Brief regering : Beleidsreactie op het WODC-rapport Vervangende taakstraf bij het niet betalen van een geldboete

Nr. 804
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juli 2021

Met deze brief bied ik u het WODC-rapport Vervangende taakstraf bij het niet betalen van een geldboete aan1. Dit rapport is het resultaat van een onderzoek waar uw Kamer op 2 juli 2020 per
motie om verzocht (Kamerstuk 24 587, nr. 779).

Aan deze motie ligt de overweging ten grondslag dat kortdurende detentie veel gevolgen
kan hebben (bijvoorbeeld door het verliezen van werk of onderdak) en daarmee niet
bijdraagt aan het verminderen van recidive. De ratio achter een vervangende taakstraf
(hierna: VVT) is om te voorkomen dat veroordeelden die hun door de rechter opgelegde
geldboete niet betalen een vervangende hechtenis (hierna: VVH) moeten ondergaan.

In deze brief vat ik het rapport samen en geef ik mijn beleidsreactie. Ik concludeer
dat het rapport aanknopingspunten biedt voor invoering van een VVT, maar dat het ook
vragen oproept over de effectiviteit van deze sanctiemodaliteit die een nadere analyse
nodig maken. Die analyse wil ik eerst doen alvorens te bepalen of invoering van een
VVT zinvol is. Hierbij betrek ik de Raad voor de rechtspraak (Rvdr), het Centraal
Justitieel Incassobureau (CJIB), de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) en de drie
reclasseringsorganisaties (3RO). Ik verwacht uw Kamer in de eerste helft van 2022
te kunnen informeren over de uitkomsten.

Het rapport

Centraal in het onderzoek stond de vraag wat de te verwachten effecten zijn van een
VVT. Daarvoor is onder meer gekeken naar de wetsgeschiedenis en de kenmerken van de
potentiële doelgroep (veroordeelden die vervangend worden gehecht omdat ze hun geldboete
niet hebben betaald). Ook is ingegaan op de gevolgen van korte detentie en zijn landen
bekeken die een soort VVT kennen.

Resultaten

De onderzoekers constateren dat de wetgever niet eerder een VVT heeft overwogen voor
volwassenen. In het jeugdstrafrecht kunnen geldboetes nu wel worden omgezet in een
taakstraf. Mede omdat geldboetes weinig worden opgelegd aan jeugdigen, komt die omzetting
nauwelijks voor.

Een VVT voor volwassenen zou volgens de onderzoekers passen in de systematiek van
de wet om veroordeelden die hun geldboete niet betalen eerst de minst zware alternatieve
sanctie te laten ondergaan. Daarbij kan de mogelijkheid van een VVT rechters meer
ruimte geven om een geldboete op te leggen voor situaties waarin een geldboete de
gepaste sanctie is, maar de dader mogelijk niet kan betalen. Nu wijken rechters in
die situaties regelmatig uit naar een taakstraf. Bij een volgende vervolging kan dit
echter betekenen dat – in verband met het taakstrafverbod – alleen nog een gevangenisstraf
kan worden opgelegd.2

Een vorm van een VVT blijkt in verschillende andere landen te bestaan. Het rapport
licht die in Noorwegen en Duitsland toe. In deze landen wordt met een VVT detentie
van een beperkte groep voorkomen en kosten bespaard. De mate waarin men erin slaagt
de doelgroep te bereiken en passende werkzaamheden te organiseren lijken bepalend
voor de kans op succes.

De onderzoekers constateren dat lagere geldboetes (tot 200 euro) vaker niet worden
geïnd dan hogere geldboetes. Omdat de niet betaalde boetes meestal laag zijn, leidt
dit tot zeer korte VVH: 50 procent duurt een of twee dagen, 75 procent is korter dan
zes dagen en 94 procent is korter dan twee weken.

De meeste veroordeelden die een VVH ondergaan zijn eerder veroordeeld tot een geldboete
of andere sanctie. Naast dat ze dus vaak recidivist zijn verblijft een substantieel
deel hiervan op een arrestantenafdeling. Hoe groot dit deel is kon in dit onderzoek
niet precies worden vastgesteld. Daarnaast kampt de potentiële doelgroep over het
algemeen met aanzienlijke problemen, zoals schulden, verslavingen en stoornissen.
De onderzoekers geven aan dat de potentiële doelgroep in staat zal zijn een taakstraf
te verrichten, mits deze goede begeleiding krijgt en de werkzaamheden eenvoudig van
aard zijn. De onderzoekers denken dat een deel bereid zal zijn een VVT uit te voeren.
Een ander deel zal vermoedelijk liever een VVH uitzitten.

Het rapport gaat ook in op onderzoek waaruit blijkt dat detentie met een duur van
maximaal zes maanden nadelige gevolgen kan hebben. Die gevolgen spelen echter niet
of nauwelijks bij hele korte detenties, waar het bij de VVH grotendeels over gaat.
Toch valt ook op dat veroordeelden die heel kort (minder dan 14 dagen) gedetineerd
zijn geweest een grote kans hebben om opnieuw te worden veroordeeld voor een strafbaar
feit.

Verder wordt gewezen op de hoge kosten van de VVH. De VVT zou een goedkoper alternatief
zijn. Indien in plaats van iedere VVH een VVT zou worden uitgevoerd, zou dit volgens
de onderzoekers een besparing van circa 6 miljoen euro per jaar kunnen opleveren.
Structurele kosten en bepleite investeringen zijn in die berekening niet meegenomen.

Conclusie

De onderzoekers pleiten ervoor om de mogelijkheid tot het opleggen van een VVT naast
de VVH in de wet op te nemen, zodat de rechter ervoor kan kiezen een of beide opties
in het vonnis op te nemen. Ze onderkennen dat de uitvoering ervan niet makkelijk zal
zijn. Gezien de complexiteit van de doelgroep zijn volgens de onderzoekers extra investeringen
nodig om de VVT effectief uit te voeren. Tot slot wijzen de onderzoekers op drie mogelijkheden
om toepassing van VVH terug te dringen. In sommige gevallen zou de rechter een taakstraf
in plaats van een geldboete kunnen opleggen. Naast of in plaats van een VVT kan toezicht
of vervangende elektronische detentie worden overwogen. Verder zou de VVH pas kunnen
worden toegepast bij een nieuwe vervolging voor een nieuw strafbaar feit.

Beleidsreactie

Voor de geloofwaardigheid van ons strafrechtsysteem is het van belang dat passende
sancties worden opgelegd en dat die sancties snel en zeker worden uitgevoerd. Zo wordt
onrecht vergolden en genoegdoening geboden richting slachtoffers en de maatschappij.
Ook moet dit burgers ervan weerhouden (opnieuw) strafbare feiten te plegen.

De VVT dient in deze brede context te worden geplaatst. Of de VVT een effectieve sanctie
is hangt dus van meer af dan de mate waarin detentie wordt voorkomen en de kans op
recidive wordt verminderd. De VVT moet ook strafbare feiten voldoende vergelden, een
waardevolle toevoeging zijn aan het sanctiearsenaal van de rechter en een bijdrage
leveren aan een snelle en zekere tenuitvoerlegging. Daarbij zijn de middelen momenteel
schaars en is het absorptievermogen van de strafrechtketen om grote wijzigingen door
te voeren beperkt. Eventuele voordelen van een VVT zullen daarom duidelijk moeten
opwegen tegen noodzakelijke investeringen en kosten. De effectiviteit van de VVT dient
daarom vanuit de volgende vijf invalshoeken te worden beoordeeld.

1. Vergelding

2. Toegevoegde waarde sanctiearsenaal rechter

3. Voorkomen detentie en recidive

4. Snelle en zekere tenuitvoerlegging

5. Kosten en besparingen

1. Vergelding

Een strafbaar feit wordt vergolden met het opleggen en ten uitvoer leggen van een
passende sanctie. De VVH en VVT dienen in dat licht te worden gewogen.

Aan de VVH liggen meestal lage geldboetes en daarmee lichtere strafbare feiten ten
grondslag. De VVH kan daarom als een relatief zware vorm van vergelding worden gezien.
Daar staat tegenover dat de veroordeelde niet aan de tenuitvoerlegging van een geldboete
heeft meegewerkt, en dat een vervangende sanctie nodig is om tenuitvoerlegging af
te dwingen. De taakstraf wordt doorgaans beschouwd als een zwaardere sanctie dan de
geldboete maar als minder zwaar dan detentie. De VVT zou daarom een alternatief kunnen
zijn voor de VVH om na het niet betalen van een geldboete tot vergelding te komen.

2. Toegevoegde waarde sanctiearsenaal rechter

De VVT stelt de rechter in staat een taakstraf op te leggen ter vervanging van een
geldboete in het geval die niet (geheel) wordt voldaan. Volgens de onderzoekers krijgen
rechters dan meer ruimte om geldboetes op te leggen als de inschatting is dat verdachten
deze mogelijk niet kunnen betalen.

Voorop moet staan dat daders een passende sanctie krijgen. Wat een passende sanctie
is bepaalt de rechter en hangt niet alleen af van de aard en ernst van het strafbare
feit maar ook van de persoonlijke omstandigheden van de verdachte. Indien een verdachte
mogelijk niet kan of wil betalen, is het de vraag of het opleggen van een geldboete
passend is. Dit zou immers betekenen dat een veroordeelde eerst een inning- en incassotraject
moet doorlopen voordat een vervangende sanctie kan worden uitgevoerd. Dit kan voor
extra stress en kosten zorgen, die worden voorkomen door direct een taakstraf op te
leggen.

De tenuitvoerlegging van geldboetes is er verder op gericht om veroordeelden die willen
betalen te faciliteren. Daarvoor is de afgelopen jaren bijvoorbeeld een ruimhartig
betalingsregelingenbeleid ontwikkeld. Betalen veroordeelden hun geldboete niet ondanks
alle geboden mogelijkheden, dan moeten ze kunnen worden gedwongen een vervangende
sanctie te ondergaan. Dit kan bij de VVH door middel van een aanhouding. Een veroordeelde
kan niet worden gedwongen een opgelegde VVT te verrichten. Alhoewel de VVT kan passen
in de systematiek van de wet, is het hiermee de vraag of een taakstraf een logische
vervangende sanctie is voor het niet betalen van een geldboete.

Nadere reflectie op dit vraagstuk is nodig om te kunnen bepalen of, en zo ja, in welke
gevallen de VVT van toegevoegde waarde kan zijn. Hierover ga ik in gesprek met de
Raad voor de rechtspraak. In toezicht of elektronische detentie als vervangende sancties
van de geldboete – zoals geopperd door de onderzoekers – zie ik onvoldoende potentie.

3. Voorkomen detentie en recidive

De VVT is bedoeld om detentie te voorkomen. De mate waarin de potentiële doelgroep
daadwerkelijk een VVT zal uitvoeren is bepalend voor de mate waarin dit doel wordt
gehaald. De onderzoekers denken dat een deel hiervan dit zal doen, maar hoe groot
dit deel is blijkt niet uit het onderzoek. Wel worden in het rapport diverse kenmerken
van de potentiële doelgroep beschreven. Zo is vaak sprake van eerdere veroordelingen,
gedragsproblemen en een beperkt cognitief vermogen. Verder ondergaat het merendeel
een VVH op een arrestantenafdeling. Dit betekent dat niet is gereageerd op oproepen
van het CJIB en de gerechtsdeurwaarder om een geldboete te betalen, en dat aanhouding
door de politie nodig was om de VVH te kunnen uitvoeren. Deze kenmerken kunnen erop
wijzen dat niet snel zal worden gereageerd op een oproep voor een VVT of dat het voltooien
van een VVT een uitdaging kan zijn. Dit zou kunnen betekenen dat met de VVT mogelijk
beperkt detentie wordt voorkomen.

Tevens blijkt uit het rapport dat de VVH in de meeste gevallen zo kort is, dat de
(in de motie genoemde) nadelige gevolgen van detentie vermoedelijk niet of nauwelijks
optreden. De VVT lijkt daarvoor dus geen duidelijke oplossing te bieden. Wel zou de
VVT een positiever effect kunnen hebben op het leven van een veroordeelde, omdat het
uitvoeren van een taakstraf activeert. Bovendien levert het uitvoeren van (vervangende)
taakstraffen de samenleving iets op.

Verder stellen de onderzoekers dat de kans om na een taakstraf opnieuw te worden veroordeeld
voor een strafbaar feit kleiner is dan na detentie. Nu het bij de VVH om een zeer
kortdurende sanctie gaat, roept dit de vraag op of de aard van die sanctie de recidivekans
bepaalt, of dat (ook) andere in de persoon van de veroordeelde gelegen factoren een
rol spelen. Of een VVT zal bijdragen aan het verminderen van recidive onder deze complexe
doelgroep blijkt niet uit het rapport en acht ik onzeker. De VVT moet daarom vooral
worden gezien als een sanctie waarmee detentie kan worden voorkomen en waarbij veroordeelden
en de samenleving baat kunnen hebben. Ik laat in beeld brengen hoe groot het deel
van de potentiële doelgroep is, dat mogelijk aan een VVT zal meewerken.

4. Snelle en zekere tenuitvoerlegging

De tenuitvoerlegging van sancties vormt het sluitstuk van de strafrechtketen en moet
snel en zeker gebeuren. Zo wordt tot uitdrukking gebracht dat strafbaar gedrag consequenties
heeft en hebben sancties maximaal effect.

Gelet op het belang van een zekere tenuitvoerlegging ben ik van mening dat de rechter
een VVT alleen in combinatie met de VVH zou moeten kunnen opleggen. Veroordeelden
die geen VVT willen uitvoeren of deze niet (geheel) voltooien kunnen dan toch een
sanctie ondergaan. De VVT kan zo dus wel een extra stap opleveren in de tenuitvoerlegging.
Dit gaat dan ten koste van de snelheid van de tenuitvoerlegging. Welk effect de mogelijkheid
van het kunnen verrichten van een VVT zal hebben op de bereidheid van veroordeelden
om hun geldboete te betalen is verder niet bekend, maar acht ik wel relevant.

Ik laat daarom in kaart brengen wat het effect van de VVT is op de snelheid en zekerheid
van de tenuitvoerlegging. De suggestie van de onderzoekers om de VVH pas uit te voeren
bij een nieuwe vervolging neem ik vanwege het belang van de vergelding en een zekere
tenuitvoerlegging niet over.

5. Kosten

In het rapport is een inschatting gemaakt van de mogelijke maximale besparingen als
voor iedere VVH een VVT zou worden uitgevoerd. Noodzakelijk geachte investeringen
en structurele kosten zijn hierbij echter niet meegenomen. Daarbij zal mogelijk slechts
een deel van de potentiële doelgroep een VVT voltooien, waardoor berekende besparingen
lager zullen uitvallen. Mocht het deel dat meewerkt te klein blijken, dan kan niet
worden uitgesloten dat de VVT het tenuitvoerleggingsproces duurder maakt. De VVT levert
dan immers een extra stap in het proces op, waarna alsnog een VVH moet worden uitgevoerd.
Wat de impact van een VVT is moet worden uitgewerkt.

Conclusie

De VVT is een manier om detentie te voorkomen en kan sommige veroordeelden mogelijk
beter helpen dan het ondergaan van een VVH. Beoordeling van de effectiviteit van de
deze sanctiemodaliteit vanuit verschillende invalshoeken laat evenwel zien dat er
ook kanttekeningen te plaatsen zijn. Zo is bijvoorbeeld onduidelijk in welke mate
de VVT detentie helpt voorkomen en welk effect de VVT heeft op de snelheid en zekerheid
van de tenuitvoerlegging. Ik laat deze zaken daarom nader in kaart brengen en verwacht
uw Kamer in de eerste helft van 2022 te informeren of invoering van de VVT zinvol
is.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker