Brief regering : Toezegging, gedaan tijdens het algemeen overleg van 10 februari 2021 over de initiatiefnota Diertens, over alternatieven btw-verlaging groente en fruit

nr. 265
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 juli 2021

Op 10 februari 2021 is in het Algemeen Overleg over de initiatiefnota Diertens onder
andere gesproken over de prijs van gezond eten en de inzet van mogelijke belastingmaatregelen
om deze te beïnvloeden (Kamerstuk 35 655, nr. 12). Ik heb toegezegd varianten van prijsbeleid in beeld te brengen waarmee de gezonde
voedselkeuze makkelijker kan worden gemaakt.

In deze brief benoem ik hiertoe, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
en de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst, verschillende
alternatieven en ga ik in op de gedachte om de gezonde voedselkeuze makkelijker te
maken via prijs. Ook licht ik voor de volledigheid nogmaals toe welke beperkingen
en aandachtspunten er zijn bij de vaak voorgestelde btw verlaging op groente en fruit
als beleidsinstrument om een gezonde voedselkeuze te bevorderen.

Uitgangspunt bij de geschetste alternatieven is de doelstelling gezond eten – en in
het bijzonder consumptie van groente en fruit – goedkoper en/of makkelijker beschikbaar
te maken voor de consument.

Het is aan een volgend kabinet om, in de bredere context van alle maatregelen, te
beoordelen in hoeverre het wenselijk is om een of meer van de genoemde opties uit
te voeren.

Context voeding en prijs

Potentiële gezondheidswinst via gezonder voedingspatroon

We willen toe naar een gezonder Nederland. Ongezond gedrag (zoals roken, overmatig
alcoholgebruik, te weinig bewegen en ongezonde voeding) is de oorzaak van bijna 20
procent van de ziektelast en 9 miljard aan zorguitgaven. Ongezonde voeding zorgt met
6 miljard voor het grootste aandeel aan zorguitgaven1. 50% van de volwassenen en 1 op de 7 kinderen (in bepaalde wijken zelfs 1 op de 3)
heeft overgewicht2,
3. Volgens cijfers van het RIVM eet en drinkt het merendeel van de Nederlands minder
dan de aanbevolen hoeveelheden producten uit de Schijf van Vijf. Een gezond voedingspatroon
verlaagt het risico op het ontstaan van ziekten zoals obesitas, diabetes type 2 en
hart- en vaatziekten. Hoewel er de afgelopen jaren een voorzichtige verbetering in
het Nederlandse voedingspatroon te zien is, zijn er nog grote stappen te zetten waarmee
nog veel gezondheidswinst te behalen valt. Hierbij benadruk ik graag dat de gezondere
keuze over het algemeen ook een duurzamere keuze is.

Pakket aan maatregelen nodig

Er ligt een variatie aan factoren ten grondslag aan het ontstaan van overgewicht en
een ongezond voedingspatroon. Voor de aanpak hiervan is daarom een combinatie van
maatregelen nodig4, zoals het inzetten op een gezonder aanbod op diverse plekken in de voedselomgeving
(school, werk, kinderopvang, ziekenhuis, onderweg). Over het belang van een gezonde
voedselomgeving en onder andere de juridische mogelijkheden om deze te creëren heb
ik uw Kamer met mijn brief van 4 juni jongstleden geïnformeerd5.

Met het Nationaal Preventieakkoord is een start gemaakt met een breed pakket aan maatregelen.
Dit is nog onvoldoende om de gestelde ambities van het Nationaal Preventieakkoord
te halen6. Om deze ambities wel te halen zullen extra maatregelen genomen moeten worden, waaronder
prijsmaatregelen7.

Prijs is één van de factoren die voedselkeuze bepaalt

Voedselkeuzes zijn complex en worden door tal van factoren bepaald, zoals omgevingsfactoren
(aanbod, prijs, presentatie), persoonlijke waarden, zoals het belang dat gehecht wordt
aan gezondheid of duurzaamheid en sociale- en contextuele factoren. Ook speelt in
veel situaties gewoontegedrag en het varen op automatische vuistregels een grote rol
waarbij smaak, prijs en gemak belangrijke factoren zijn. Voorbeelden van zo’n vuistregel,
die niet per definitie waar is, zijn: «het is duurder, dus de kwaliteit is beter»,
«een bekender merk is beter van kwaliteit» of «een grotere verpakking is meer waar
voor m’n geld».8Een interventie gericht op één element kan effect hebben, maar de mate van effect
en bij wie dit effect optreedt hangt dus ook af van al die andere factoren.

De WHO geeft aan dat goed opgezette belastingen op suikerhoudende dranken kunnen resulteren
in afname van de consumptie, met name als de consumentenprijs ten minste 20% stijgt.
Ook geeft de WHO aan dat prijsverlaging van groente en fruit met 10–30% effectief
kan zijn om de consumptie van groente en fruit te verhogen. Het grootste effect op
netto energie-inname en gewicht wordt hierbij waarschijnlijk bereikt door prijsverlaging
van groente en fruit en belasting op ongezonde levensmiddelen te combineren. Kwetsbare
groepen, waaronder consumenten met een laag inkomen, reageren het sterkst op prijsveranderingen,
en zullen met betrekking tot gezondheid het meest profiteren van relatieve prijsveranderingen
van voedsel.9

De prijs van voedsel in Nederland

Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) houdt inflatiestatistieken bij. Onderzoek
op basis van deze statistieken laat zien dat de prijzen van voedingsmiddelen in de
winkels tussen 2010 en 2018 met gemiddeld 18 procent zijn gestegen10. De prijzen van gezondere voedingsmiddelen zijn in tien jaar tijd met gemiddeld 21
procent gestegen, de prijsstijging van ongezondere producten was met bijna 15 procent
minder groot. Echter, de laatste twee jaar stegen de prijzen van ongezonder eten op
jaarbasis juist iets sterker dan die van de gezondere keuze. Binnen de gezonde producten
zijn er sterke verschillen in prijsstijgingen. Zo is de prijs van verse groente met
6 procent gestegen en de prijs van vers en gekoeld fruit gemiddeld maar liefst 26
procent.

Consumenten gaven in 2019 gemiddeld 12,8 procent van hun bestedingen uit aan voedingsmiddelen
en dranken voor thuisgebruik. Dat is een gemiddelde besteding van 7,18 euro per inwoner
per dag. Volgens het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (NIBUD) kan een gemiddelde
volwassene voor 6,27 euro per dag gezond eten met producten uit de Schijf van Vijf.
Het bedrag kan iets lager of hoger uitvallen door factoren als geslacht, leeftijd
en grootte van het huishouden. Volgens onderzoek dat Land- en Tuinbouw Organisatie
Nederland (LTO) heeft laten uitvoeren overschatten Nederlanders hoeveel geld ze besteden
aan voedsel. Zo denkt de gemiddelde Nederlander ongeveer 24% van het huishoudinkomen aan voedsel uit te geven11. Wereldwijd lijkt het een trend te zijn een steeds kleiner deel van het inkomen aan
voedsel te besteden. Op Europees niveau is Nederland, samen met Duitsland en het Verenigd
Koninkrijk, één van de landen waar het kleinste deel van het inkomen aan voeding wordt
besteed.

Belastingen

De overheid heeft invloed op de prijzen van voedsel door het verhogen of juist verlagen
van belastingen. Er wordt veelvuldig gesproken over de inzet van belastingen om de
prijs van gezond eten te verlagen en/of de prijs van ongezond eten te verhogen. Verschillende
partijen pleiten voor de invoer van een suikertaks ter ondersteuning van het gezondheidsbeleid.
Recent is een petitie «De Tijd Is Rijp» aan de Tweede Kamer aangeboden, met als inzet
de btw op groente en fruit te verlagen.

Belastingen zijn in eerste instantie bedoeld om overheidsuitgaven mee te financieren.
De inzet hierbij is om economische processen zo min mogelijk te verstoren door de
inzet van eenduidige tarieven, duidelijke grondslagen en een eenvoudige administratieve
afhandeling. Daarenboven worden belastingen ook ingezet voor andere doelen, zoals
het beprijzen van onbedoelde effecten op gezondheid of klimaat, waarbij mogelijk gedragseffecten
kunnen optreden. Dit is bijvoorbeeld gebeurd met de vliegbelasting, de tabaksaccijns
en de Europese plasticbelasting. Zo zouden ook maatschappelijke kosten die niet al
in de prijs zijn opgenomen, zoals kosten van gezondheidszorg of milieu, via belasting
in de prijs opgenomen kunnen worden.

Btw verlaging groente en fruit

Het algemene btw-tarief is 21%, waarbij voor levensmiddelen zoals groente en fruit
een verlaagd tarief van 9% geldt. Een veelgenoemd pleidooi is het btw-tarief voor
groente en fruit (of voor alle schijf van vijf producten) te verlagen naar 5%, het
percentage dat momenteel in de EU als minimumtarief geldt. Voor de overige levensmiddelen
zou een tarief van 9% blijven gelden. Een verlaagd btw-tarief van 0% op groente en
fruit is op grond van de btw-richtlijn niet mogelijk. Lidstaten mogen één of twee
verlaagde btw-tarieven toepassen van ten minste 5% op bepaalde goederen of diensten.
Gelet op de staat van het huidige IT-aangiftesysteem van de btw is het op dit moment echter niet mogelijk om een nieuw tarief te introduceren
naast de bestaande tarieven van 21% en 9%. Invoering van een nieuw tarief vergt een
nieuw aangiftesysteem voor de btw en dat is op korte termijn niet te realiseren.

Een tweede complicatie is dat in alle gevallen waarbij levensmiddelen naar enig criterium
zouden worden ingedeeld in verschillende belastingtarieven, het met het oog op de
uitvoerbaarheid zeer duidelijk af te bakenen moet zijn wat onder welk tarief valt.
Zonder een werkbare definitie zal deze maatregel leiden tot een forse toename aan
complexiteit bij het bedrijfsleven en de Belastingdienst, waardoor de maatregel niet
of slecht uitvoerbaar is.

Overigens is bij een verlaging van de btw onzeker hoeveel hiervan uiteindelijk bij
de consument terecht komt12. Als de 4% btw-verlaging bij de consument terecht zou komen, is het effect van de
hiermee samenhangende prijsdaling onzeker13. Een btw-verlaging op groente en fruit zou wel als nut kunnen hebben dat het signaal
wordt afgegeven dat de overheid belang hecht aan het eten van meer groente en fruit.

Alternatieven voor (relatieve) verlaging prijs groente en fruit

Om gezonde producten qua prijs relatief aantrekkelijker te maken, staat hieronder
een aantal mogelijke (overheids)maatregelen. De eerste drie zijn gericht op de gehele
bevolking:

a. Ongezonde producten in prijs verhogen

b. Reguleren van aanbiedingen

c. Gezond eten op het werk

Het is bekend dat jongeren en mensen met een laag inkomen extra beïnvloed worden door
prijs en daarmee ook door prijsmaatregelen. In Nederland leefden in 2019 meer dan
een miljoen mensen onder de armoedegrens14. Bijna 7 procent van alle minderjarige kinderen leeft in een bijstandsgezin15. Er is een sterk verband tussen de sociaaleconomische status en gezonde levensjaren:
met elke stap vooruit op de maatschappelijke ladder vergroot de kans op een goede
gezondheid16. Makkelijk beschikbaar en betaalbaar gezond eten is dus bij uitstek voor deze groep
belangrijk. De volgende opties zijn nadrukkelijk voor deze groepen bedoeld:

d. Gezonde schoollunch

e. Reguleren marketing gericht op kinderen

f. Vouchers

g. Voedselbank

Hieronder volgt een korte toelichting op de genoemde alternatieven.

Tenslotte noem ik, passend bij de context, nog een interessante vorm van een beloningssysteem
dat in Nederland al wordt toegepast.

a. Ongezonde producten in prijs verhogen

Naast het stimuleren van de gezonde keuze door prijsverlaging, kan de gezonde keuze
ook relatief aantrekkelijker worden door de prijs van ongezonde producten te verhogen.
In de Brede Maatschappelijke Heroverweging (BMH) Naar een duurzaam voedselsysteem17 en in het rapport Gezondheidsgerelateerde belastingen18 zijn hiervoor verschillende opties omschreven, waaronder:

• Het aanpassen van de bestaande verbruiksbelasting op alcoholvrije dranken, door het
introduceren van tarief treden die afhankelijk zijn van het suikergehalte van de frisdrank.

• (Alle) ongezonde voedingsmiddelen hoger belasten door ze of onder het algemene btw-tarief
van 21% te laten vallen of door een verbruiksbelasting op deze producten in te voeren.
Onder andere vanwege afbakeningsproblematiek zijn deze varianten niet uitvoerbaar.

• Een verbruiksbelasting op vlees; dit kan een effectief middel zijn om consumptiegedrag
te sturen. Recente onderzoeken hebben echter laten zien dat voor een verbruiksbelasting
weinig draagvlak is en de uitvoering zeer moeilijk te realiseren is op korte termijn.
Verder onderzoek is wenselijk om te zien op welke wijze draagvlak en uitvoeringsmogelijkheden
van verschillende opties voor het beprijzen van vlees kunnen worden vergroot.

b. Reguleren van aanbiedingen

Aanbiedingen spelen een rol bij de prijs(beleving) van voedsel. De verleiding van
ongezond voedsel is, mede door aanbiedingen en reclame, enorm. Dit heeft ook invloed
op de (ervaren) toegankelijkheid van de gezonde keuze.

Uit de Superlijst Gezondheid19 blijkt dat gemiddeld 82% van de aanbiedingen in reclamefolders van supermarkten ongezond
is. Voor gezonde producten wordt dus minder reclame gemaakt. Een onderzoek van de
Consumentenbond toont dat de voornaamste reden die consumenten ervan weerhoudt om
gezond(er) te eten en af te vallen, de ongezonde verleidingen zijn20. Een andere verhouding van ongezonde en gezonde aanbiedingen vind ik daarom zeer
wenselijk.

Het beperken van prijsaanbiedingen op producten buiten de Schijf van Vijf, het verbieden
van volumevoordeel op ongezonde producten of het beperken van plaatsing van ongezonde
producten op kop schappen of bij de kassa zijn voorbeelden van aan prijs gerelateerde
maatregelen om de gezonde keuze makkelijker te maken. Meer door experts geadviseerde
maatregelen op dit vlak staan in het verslag21 van een expertsessie over aanbiedingen en marketing van ongezonde voeding. Ook in
het RIVM rapport Inventarisatie aanvullende maatregelen Nationaal Preventieakkoord22 staan mogelijke maatregelen met betrekking tot marketing beschreven.

c. Gezond eten op het werk

De werkzame beroepsbevolking brengt veel tijd door op de werkplek. Dit maakt de mogelijke
impact van gezonde(r) eten op het werk groot. Werkgevers kunnen hier een rol spelen
bij het makkelijker maken van de gezonde keuze, door bijvoorbeeld gezonde voeding
aan te bieden. Werkgevers kunnen op de werkplek groenten en fruit aanbieden, zonder
dat hierover (loon)belasting is verschuldigd. Als zij personeel een (gezonde) maaltijd
aanbieden, dan geldt hiervoor per maaltijd een normbedrag. Dit betekent dat dit normbedrag
als loon wordt aangemerkt in plaats van de werkelijke kosten van de (gezonde) maaltijd,
ook als dit normbedrag lager is dan de werkelijke kosten voor een (uitgebreide gezonde)
maaltijd. Als een werkgever extra kosten maakt om een gezonde maaltijd aan te bieden,
leidt dit niet tot hogere belastingdruk voor de betreffende werkgever. Voor het aanbieden
van een maaltijd kan ook de vrije ruimte van de werkkostenregeling worden gebruikt.
Hierover kunnen werkgevers en werknemers afspraken met elkaar maken.

d. Gezond eten op school

Naast het feit dat jongeren vaak niet veel te besteden hebben, geldt ook voor het
aanleren van gezond gedrag: jong geleerd is oud gedaan.

Deze doelgroep kan goed worden bereikt via scholen. In de brief van 30 maart dit jaar
over gezonde schoollunch en beweegaanbod23, staan vijf scenario’s uitgewerkt om dit in meer of mindere mate te implementeren.
Uitgangspunt daarbij is dat scholen een vrije keus hebben om deel te nemen en dat
er ruimte is voor scholen om de concepten naar eigen wens vorm te geven. Momenteel
kunnen 3.000 basisscholen per jaar gebruik maken van het EU-Schoolfruit- en groenteprogramma,
dat wordt uitgevoerd door het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Scholen krijgen dan 20 weken lang, drie keer per week groente en fruit voor alle leerlingen.
Bijna alle deelnemende scholen, 99 procent, zijn positief over het EU-Schoolfruitprogramma,
hoewel eveneens is aangetoond dat de fruitconsumptie na de 20 weken weer daalde. Scholen
zijn positief, omdat kinderen op deze manier kennis kunnen maken met verschillende
(nieuwe) soorten fruit, het programma gezond eten stimuleert en kinderen van ouders
die het financieel minder breed hebben op deze manier ook verschillende soorten groente
en fruit ervaren. Bijna de helft van de scholen geeft aan dat door het EU-Schoolfruitprogramma
het regelmatig voorkomt dat kinderen, buiten de fruitdagen om, vaker groente en fruit
mee naar school nemen.

e. Reguleren marketing gericht op kinderen

De hierboven genoemde optie om de verleiding voor ongezond voedsel te verminderen
door aanbiedingen te beperken, kan ook met een specifieke focus op kinderen worden
uitgevoerd. De regels die gelden voor marketing gericht op kinderen zijn opgenomen
in de Reclamecode voor Voedingsmiddelen (RVV). In de reclamecode zijn afspraken tussen
fabrikanten opgenomen die gelden op basis van zelfregulering. In opdracht van VWS
wordt de naleving van de reclamecode elk jaar gemonitord. Uit de monitoren van afgelopen
jaren blijkt dat kinderen toch geregeld in aanraking komen met marketing van producten
die niet binnen de Schijf van Vijf vallen. Daarom wil ik dat de reclamecode aangescherpt
wordt. Ik heb uw Kamer hierover geïnformeerd met de laatste voortgangsbrief van het
Nationaal Preventieakkoord die op 5 juli aan uw Kamer is gestuurd24. Een mogelijke vervolgstap is wettelijke regulering.

Daarnaast heeft onderzoeksbureau Panteia de aard en omvang van de marketing via sociale
media voor alcohol en voedingsproducten die niet binnen de Schijf van Vijf vallen,
in kaart gebracht. Binnen dit onderzoek is ook de wet- en regelgeving geïnventariseerd,
zowel in Nederland als in enkele andere Europese landen. Het onderzoek vindt u in
de bijlage van bovengenoemde voortgangsbrief van het Nationaal Preventieakkoord. In
de brief zelf staan de hoofdpunten en eerste acties naar aanleiding van het onderzoek
benoemd.

f. Vouchers

In het Verenigd Koninkrijk zijn voedsel gerelateerde vouchers uitgedeeld voor mensen
uit lage inkomensgroepen met kinderen25. Dit gebeurt naast kinderbijslag en een zogenaamd «universal credit»; een toeslag
waarbij lage inkomensgezinnen een bepaald bedrag op het inkomen uitgekeerd krijgen.
De vouchers houden in dat er gratis schoolmaaltijden werden gegeven aan kinderen van
ouders met lage inkomensgroepen (voor andere kinderen geldt een eigen bijdrage) en
dat er Healthy Start vouchers beschikbaar werden gesteld aan zwangere vrouwen met
een laag inkomen en met kinderen onder de vier jaar oud. Deze vouchers bevatten een
waarde van respectievelijk ongeveer 14 euro en 9,92 euro per week, waarvan de Healthy
Start voucher uitsluitend ingezet kon worden voor melk, zuigelingenvoeding en verse
groente en fruit.

Wat nodig is om een dergelijk systeem op te zetten en uit te voeren, en welke kosten
daarmee gepaard gaan, zou nader onderzocht moeten worden.

g. Voedselbanken

In Nederland zijn er circa 170 voedselbanken die mensen helpen die onder de armoedegrens
leven door ze tijdelijk te voorzien van voedselpakketten26. Om cliënten van de voedselbank van voldoende eten te voorzien, werken voedselbanken
samen met bedrijven, instellingen, overheden en particulieren. De voedselbanken in
Nederland werken sinds 2018 samen met de Groente & Fruitbrigade. Groente en fruit
worden namelijk met enige regelmaat weggegooid door kleine imperfecties zoals lichte
afwijkingen op de vorm, kleur of grootte. Ook kan het zijn dat sommige producten niet
voldoen aan de criteria van de afnemer door een klein plekje. De Groente & Fruitbrigade
redt deze groente en fruit en levert exclusief aan Voedselbanken Nederland. Behalve
dat lage inkomensgroepen in groente en fruit kunnen worden voorzien door de inzet
van de Groente & Fruitbrigade gaat het ook verspilling van groente en fruit tegen.
Dit initiatief loopt al in Nederland, mede met steun van het Ministerie van SZW.

Naast bovengenoemde alternatieven zijn systemen om gezond gedrag te belonen een mogelijkheid
om de gezonde keuze aantrekkelijker te maken. Uit onderzoek blijkt dat beloningssystemen
effectief kunnen zijn in de aanmoediging naar een gezondere leefstijl27. Door middel van de prikkels in deze beloningssystemen zijn mensen in staat het gedrag
ook langdurig vol te houden. Voorbeelden van zulke prikkels voor gezond gedrag zijn
financiële beloningen (bijvoorbeeld korting op groente en fruit bij de lokale supermarkt
waar vanuit het betreffende systeem mee wordt samengewerkt), loyaliteitspunten, gratis
producten of uitjes en donaties aan goede doelen. Een aandachtspunt hierbij is dat
gespaarde producten goed aansluiten op een gezonde leefstijl. Voorbeelden van zulke
bestaande systemen zijn de virtuele munten van vitaliteitsplatforms waarbij via digitale
spaarpunten een gezonde leefstijl wordt gestimuleerd zoals in Nederland via Fitcoins
en Healthcoin.

Tot slot

Met deze brief heb ik mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
en de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst een aantal alternatieven
geschetst om de gezonde keuze voor wat betreft de factor prijs makkelijker te maken.
Het is aan een volgend kabinet om te beoordelen in hoeverre het wenselijk is om een
of meer van de genoemde opties uit te voeren of nader te onderzoeken.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
P. Blokhuis