Brief regering : Fiche: Mededeling Schengen Strategie

Nr. 3162 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 juli 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 5 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Verordening Raamwerk Europese Digitale Identiteit (Kamerstuk 22 112, nr. 3161)

Fiche: Mededeling Schengen Strategie

Fiche: Verordening voor het Schengenevaluatie- en monitoringsmechanisme (Kamerstuk
22 112, nr. 3163)

Fiche: Mededeling prestatiekader EU-begroting in het MFK 2021–2027. Tevens in reactie
op het verzoek van de Vaste Kamercommissie EuZa (Kamerstuk 22 112, nr. 3164)

Fiche: Mededeling Strategische richtsnoeren EU-aquacultuur (Kamerstuk 22 112, nr. 3165)

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A.M. Kaag

Fiche: Mededeling Schengen Strategie

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende een
strategie voor een volledig functionerend en veerkrachtig Schengengebied

b) Datum ontvangst Commissiedocument

2 juni 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021) 277

d) EUR-Lex

https://eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021DC02…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Justitie en Veiligheid

2. Essentie voorstel

In de voorliggende mededeling geeft de Commissie aan het Schengengebied te willen
versterken om uitdagingen – zoals de migratiecrisis, terreurdreiging en recentelijk
de pandemie – het hoofd te kunnen bieden. Het doel is om wederom een Schengengebied
zonder interne grenscontroles mogelijk te maken. De aanpak richt zich op drie pijlers:
1) een doeltreffend beheer van de buitengrenzen, 2) maatregelen1 ter compensatie van het ontbreken van controles aan de binnengrenzen, en 3) een robuuste
governance van het Schengengebied.

De Commissie wenst onder de eerste pijler de buitengrenzen van het Schengengebied
te versterken om binnengrenzen open te kunnen houden. Dit vereist een geïntegreerde
en strategische aanpak van het beheer van de buitengrenzen.2 Ook systematische grensbewaking wordt benoemd, waarbij de Commissie aandacht vraagt
voor de implementatie van de nieuwe Europese Grens- en Kustwacht (EGKW) verordening,
alsmede voor het bijbehorende versterkte raamwerk van grondrechten voor Frontex.3 Verder onderstreept de Commissie het belang van de implementatie van IT-systemen
voor grensbeheer.4 Ook benoemt de Commissie het belang van voortgang op de onderhandelingen over de
screeningprocedure en de Eurodac-verordening,5 als onderdeel van het migratie- en asielpact.6 Verder wil zij werken aan innovaties om grenscontroles bij internationale luchthavens
te vergemakkelijken met behulp van digitalisering van de visumprocedure en van reisdocumenten.7 Tot slot stelt de Commissie dat ook nauw moet worden samengewerkt met buur- en partnerlanden,
om de EU-buitengrenzen te beschermen.

Voor de tweede pijler stelt de Commissie dat in een gebied zonder controles aan de
binnengrenzen de lidstaten moeten samenwerken op terreinen zoals veiligheid, politiële
en justitiële samenwerking en migratie. Met betrekking tot veiligheid, georganiseerde
criminaliteit en terreur werkt de Commissie samen met het Europees Parlement en de
lidstaten aan het implementeren van de EU-Strategie voor de Veiligheidsunie.8 De Commissie wenst verder over te gaan op bindende systematische partnerschappen
en af te stappen van samenwerking op het gebied van rechtshandhaving die grotendeels
gebaseerd is op soft law.9 Daartoe presenteert de Commissie o.a. eind 2021 een EU-Code voor Politiële samenwerking.10 Voorts komt zij met een wetsvoorstel om het gebruik van Advance Passenger Information (API) uit te breiden tot intra-Schengen vluchten en wordt het Europees Aanhoudingsbevel
Handboek geactualiseerd. Ook verwijst de Commissie naar de rol van kunstmatige intelligentie11 en stelt zij voor om meer gebruik te maken van technologie voor grensoverschrijdende
politiesamenwerking. Tot slot benoemt zij het belang van voortgang op voorstellen
uit het migratie- en asielpact, om te komen tot een grensprocedure en een structureel
solidariteitsmechanisme.

De Commissie stelt onder de derde pijler voor om de governance van het Schengengebied te versterken. De herziening van de Schengenevaluatieverordening12 is hier onderdeel van, evenals de reguliere politieke dialoog tussen de Commissie,
de lidstaten en het Europees Parlement (het «Schengenforum») en het jaarlijkse «Staat
van Schengen» rapport. Verder komt de Commissie eind 2021 met een nieuw voorstel voor
aanpassing van de Schengengrenscode (SGC). Sinds 2015 houdt een aantal lidstaten doorlopend
controles aan de binnengrenzen. Dit vereist meer Europese coördinatie om te zorgen
dat deze controles proportioneel zijn, en niet langer worden ingesteld dan nodig,
aldus de Commissie. Het voorstel tot wijziging van de SGC zal ook inspelen op de lessen
van de COVID-19-pandemie. De mogelijkheid voor lidstaten om binnengrenscontroles te
introduceren zal in stand blijven, maar de wijziging zal waarborgen dat herinvoering
ervan een laatste redmiddel blijft. Verder is volgens de Commissie het huidige wettelijke
kader voor de interne markt onvoldoende toegerust op crisissituaties. Daarom wordt
het Green Lanes-systeem13 vastgelegd in een raamwerk en volgt een noodinstrument voor de interne markt, dat
tot betere coördinatie en informatie-uitwisseling in crisistijd moet leiden, zoals
aangekondigd in de Mededeling actualisatie industriestrategie.14 De Commissie is tot slot van mening dat EU-lidstaten die volgens de Commissie aan
de toetredingsvoorwaarden voor toepassing van het Schengenacquis hebben voldaan, moeten
toetreden. Hier worden expliciet Bulgarije, Roemenië en Kroatië aangehaald en wordt
voor Cyprus benadrukt dat dit ook het geval moet zijn wanneer het evaluatieproces
is afgerond. De Raad wordt dan ook opgeroepen de noodzakelijke stappen hiertoe te
zetten.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet erkent al geruime tijd de noodzaak om het Schengengebied te versterken.15 Dit is tevens verwoord in «A Renewed European Agenda on Migration».16 Het vrije verkeer van personen, goederen en diensten in het Schengengebied is een
van de grootste verworvenheden van de EU. Het kabinet acht het dan ook van belang
dat deze worden gewaarborgd, en dat tegelijkertijd gewerkt wordt aan het toekomst-
en crisisbestendiger maken van het Schengengebied. Daarvoor moet worden gekeken naar
gebleken tekortkomingen van Schengen die ertoe leiden dat verschillende lidstaten
het al geruime tijd noodzakelijk achten interne grenscontroles toe te passen. Wat
het kabinet betreft moeten deze tekortkomingen geadresseerd worden. Het kabinet constateert
tekortkomingen in de vorm van secundaire migratiestromen, veiligheidsdreigingen, onvoldoende
implementatie en handhaving van de regels, en een gebrek aan alternatieven voor interne
grenscontroles. Prioriteiten voor het kabinet zijn daarom het versterken van de buitengrenzen,
het verbeteren van analyse en risico-gestuurde monitoring aan de binnengrenzen, het
versterken van de governance van het Schengengebied en het versterken van waarborgen in tijden van crisis.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt de mededeling van de Commissie, en het herkent een groot aantal
elementen die terugkomen in de standpunten van het kabinet, zoals hierboven toegelicht.
De mededeling biedt hiermee een basis om te werken aan een toekomstbestendig Schengengebied.

Ten aanzien van de eerste pijler verwelkomt het kabinet de focus op het versterken
van de buitengrenzen van het Schengengebied, dat grotendeels in lijn is met de positie
van het kabinet. Zo onderschrijft het kabinet het voorstel voor de geïntegreerde aanpak
van extern grensbeheer, ruimte voor technologische innovatie,17 evenals de aandacht die de Commissie heeft voor implementatie van de gemeenschappelijke
IT-systemen voor grensbeheer en de nieuwe EGKW-verordening. Het kabinet is positief
over acties die reeds worden ondernomen in het kader van bescherming van grondrechten
door Frontex en de aandacht van de Commissie hiervoor. Voor het kabinet is een screening-
en asielgrensprocedure aan de EU-buitengrenzen, zoals voorgesteld in het migratie-
en asielpact, van essentieel belang. Het kabinet is kritisch dat de Commissie in de
context van het buitengrensbeheer alleen de screeningprocedure en niet de grensprocedure
benoemt. Het kabinet zal zich in Brussel blijven inzetten voor zowel een screenings-
als grensprocedure. Juist de grensprocedure kan, in combinatie met de screeningprocedure,
een grote rol spelen in het voorkomen van secundaire migratie binnen de Unie, één
van de oorzaken van binnengrenscontroles. Het kabinet steunt het voorstel van de Commissie
om te werken aan innovatieve manieren om grenscontroles bij internationale luchthavens
te vergemakkelijken. Het kabinet deelt het standpunt van de Commissie dat het versterken
van de buitengrenzen van de Unie ook hechte samenwerking met partner- en buurlanden
vereist. Dit geldt ook voor samenwerking tussen EU-agentschappen en deze landen. Hierbij
is waarborging van mensenrechten een belangrijke randvoorwaarde. Het kabinet is positief
over het voornemen om reisdocumenten in digitale vorm te ontwikkelen en te gebruiken.
Het kabinet ontwikkelt een visie op digitale identiteit.18 Het kabinet zal de voorstellen te zijner tijd bestuderen, maar wil daarbij waken
voldoende beleidsruimte te houden voor de ontwikkeling van een dergelijk document.

Met betrekking tot de tweede pijler onderschrijft het kabinet het belang van de gepresenteerde
strategieën met betrekking tot veiligheid, als bouwstenen om de veiligheid in het
Schengengebied te vergroten. Het kabinet heeft eerder grotendeels positief geoordeeld
over de strategieën over terrorisme, georganiseerde criminaliteit en mensenhandel,19 maar heeft de voorkeur dat de Raad zich over deze strategieën uitspreekt zodat deze
goed aansluiten bij praktijkbehoeften en beleid van lidstaten. Het kabinet deelt het
standpunt van de Commissie dat politiële en justitiële samenwerking een rol kan spelen
in het pakket van alternatieven voor binnengrenscontroles. Het kabinet kan zich in
beginsel vinden in het opstellen van een coherent juridisch kader ten aanzien van
politiële en justitiële samenwerking, maar zal eerst de uiteindelijke voorstellen
ter zake willen bestuderen alvorens een definitief standpunt in te nemen. Waar het
bijvoorbeeld gaat om het vaststellen van bindende standaarden voor grensoverschrijdende
operationele samenwerking en het direct toegang geven aan politie tot informatie waarover
politie in andere lidstaten beschikt, stelt het kabinet zich vooralsnog, mede in het
licht van de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit, terughoudend op.20De verwijzing van de Commissie naar beter gebruik van technologie bij binnengrenstoezicht,
acht het kabinet positief. Hierbij moet vanzelfsprekend wel oog zijn voor een gebalanceerde
inzet: de verwerking van persoonsgegevens die hieruit voortvloeit dient plaats te
vinden in lijn met de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG).21 Dit geldt ook voor een eventuele uitbreiding van het API-systeem, naar onder andere
intra-Schengen vluchten. Het kabinet staat hier in beginsel positief tegenover omdat
het de veiligheid kan vergroten en meer inzicht kan geven in migratiestromen binnen
het Schengengebied, zonder reisbewegingen te verstoren. Hierbij dient echter het doelbindingsbeginsel
voor ogen te worden gehouden. Met betrekking tot migratie is het kabinet van mening
dat Schengen- en migratiebeleid met elkaar verbonden zijn. Deze link wordt nauwelijks
gelegd door de Commissie. Noch secundaire migratie noch de onvolledige implementatie
van het Schengenacquis, zoals gebrekkige registratie en de hieraan verbonden risico’s
voor het Schengengebied, worden als tekortkoming benoemd door de Commissie. Dit is
in de ogen van het kabinet teleurstellend. Voorbeelden van het effectueren van de
link tussen migratie en Schengen zijn het gebruik maken van asielgerelateerde elementen
in de Schengenevaluatie (zoals verwijzingsmechanismen aan de grens, registratie en
identificatie) of een expliciete koppeling tussen implementatie van essentiële delen
van het Europees asielbeleid en het herinvoeren van binnengrenscontroles onder de
Schengengrenscode. Het kabinet zal zich hiervoor inzetten.

Ten aanzien van de derde pijler verwelkomt het kabinet de stappen die de Commissie
wil zetten om de governance van het Schengengebied te verstevigen en hiertoe de Schengenevaluatieverordening
te herzien.22 Het kabinet onderschrijft de noodzaak tot het hervormen van het mechanisme, om zo
te komen tot een efficiënter en strategischer mechanisme waar ook een versterkte focus
op grondrechten een onderdeel van is. Het kabinet staat ook positief tegenover het
voeren van een reguliere politieke dialoog over het functioneren van het Schengengebied,
zoals tijdens het Schengenforum. Het kabinet kan voorts de oproep tot meer coördinatie
aan de binnen- en buitengrenzen van het Schengengebied in tijden van (gezondheids-)crisis
ondersteunen, en deelt het standpunt dat het sluiten van binnengrenzen een laatste
redmiddel dient te zijn. Het kabinet is positief dat de Commissie de geleerde lessen
uit de pandemie zal meenemen in de herziening van de Schengengrenscode. De pandemie
heeft laten zien dat het grenscontroleproces in de toekomst anders ingericht zal moeten
worden, om te kunnen anticiperen op eventuele pandemieën. Hiervoor zullen maatregelen
op EU-niveau en additionele (financiële) middelen nodig zijn. Het kabinet wacht de
wijziging van de Schengengrenscode eind dit jaar af. Voorts acht het kabinet het positief
dat de Commissie in de vorm van een noodinstrument (Single Market Emergency Instrument) en het verankeren van de Green Lanes met meer concrete voorstellen komt om de weerbaarheid van de interne markt voor crises
te versterken en het vrij verkeer te waarborgen. Tot slot staat het kabinet ten aanzien
van uitbreiding van het Schengengebied een strenge doch rechtvaardige lijn voor. In
dat licht volgt het kabinet de trajecten waarin de Commissie lidstaten evalueert kritisch.
Toetreding kan alleen plaatsvinden als een lidstaat aan alle eisen voldoet. Het kabinet
is van mening dat toetreding voor Bulgarije, Roemenië en Kroatië op dit moment nog
niet aan de orde is en dat de focus op de korte termijn op het versterken van het
Schengengebied dient te zijn alvorens over uitbreiding wordt besloten.23

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Uit eerste algemene reacties kan worden opgemaakt dat lidstaten de mededeling over
het algemeen voorzichtig positief hebben ontvangen. Een groep lidstaten, waaronder
Nederland, heeft aandacht voor de link tussen het asiel- en Schengenacquis en voor
secundaire migratiestromen. Een andere (kleinere) groep lidstaten wenst de Schengendiscussie
niet te koppelen aan asiel. Ook hebben enkele lidstaten kenbaar gemaakt dat zij het
van belang achten dat het instellen van interne grenscontroles een nationale bevoegdheid
blijft.

Vanuit het Europees Parlement is nog geen formele reactie gekomen. Tijdens het Schengenforum
op 17 mei jl. – waar ook Europarlementariërs aan deelnamen – is door diverse partijen
het belang van een goed functionerend Schengengebied onderstreept. De S&D-fractie
heeft benadrukt dat het van groot belang is dat aanbevelingen uit het Schengenevaluatieproces
sneller worden geïmplementeerd. Naast S&D gaven ook de Groenen/EFA en GUE aan dat
de grondrechtencomponent in het Schengenevaluatiemechanisme versterkt dient te worden.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid. De mededeling
ziet op de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Op dit terrein is sprake van
een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, lid 2, onder j,
VWEU). De Commissie is zodoende bevoegd deze mededeling uit te vaardigen.

b) Subsidiariteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit. Het
doel van de mededeling is het herstellen van het goed functioneren van het Schengengebied.
Het is inherent aan het karakter van het Schengengebied zonder binnengrenscontroles
dat afspraken over het beheer van dat gebied, de betreffende buitengrenzen en de compenserende
maatregelen (vanwege afwezigheid binnengrenscontroles) op Europees niveau worden gemaakt.
Het kabinet meent dat afspraken hierover daarom op Europees niveau moeten worden gemaakt.
Deze Schengenstrategie stelt daartoe vervolgstappen voor.

c) Proportionaliteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit.
De maatregelen zijn grotendeels geschikt en gaan niet verder dan noodzakelijk om het
gestelde doel – het Schengengebied zonder interne grenscontroles weer in ere te herstellen –
te bereiken. Zo zal bijvoorbeeld implementatie van de wetgeving aangaande IT-architectuur
aan de buitengrens bijdragen aan het beter beheer van de buitengrens. Ook kan het
gebruik van moderne technologieën als alternatief voor binnengrenscontroles, bijdragen
aan een gebied zonder binnengrenscontroles. De mededeling mist echter een stevige
link met het asielacquis en daardoor ontbreekt het adresseren van een belangrijke
oorzaak van binnengrenscontroles: secundaire migratie binnen het Schengengebied. Het
kabinet had graag gezien dat de Commissie hier nader op was ingegaan.

d) Financiële gevolgen

De voorliggende mededeling heeft zelf geen directe budgettaire gevolgen. Wel kunnen
uit de gepubliceerde voorstellen de strategie naar verwijst mogelijk budgettaire gevolgen
voortvloeien om hieraan uitvoering te geven. Dat geldt ook voor voorstellen die nog
moeten verschijnen. De financiële gevolgen worden geadresseerd in de betreffende BNC-fiches.
Eventuele budgettaire gevolgen zullen worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels inzake budgetdiscipline.

Het kabinet is van mening dat eventueel benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden
binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Er is geen toename van de regeldruk en administratieve lasten als gevolg van de mededeling.

Ten aanzien van geopolitieke aspecten wordt opgemerkt dat het voorstel van de Commissie
om de EU-buitengrenzen te verstevigen, invloed heeft op het beheer van de buitengrenzen
van Schengen, en daarmee de weerbaarheid van de EU. Dit raakt de betrekkingen en impact
die zij heeft met en op derde, partner- en buurlanden in het bijzonder.