beschut werk of
andere vormen van participatie. De Participatiewet geeft gemeenten de wettelijke taak
arbeidsdeelname te bevorderen. Het belang van deze taak is nog steeds groot: veel
mensen zijn nu nog afhankelijk van een bijstandsuitkering en zouden graag aan de slag
willen. Het is dus van belang steeds goed te kijken naar instrumenten die daarbij
kunnen helpen.

De huidige no-riskpolis stimuleert werkgevers om iemand met een ziekteverleden of
arbeidsbeperking een kans te geven op werk, doordat de financiële risico’s van uitval
van de medewerker door ziekte worden gecompenseerd. De voorwaarden (doelgroepen en
criteria) zijn geregeld in de Ziektewet, de uitvoering berust bij UWV. Uitgangspunt
is dat de no-riskpolis alleen bedoeld is voor mensen die vanwege een arbeidsbeperking
of ziekte(verleden) een mogelijk verhoogd risico op verzuim hebben. Daarom behoren
tot de doelgroep van de no-riskpolis mensen met recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering
(WIA, WAO, Waz, Wajong) van UWV, werknemers en Ziektewet-gerechtigden die 104 weken
ziek zijn geweest en een WIA-uitkering hebben aangevraagd, mensen die behoren tot
de gemeentelijke doelgroep van de banenafspraak of beschut werken op grond van de
Participatiewet en mensen die vanwege een ziekte of beperking problemen hebben (gehad)
bij het volgen van onderwijs.

Vanuit gemeentelijke kring wordt al enige tijd gepleit voor een no-riskpolis voor
langdurig bijstandsgerechtigden. Cedris heeft hiervoor gepleit in een brief aan de
Kamer naar aanleiding van het wetsvoorstel tot wijziging van de Participatiewet Uitvoeren
Breed Offensief (hierna: Breed Offensief). Ook individuele gemeenten pleiten voor
een no-riskpolis voor langdurig bijstandsgerechtigden2.

De uitgevoerde verkenning

Deze verkenning naar de maatschappelijke kosten en baten van de uitbreiding van de
no-riskpolis naar mensen die langdurig een bijstandsuitkering hebben is ambtelijk
uitgevoerd. Als uitgangspunt voor de verkenning is gekozen voor een afbakening van
de doelgroep tot alle bijstandsgerechtigden die langer dan twee jaar een bijstandsuitkering
hebben. Dit zijn circa 300.000 mensen. Ook wordt de duur van de no-riskpolis gemaximeerd
op vijf jaar.

Macro-effecten

Bij het in kaart brengen van de kosten en baten zijn er ook enkele opmerkingen te
maken over de macro-effecten van uitbreiding van de no-riskpolis naar langdurig bijstandsgerechtigden.
De no-riskpolis gaat over het verdelen van het risico van het doorbetalen van het
loon bij ziekte van de werknemer tussen werkgever en overheid. Met het toepassen van
de no-riskpolis op langdurig bijstandsgerechtigden verschuift bij het in loondienst
treden van deze groep het risico van de werkgever naar de overheid (i.e. het collectief).

Het toepassen van de no-riskpolis op langdurig bijstandsgerechtigden maakt de (potentiële)
arbeidskosten van deze groep voor werkgevers lager ten opzichte van andere groepen.
Hiermee neemt de aantrekkelijkheid van deze groep in potentie toe ten opzichte van
andere groepen. Dit is in potentie zo, omdat de aantrekkelijkheid afhankelijk is van
vele factoren, bijvoorbeeld het ervaren risico op ziekte (en de daarmee samenhangende
kosten) door werkgevers en reeds bestaande mogelijkheden om het risico af te dekken.
De no-riskpolis kan ertoe leiden dat meer langdurig bijstandsgerechtigden een baan
krijgen en dus geen gebruik meer maken van inkomensondersteuning (bijstand, toeslagen,
etc.). Aanvullend kunnen positieve tweede orde effecten ontstaan als gevolg van het
werk, zoals persoonlijke en maatschappelijke baten zowel voor de mensen zelf (zoals
welbevinden, erbij horen, structuur) als voor de maatschappij (gezondheidswinst, minder
criminaliteit). Uit onderzoek3 is bekend dat deze baten er zijn, maar deze baten zijn in het kader van deze verkenning
niet te kwantificeren.

Uitbreiding van de no-riskpolis kent naar verwachting een zeker «deadweight-loss»
doordat een deel van de nieuwe doelgroep (de langdurig bijstandsgerechtigden) ook
zonder de no-riskpolis aan het werk komt. Daarnaast ontstaat er ook een potentieel
verdringingseffect naar andere groepen (bijvoorbeeld reeds bestaande groepen met een
no-riskpolis en reguliere werknemers). In hoeverre dit effect zich voordoet is niet
vast te stellen, omdat er vele factoren zijn die de omvang van de arbeidsmarkt bepalen.
Hierbij zijn de lasten op arbeid en de terugvalopties (zoals alternatief inkomen in
de vorm van een uitkering) van mensen van belang. Literatuurstudie van het CPB/SCP4 noemt dit risico en geeft aan dat de omvang hiervan afhangt van de conjunctuur, de
omvang van het beleid en de concurrentie tussen werkzoekenden in het segment van de
arbeidsmarkt waarop de beleidsmaatregel zich richt. In deze studie werd ook een mogelijk
risico tot stigmatisering genoemd, maar aangegeven werd dat dit minder belangrijk
is voor langdurig werklozen.

Geraamde kosten en baten

Het in kaart brengen en kwantificeren van de maatschappelijke kosten en baten van
de uitbreiding van de no-riskpolis naar mensen die langdurig een bijstandsuitkering
hebben is geen sinecure. De belangrijkste reden is dat voor deze specifieke doelgroep
nauwelijks gegevens beschikbaar zijn om een financiële inschatting op te baseren.
Voor het maken van een overzicht van kosten en baten moeten daarom aannames worden
gemaakt die met grote onzekerheden zijn omgeven (zie ook de technische bijlage)5. Zo moeten er aannames worden gemaakt met betrekking tot het verwachte verzuim, het
verwachte inkomen dat mensen die gaan werken gaan verdienen en de duur van het werk.

Hierbij is een gegeven dat het bij de baten lastig is vooraf een inschatting te maken
van het aantal langdurig bijstandsgerechtigden dat naar verwachting met een no-riskpolis
extra gaat werken. In 2018 is onderzoek verricht naar de bekendheid en effectiviteit
van de no-riskpolis6. Dit onderzoek is met een beleidsreactie naar uw Kamer gestuurd.7 Uit dit onderzoek blijkt onder meer dat de no-riskpolis in een kwart van de gevallen
effectief is in het over de streep trekken van de werkgever om een sollicitant met
arbeidsbeperking aan te nemen of in dienst te houden. Hierbij is van belang dat het
de werkgever bekend is of iemand met een arbeidsbeperking onder de no-riskpolis valt8. De doelgroep in dit onderzoek bestond echter uit mensen met een arbeidsbeperking.
Het is moeilijk in te schatten wat de resultaten zouden zijn voor de doelgroep langdurig
bijstandsgerechtigden.

Voor de kosten is een aandachtspunt dat er ook additionele kosten zijn voor de groep
van langdurig bijstandsgerechtigden die nu al aan het werk komt, hoewel zij niet onder
de no-riskpolis vallen. Er zijn bij hen geen besparingen en evenmin werkgelegenheidseffecten;
zij zijn immers al aan het werk. Op dit moment stroomt circa 5,3% van het totaal aantal
mensen dat langer dan twee jaar in de bijstand zit uit naar werk. Jaarlijks gaat het
om bijna 16.000 mensen. Tevens moet er rekening mee worden gehouden dat de financiële
prikkel die werkgevers nu hebben om de zieke werknemer te re-integreren vervalt als
voor hen een no-riskpolis geldt. Dit is een gedragseffect waarmee in de ramingen standaard
rekening wordt gehouden.

Daarnaast zijn er ook kosten en baten die in het kader van deze verkenning niet volledig
kwantitatief in beeld kunnen worden gebracht. Aan de kostenkant gaan we in op de directe
kosten van ziektewetuitkeringen op grond van de no-riskpolis die UWV moet uitbetalen
plus uitvoeringkosten en aan de batenkant op de besparingen aan bijstandsuitkeringen.
Uiteraard zijn er in potentie meer baten als iemand die langdurig bijstandsgerechtigd
is gaat werken, zoals gezondheidswinst. Ook is er mogelijk nog sprake van extra kosten
als de mensen die door deze maatregel extra aan het werk komen bijvoorbeeld een jobcoach
nodig hebben. Deze andere kosten en baten kunnen in het kader van deze verkenning
echter niet worden gekwantificeerd en worden dus alleen in kwalitatieve zin geduid.

Gegeven deze onzekerheden worden in onderstaande tabel enkele scenario’s weergegeven.
Ook is gepoogd een «omslagpunt» te berekenen. Het «omslagpunt» geeft aan hoeveel extra
langdurig bijstandsgerechtigden er aan het werk moeten gaan om te komen tot een punt
waar de kwantificeerbare baten hoger zijn dan de kosten. De baten worden gevormd door
bespaarde uitkeringslasten (bijstand), de kosten door hogere uitkeringslasten (Ziektewet
en WIA) plus de uitvoeringskosten. Welk scenario zich in de praktijk zal voordoen,
valt niet op voorhand te zeggen.

Scenario’s: aantal extra langdurig bijstandsgerechtigden jaarlijks aan het werk

0

1000

2880

3000

5000

Inschatting saldo budgettaire gevolgen (x mln. euro)

-69,9

-45,6

0,0

3,0

51,6

Op basis van de gemaakte aannames wordt het «omslagpunt» bereikt wanneer er ieder
jaar tenminste 2.880 extra langdurig bijstandsgerechtigden aan het werk gaan. Dit
is een stijging van ruim 18% ten opzichte van het aantal langdurig bijstandsgerechtigden
dat nu aan werk gaat (jaarlijks ca. 16.000). Als dit ten koste gaat van andere banen
(verdringen), ligt het omslagpunt in de praktijk hoger. Bij het «omslagpunt» zijn
zowel de te verwachten kosten als de te verwachten baten jaarlijks ca. 76,7 miljoen.
In een scenario, waarbij er bij voorbeeld 1.000 mensen extra aan het werk gaan, zijn
de kwantificeerbare kosten hoger dan de baten. In een scenario waarbij er bij voorbeeld
3.000 mensen extra aan het werk gaan, zijn de kwantificeerbare baten hoger dan de
kosten.

De kosten slaan neer bij het Rijk (extra kosten no-riskpolis en WIA die worden uitgevoerd
door UWV). De baten in de vorm van een ingeboekte besparing op uitkeringslasten slaan
ook neer bij het Rijk (daling van het macrobudget Participatiewetuitkeringen).

Beleidsmatige overwegingen en resultaten van onderzoek

Met betrekking tot dit onderwerp zijn ook beleidsmatige overwegingen van belang. Met
het wetsvoorstel Breed Offensief9 zijn voorstellen gedaan om te bevorderen dat meer mensen uit de Participatiewet met
een arbeidsbeperking aan het werk gaan en blijven.

Naar aanleiding van schriftelijke vragen op het wetsvoorstel is in de nota naar aanleiding
van het verslag van het wetsvoorstel Breed Offensief aangegeven dat de regering geen
aanleiding ziet om de no-riskpolis uit te breiden naar langdurig bijstandsgerechtigden.
De no-riskpolis is bedoeld voor mensen die door een ziekte(verleden) of een arbeidsbeperking
mogelijk een verhoogd risico op ziekteverzuim hebben. Uitbreiden van de doelgroep
van de no-riskpolis naar langdurig bijstandsgerechtigden stuit op serieuze bezwaren.
Bij deze groep hoeft er geen ziekteverleden of aandoening te zijn die ervoor zorgt
dat er een verhoogd risico op ziekteverzuim is. Uitbreiding zou voorts de hoofdregel
ondergraven dat de werkgever primair verantwoordelijk is voor de kosten van loondoorbetaling
en re-integratie bij ziekte en precedentwerking hebben naar andere groepen voor wie
de no-riskpolis niet is bedoeld. Het brengt het risico van verdringing van de groep
mensen die wel een verhoogd risico op ziekteverzuim hebben met zich mee.

Ook is het goed om bij verdere politieke besluitvorming rekening te houden met recent
verricht onderzoek naar de no-riskpolis. Hierover heb ik uw Kamer op 2 juli jl. een
separate brief gestuurd.

Scenario’s voor uitbreiding van de no-riskpolis

De motie-Bruins c.s. vroeg voorts bij netto positieve effecten te komen met scenario’s
voor uitbreiding van de no-riskpolis.

Zoals hiervoor is aangegeven, moesten voor de verkenning van kosten en baten aannames
worden gemaakt die met grote onzekerheden zijn omgeven. De uitkomsten hiervan laten
zien dat niet op voorhand valt te zeggen of de uitbreiding van de no-riskpolis naar
langdurig bijstandsgerechtigden een netto positief effect zal hebben. Op basis van
onderzoek kan immers niet worden gezegd hoeveel langdurig bijstandsgerechtigden door
uitbreiding van de no-riskpolis zullen gaan werken. Daarom is in de tabel op blz.
4 aangegeven wat het effect op kosten en baten zou zijn bij verschillende scenario’s.

Mocht het gezien de vele onzekerheden waarmee de voorgaande verkenning is omgeven
wenselijk geacht worden de no-riskpolis uit te bereiden, dan is denkbaar dat eerst
door een aantal gemeenten en UWV wordt geëxperimenteerd met een no-riskpolis voor
langdurig bijstandsgerechtigden. Zo kan verkend worden wat de daadwerkelijke effecten
hiervan zijn in de praktijk. Daarbij kan ook aandacht worden besteed aan relevante
uitvoeringsaspecten. Een belangrijk aspect is dat UWV als uitvoerder van de no-riskpolis
moet weten wie er langer dan twee jaar recht heeft op een bijstandsuitkering. Dit
vergt dat dit gegeven op betrouwbare en controleerbare wijze beschikbaar gesteld wordt
door gemeenten.

De gegevensuitwisseling vergt dus goede samenwerking tussen gemeenten en UWV. Als
voor een experiment wordt gekozen kan daarbij ook aandacht worden besteed aan de vraag
hoe voor een werkgever kenbaar is welke (voormalig) bijstandsgerechtigde een beroep
kan doen op de no-riskpolis.

Een dergelijk experiment kan worden begeleid met onderzoek. Op basis daarvan kan worden
bezien wat de effecten van het uitbreiden van de no-riskpolis voor langdurige bijstandsgerechtigden
zijn.

Voor de goede orde merk ik daarbij op dat in 2018 reeds een experiment heeft plaatsgevonden
met de inzet van de no-riskpolis voor mensen in de vangnetgroep van de Ziektewet.
Dit is een andere groep mensen dan langdurig bijstandsgerechtigden. Het ging om een
experiment met het vervroegd inzetten van de no-riskpolis, na één in plaats van na
twee jaar Ziektewet. Dit experiment heeft niet tot aantoonbaar positief resultaat
geleid. Mensen met een vervroegde no-riskpolis kwamen niet vaker en ook niet duurzamer
aan het werk dan mensen zonder deze no-riskpolis. Zowel het onderzoek als het experiment
wezen erop dat de effectiviteit van de no-riskpolis verweven is met de bekendheid
ervan bij betrokken partijen, met name werkgevers en werknemers. Indien wordt gekozen
voor een experiment kunnen de lessen uit het eerdere experiment daarin worden meegenomen.
10

Voor het mogelijk maken van een experiment dient op grond van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie
werk en inkomen (Wet SUWI) een algemene maatregel van bestuur te worden getroffen.
Daarbij dient rekening te worden gehouden met bepaalde criteria die de wet stelt.
Voorts dient toetsing op uitvoerbaarheid plaats te vinden door UWV en door de VNG
omdat het de gemeentelijke populatie betreft11.

Tot slot

Met het voorgaande heb ik zo goed mogelijk de verkenning naar kosten en baten van
uitbreiding van de no-riskpolis naar langdurig bijstandsgerechtigden uitgevoerd en
tevens relevante andere aspecten benoemd. Het is, gezien de demissionaire status van
het kabinet, niet aan mij om voorstellen te doen over de vervolgstappen. Daarbij wil
ik benadrukken dat het aangewezen is om bij eventuele besluitvorming over dit instrument
oog te hebben voor het bredere instrumentarium en een integrale aanpak voor bijstandsgerechtigden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees