Brief regering : Reactie op verzoek commissie over een beleidsreactie op het rapport van Amnesty International inzake bewijsnood

Nr. 2760
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juli 2021

Op 24 november 2020 heeft de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid het rapport
«Bewijsnood: Wanneer nationaliteit en identiteit ongeloofwaardig worden bevonden»
aangeboden gekregen door Amnesty International (hierna: Amnesty). Op schriftelijk
verzoek van de commissie van 3 december 2020 geef ik in deze brief mijn reactie op
dit rapport.

Het rapport is breed opgezet en richt zich op het asielproces, het terugkeerproces
en de buitenschuld-procedure. Dat geeft een beeld van de complexiteit van de onderwerpen.
Ik waardeer het werk dat Amnesty heeft verricht. In de begeleidende brief bij het
rapport doet Amnesty vijf oproepen, op basis van de bevindingen in het rapport. Ik
geef hierbij een gebundelde reactie op deze oproepen, en daarbij in bredere zin op
de conclusies uit het rapport zelf.

Voorafgaand aan mijn reactie merk ik op dat in het rapport van Amnesty veelvuldig
de termen «identiteit», «nationaliteit» en «herkomst» voorkomen. Aangezien deze begrippen,
afhankelijk van de context, een verschillende invulling kunnen hebben, hecht ik eraan
kort toe te lichten hoe ik deze begrippen in het kader van deze brief duidt. Het begrip
identiteit ziet op kenmerken van de persoon, bijvoorbeeld naam en leeftijd. Nationaliteit
heeft met name betrekking op het land waarvan de asielzoeker onderdaan is (staatsburgerschap).
Het begrip herkomst ziet op het land of gebied waarin de vreemdeling zijn gebruikelijke
woon- en verblijfsplaats heeft. Herkomst kan samenvallen met nationaliteit, maar dit
hoeft niet altijd het geval te zijn. Zo kan een persoon zijn gebruikelijke woon- en
verblijfsplaats hebben in een ander land dan waarvan hij de nationaliteit heeft; ook
kan het voorkomen dat een asielzoeker zijn nationaliteit wel aannemelijk heeft gemaakt,
maar dat het niet geloofwaardig is dat hij uit een bepaald gebied binnen dat land
afkomstig is.

Oproep 1: Zorg ervoor dat niemand wordt uitgezet zonder voorafgaande toetsing aan
het Vluchtelingenverdrag en artikel 3 van het Europese Verdrag van de Rechten van
de Mens. Deze toetsing moet zowel plaatsvinden voor het land van herkomst als voor
het land waarvan voornemens is naartoe uit te zetten. Daarbij dienen alle aspecten
van het vluchtrelaas in samenhang te worden gewogen, ook als de nationaliteit en identiteit
niet kunnen worden vastgesteld.

Oproep 2: Houd rekening met de bewijsnood waarin veel asielzoekers verkeren en zorg
ervoor dat de bewijsdruk om nationaliteit en identiteit aan te tonen realistisch is.
Schuif documenten betreffende de identiteit en nationaliteit waarvan de authenticiteit
niet kan worden vastgesteld, of de wijze van afgifte afwijkt van openbare informatie,
niet terzijde maar beoordeel deze volledig met inachtneming van het voordeel van de
twijfel.

De Nederlandse asielprocedure is erop gericht de asielzoeker zo goed mogelijk in staat
te stellen zijn asielrelaas naar voren te brengen. Zo heeft een asielzoeker vanaf
een vroeg stadium van de asielprocedure kosteloze bijstand van een rechtsbijstandsverlener,
evenals van gespecialiseerde tolken. Ook staat VluchtelingenWerk Nederland asielzoekers
actief bij tijdens het doorlopen van de procedure.

Het is in de eerste plaats aan de asielzoeker om zijn identiteit en nationaliteit
aannemelijk te maken. Van de asielzoeker wordt verwacht dat hij naar waarheid en zo
volledig mogelijk verklaart over zijn reis naar Nederland, waaronder het gebruik van
(al dan niet valse) documenten, en dat hij de juiste informatie geeft over zijn identiteit
en nationaliteit (zie in dit kader ook artikel 4 van de Kwalificatierichtlijn). Hierbij
geldt als uitgangspunt dat de asielzoeker deze elementen zoveel als mogelijk dient
te onderbouwen. Dit kan hij doen met documenten, foto’s of andere (al dan niet openbare)
bronnen. De asielzoeker kan zijn identiteit en herkomst ook onderbouwen met aannemelijke
verklaringen.

Als een asielzoeker geen identiteits- en/of nationaliteitsdocumenten heeft, of het
door hem gestelde niet anderszins kan onderbouwen, dan is de aard van het bestuursrecht
zodanig dat de IND tegemoet komt aan de op de asielzoeker rustende bewijslast. Zo
bekijkt de IND welke redenen de asielzoeker aandraagt voor de gebrekkige onderbouwing.
Bij twijfel over de opgegeven nationaliteit, herkomst en/of identiteit, krijgt de
asielzoeker de gelegenheid om te vertellen over zijn land van herkomst, taal, cultuur
en woonomgeving, om op die manier aannemelijk te maken dat hij daadwerkelijk afkomstig
is uit het door hem gestelde land of gebied. Die verklaringen legt de IND ter verificatie
naast (openbare) bronnen. In de beoordeling van het asielverzoek betrekt de IND dus
niet alleen de documenten waarmee de asielzoeker zijn identiteit en nationaliteit
kan onderbouwen, maar juist ook, in bredere zin, de verklaringen van de asielzoeker
over zijn identiteit, nationaliteit, reis en (indien van toepassing) het ontbreken
van documenten.

Indien de verklaringen op sommige onderdelen niet overtuigen, bijvoorbeeld omdat deze
te summier zijn of (deels) onjuist, kan de IND de asielzoeker een taalanalyse aanbieden.
Dit biedt de asielzoeker gelegenheid om de gestelde herkomst nader te onderbouwen.
Een taalanalyse wordt uitgevoerd door een taalanalist onder begeleiding van een linguïst
in dienst van de IND. Uit de taalanalyse kan blijken of de talenkennis van de asielzoeker
overeenkomt met het gestelde herkomstgebied, etniciteit en levensloop. De uitkomst
van de taalanalyse kan meegenomen worden in de beoordeling of de gestelde herkomst
geloofwaardig is. Daarbij past de kanttekening dat niet voor alle landen en talen
een taalanalyse kan worden aangeboden.

De IND geeft de asielzoeker het voordeel van de twijfel als hij in grote lijnen als
geloofwaardig wordt beschouwd en voldoet aan de bepalingen in artikel 31, zesde lid,
van de Vw 2000. In de meeste zaken van ongedocumenteerde asielzoekers wordt door de
IND de opgegeven identiteit en nationaliteit als uitgangspunt genomen bij de beoordeling
van de asielaanvraag. Dat gebeurt in die gevallen slechts op basis van verklaringen
van de asielzoeker en is daarmee een toepassing van het voordeel van de twijfel zoals
opgenomen in de Kwalificatierichtlijn. Er wordt dus wel degelijk regelmatig toepassing
gegeven aan dit beginsel. Deze zaken zullen echter, naar ik aanneem, niet snel in
het blikveld van Amnesty geraken, omdat juist uitgegaan wordt van de identiteit en
nationaliteit enkel op grond van de verklaringen en hierover dus niet geprocedeerd
wordt. In die zin is het verklaarbaar dat over deze zaken weinig jurisprudentie bekend
is.

Zoals Amnesty in het rapport naar voren brengt, is het inderdaad zo dat de IND het
asielrelaas niet inhoudelijk beoordeelt wanneer de verklaringen van de asielzoeker
over zijn nationaliteit niet geloofwaardig worden geacht. Een asielrelaas is onlosmakelijk
verbonden met een specifiek land van herkomst waar de door de asielzoeker gestelde
gebeurtenissen zich zouden hebben voorgedaan. In die gevallen is immers niet vast
te stellen wie de asielzoeker is, waar hij vandaan komt en voor welke overheid of
andere actoren hij stelt te vrezen, wat een inhoudelijke beoordeling van het asielrelaas
onmogelijk maakt.1

Ik zie daarom, anders dan waartoe in het rapport van Amnesty wordt opgeroepen, geen
noodzaak om af te wijken van de huidige werkwijze waarin het asielrelaas pas inhoudelijk
wordt beoordeeld indien nationaliteit en identiteit geloofwaardig zijn geacht. Het
inhoudelijk beoordelen van verklaringen die gaan over de redenen het land van herkomst
te ontvluchten, ook als (delen van) die verklaringen geloofwaardig zouden zijn, heeft
immers geen gevolgen zo lang de herkomst en/of identiteit niet is komen vast te staan.
In zaken waarin de opgegeven nationaliteit niet geloofwaardig is bevonden, is het
overigens veelal niet duidelijk wat de ware nationaliteit is. In die gevallen is het
voor de IND niet mogelijk om aan een ander land te toetsen. In veel gevallen blijkt
pas in het terugkeertraject naar welk land daadwerkelijk kan worden uitgezet.

Anders dan Amnesty verder suggereert, worden in de asielprocedure niet slechts authentieke
documenten betrokken. Documenten waarvan de authenticiteit niet kan worden vastgesteld,
hebben in beginsel wel een lagere bewijswaarde. Deze documenten worden daarom beoordeeld
in onderlinge samenhang met de verklaringen die zijn afgelegd over de identiteit en
nationaliteit. Of in relatie tot tot niet-authentieke documenten het voordeel van
de twijfel wordt gegeven, hangt af van de omstandigheden van het geval. Worden door
een asielzoeker ter onderbouwing van de identiteit en nationaliteit documenten overgelegd
waarvan wordt geoordeeld dat deze (zeer) waarschijnlijk niet echt zijn, dan geeft
dat om begrijpelijke redenen aanleiding om vraagtekens te plaatsen bij de gestelde
identiteit en nationaliteit.

Over de rol die de geloofwaardigheidsbeoordeling speelt in het proces van terugkeer
en uitzetting, kom ik terug in mijn reactie op oproep 4 en 5.

Oproep 3: Zorg voor een toegankelijke en efficiënte staatloosheidsprocedure waardoor
staatloze personen beter en sneller kunnen worden geïdentificeerd.

In december 2020 heeft de regering twee voorstellen van wet ingediend bij de Tweede
Kamer. Deze wetsvoorstellen zijn een belangrijke verbetering voor de positie van staatlozen
in Nederland.

Het wetsvoorstel vaststellingsprocedure staatloosheid roept een procedure in het leven
waarmee gestelde staatloosheid kan worden vastgesteld door een civiele rechter. Het
betreft een laagdrempelige procedure die toegankelijk is voor elke persoon die stelt
staatloos te zijn, ongeacht diens verblijfsstatus.

Met een tweede wetsvoorstel wordt in de Rijkswet op het Nederlanderschap een optierecht
toegevoegd voor staatloos in Nederland geboren kinderen. Na inwerkingtreding van dit
wetsvoorstel kunnen zij na tien jaar stabiel hoofdverblijf in Nederland versneld het
Nederlanderschap verkrijgen. Rechtmatig verblijf is daarvoor geen vereiste.

Vastgestelde staatloosheid leidt op zichzelf niet tot een verblijfsstatus. De verdragen
over staatloosheid verplichten daar niet toe. Een vreemdeling kan staatloos zijn,
maar tevens rechtmatig verblijf hebben in een ander land. Ook kan een ander land gelden
als land van gebruikelijk verblijf (zoals in geval van staatloze Palestijnen). Dat
laat onverlet dat staatloosheid een complicerende factor kan zijn bij terugkeer. Voor
staatloze vreemdelingen van wie in het terugkeerproces objectief is vastgesteld dat
zij niet kunnen terugkeren naar het land van herkomst of eerder verblijf, noch kunnen
vertrekken naar enig ander land dat bereid is hen op te nemen, kan verlening van een
verblijfsvergunning op grond van het buitenschuldbeleid aan de orde zijn.

Oproep 4: Draag er zorg voor dat bij de overdracht van IND aan DT&V volstrekt duidelijk
is of de nationaliteit al dan niet is vastgesteld en of een inhoudelijke toets heeft
plaatsgevonden naar de risico’s bij uitzetting naar het vermoedelijke land van herkomst
of een eventueel derde land. Begin niet met uitzethandelingen zolang er nog twijfel
is over, of onderzoek loopt naar de nationaliteit.

Oproep 5: Draag er zorg voor dat wanneer de nationaliteit tijdens het uitzetproces
alsnog wordt vastgesteld, dat dit wordt doorgegeven aan de IND zodat toetsing aan
het Vluchtelingenverdrag en artikel 3 EVRM alsnog kan plaatsvinden.

Algemeen uitgangspunt is dat aan de hand van de verklaringen van de asielzoeker wordt
beoordeeld welke risico’s hij loopt bij terugkeer naar het land van herkomst en dat
de terugkeer in beginsel ook ziet op dat land. Dit is ook de meest voorkomende situatie.
Ik onderschrijf het uitgangspunt dat het besluitvormingsproces van de IND en het terugkeertraject
van Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: DT&V) nauw op elkaar aangesloten moeten zijn
om zo eventuele risico’s bij uitzetting te voorkomen. Vanzelfsprekend ben ik van mening
dat uitzetting niet mag plaatsvinden wanneer een door de asielzoeker gestelde schending
van het Vluchtelingenverdrag en artikel 3 EVRM bij terugkeer naar dat land, niet is
onderzocht. Het proces van terugkeer en uitzetting kent om die reden meerdere (rechts)waarborgen.
Ik licht dat hieronder toe.

In asielzaken waarin een afwijzing volgt, draagt de IND het dossier over aan de DT&V.
Dit dossier bevat onder andere de asielbesluiten en (eventuele) rechterlijke uitspraken.
Daarmee beschikt de DT&V over een compleet beeld van de door de vreemdeling gevoerde
procedures en de uitkomsten daarvan. In aanvulling daarop geldt dat de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State bij uitspraak van 2 juni 20212 heeft geoordeeld dat in terugkeerbesluiten het land van terugkeer moet worden benoemd,
waarbij dit land overigens ook uit de motivering van meeromvattende (asiel)besluiten
kan blijken. In gevallen waarin de door de asielzoeker gestelde nationaliteit in het
asielbesluit ongeloofwaardig is geacht, zal in de beslissing van de IND uiteraard
niet staan dat de vreemdeling naar dat gestelde land van herkomst moet terugkeren.
In situaties waarin gedurende het terugkeerproces nieuwe informatie naar boven komt
waaruit blijkt dat alsnog moet worden uitgegaan van het eerder ongeloofwaardig geachte
land van herkomst, zal terugkeer naar dat land dan ook niet aan de orde zijn voordat
een aanvullend terugkeerbesluit wordt genomen waaruit expliciet volgt dat de vreemdeling
naar dat land dient terug te keren. Voorafgaand aan het opleggen van dat terugkeerbesluit
zal de vreemdeling aldus uitdrukkelijk worden geïnformeerd over het land van terugkeer
en in de gelegenheid worden gesteld om een asielwens kenbaar te maken. Overigens dienen
verklaringen van de vreemdeling waarin de vreemdeling kenbaar maakt te vrezen voor
vervolging of onmenselijke behandeling bij terugkeer naar dat land, ook als deze minder
duidelijk zijn, conform staande instructie en jurisprudentie te worden opgevat als
de wens tot een asielaanvraag in welk kader het risico op refoulement zal worden beoordeeld.

De vreemdeling heeft gedurende het terugkeerproces veelal meerdere gesprekken met
de DT&V waarin wordt gesproken over de terugkeer naar een specifiek land. Vreemdelingen
die niet beschikken over geldige reisdocumenten worden gepresenteerd aan de diplomatieke
vertegenwoordiging van het land waarvan de vreemdeling stelt onderdaan te zijn (zoals
uit het dossier volgt) of aan een land waarvan de DT&V vermoedt dat de vreemdeling
onderdaan is. Als de DT&V een vreemdeling bij een ander land heeft gepresenteerd dan
waarvan hij of zij heeft gesteld dat hij of zij de nationaliteit heeft en dit land
geeft een (vervangend) reisdocument af, dan is daarmee toegang tot dat land gewaarborgd.
Zoals hiervoor aangegeven, zal de werkwijze ook inhouden dat in een (aanvullend) terugkeerbesluit
het land van bestemming aan de vreemdeling kenbaar wordt gemaakt. Tegen dat terugkeerbesluit
staat beroep open, naast uiteraard de mogelijkheid om een (opvolgende) asielaanvraag
in te dienen. De vreemdeling krijgt uiteraard ook te horen dat er voor dat land een
reisdocument is verkregen. Met dit reisdocument kan de DT&V het daadwerkelijke vertrek
organiseren. De vreemdeling, evenals eventuele rechtsbijstandsverleners, krijgen de
vertrekgegevens van de vlucht uiterlijk 36 uur van tevoren te horen.

Als in het uitzettingstraject een ambassade een nationaliteitsverklaring of een reisdocument
afgeeft, kan dat door de asielzoeker in een nieuwe asielprocedure worden gebruikt
ter onderbouwing van zijn nationaliteit. De IND kan slechts naar aanleiding van een
asielaanvraag een beoordeling verrichten van mogelijke risico’s bij terugkeer. De
DT&V brengt de mogelijkheid van het indienen van een opvolgende asielaanvraag onder
de aandacht van de asielzoeker; het is aan de asielzoeker om dit al dan niet te doen.

Daarnaast kan de vreemdeling (al dan niet via zijn advocaat) tegen de voorgenomen
uitzetting bezwaar aantekenen. Hij kan ook, via een verzoek om een voorlopige voorziening
hangende dat bezwaar, de rechter vragen de uitzetting te verbieden. Daarnaast kan
de vreemdeling altijd, in iedere fase van het terugkeerproces, een opvolgende asielaanvraag
indienen waarbij hij de gestelde risico’s bij terugkeer naar dat land naar voren kan
brengen. Op deze mogelijkheid zal de vreemdeling door de DT&V gewezen worden indien
gedwongen vertrek aan de orde is. Tegen een afwijzing van die opvolgende asielaanvraag
kan de vreemdeling bij de rechter in beroep komen.

De daadwerkelijke terugkeer is aldus het sluitstuk van een langlopend proces waar
de vreemdeling zich heeft kunnen voorbereiden dan wel op meerdere momenten tegen heeft
kunnen verweren. Ik zie daarom, anders dan Amnesty suggereert, geen aanleiding voor
aanpassingen in de huidige werkwijze. Dit is in het bijzonder het geval nu uit voornoemde
uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2021 volgt dat terugkeerbesluiten nadrukkelijker
dan voorheen het land van terugkeer dienen te vermelden, zodat de vreemdeling in staat
wordt gesteld eventuele belangen die mogelijk aan terugkeer naar dat land in de weg
staan, naar voren te brengen. Hoe dan ook wordt in gevallen waarin de nationaliteit
eerder ongeloofwaardig is geacht maar terugkeer naar dat land naar aanleiding van
nieuwe informatie mogelijk toch aan de orde is, nadrukkelijk gewezen op de mogelijkheid
een asielverzoek in te dienen.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol