Brief regering : Voortgangsrapportage en verkenning toekomstopties de Volksbank

Nr. 91 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 juli 2021

In november 2019 heb ik de Tweede Kamer geïnformeerd over de derde voortgangsrapportage
van NLFI over de Volksbank.1 Middels deze brief informeer ik u over de meest recente voortgangsrapportage van
NLFI. Deze treft u aan als eerste bijlage bij deze brief2.

In de genoemde brief en in het daaropvolgende algemeen overleg van 16 november 2019
over de Volksbank heb ik tevens aangegeven een inventarisatie uit te voeren naar de
mogelijke toekomstopties voor de Volksbank. Ook deze verkenning treft u als bijlage
bij deze brief aan3.

Hieronder schets ik de hoofdpunten uit beide documenten.

Voortgangsrapportage NLFI

Mijn voorganger heeft toegezegd uw Kamer jaarlijks te informeren over de voortgang
bij de noodzakelijke verbeteringen en de gereedheid van de Volksbank voor een besluit
over haar toekomst. De voortgangrapportages van NLFI zijn telkens met uw Kamer gedeeld.4, 5, 6

In de voortgangsrapportage van november 2019 concludeerde NLFI dat de Volksbank nog
niet gereed was voor een besluit over haar toekomst. NLFI zag mogelijkheden om de
uitgangspositie van de Volksbank voor een toekomstige verzelfstandiging te verbeteren.
NLFI constateerde onder meer dat er druk stond op het rendement en de beoogde kostenreductie,
een risico inherent aan het bedrijfsmodel van de Volksbank in de toenmalige marktomstandigheden.
Destijds werd al aangekondigd dat de bank bezig was met een strategische heroriëntatie
om de uitgangspositie van de bank te verbeteren. Inmiddels heeft de Volksbank op 12 februari
2021 een nieuwe strategie gepresenteerd.7 In de nieuwe voortgangsrapportage plaatst NLFI de herziene strategie van de Volksbank
dan ook centraal.

Uit de voortgangsrapportage die thans voorligt blijkt dat de marktomstandigheden sindsdien
niet materieel ten gunste van de Volksbank zijn gewijzigd. NLFI merkt op dat in de
periode sinds de voortgangsrapportage 2019 – onder meer door de aanhoudende lage rente –
geen sprake geweest van een verbetering van de (financiële) positie van de Volksbank.
De conclusie van de vorige voortgangsrapportage, dat de bank nog niet klaar is voor
privatisering, is daarmee nog steeds van toepassing.8 De nieuwe strategie van de Volksbank beoogt hier verandering in te brengen.

Boordeling NLFI van de nieuwe strategie

NLFI geeft aan dat de Volksbank, in deze uitdagende marktomstandigheden, een passende
strategie heeft opgesteld met noodzakelijke transformaties en dat de uitvoering hiervan
enthousiast ter hand wordt genomen door de directie en de medewerkers van de bank.
NLFI is van mening dat de bank met deze strategie werkt aan noodzakelijke transformaties
zoals een diversificatie van inkomsten, flexibilisering van haar kostenstructuur en
structurele verbetering van datamanagement en daarbij oog heeft voor een kapitaalpositie
die passend dient te zijn bij de bank met een omvang en risicoprofiel van de Volksbank.
Met een succesvolle uitvoering van deze strategie werkt de Volksbank toe naar een
meer solide basis voor haar toekomst.

Tegelijkertijd plaatst NLFI ook kanttekeningen en schetst zij aandachtspunten. Het
welslagen van de strategie is sterk afhankelijk van inkomstengroei uit strategische
initiatieven en een ambitieuze groei van de netto rentebaten, elementen die in aanzienlijke
mate mede door externe factoren worden bepaald. Het plan vraagt volgens NLFI om meerdere
jaren geduld voordat de (financiële) impact van de strategie zichtbaar wordt. Door
de investeringen die de Volksbank moet doen, zullen de totale kosten eerst stijgen
voordat deze een daling kunnen inzetten. NLFI heeft met de Volksbank besproken dat
de bank hier de komende jaren hard aan moet werken zodat zij de zich ten doel gestelde
betere efficiëntieratio voor 2025 kan realiseren.9

Uit de beoordeling van NLFI blijkt verder dat de nieuwe strategie bijdraagt aan een
sterkere financiële positie van de Volksbank. NLFI stelt dat naarmate richting 2025
een positieve trend zichtbaar is op de uitvoering van de strategie en in de behaalde
resultaten, er een betere uitgangspositie voor privatisering ontstaat en daarmee de
mogelijkheid van een privatisering, met behoud van de eigen strategie, toeneemt. NLFI
acht de implementatie van deze nieuwe strategie daarom noodzakelijk voor de bank.
NLFI benadrukt daarbij dat de implementatie van de nieuwe strategie niet een-op-een
leidt tot privatisering. Een veelheid van factoren (zowel ondernemingsgerelateerde
als marktgerelateerde) beïnvloeden privatiseringsopties. NLFI wijst hierbij tevens
op de uitdagingen die o.a. Covid-19 en de lage rente met zich meebrengen met het oog
op de verbetering van de financiële positie. NLFI zal, zoals gebruikelijk, doorlopend
in de gaten houden of privatisering mogelijk is en weegt hierbij de voortgang bij
de implementatie van de strategie mee.

Beoordeling rapportage NLFI

Vanwege het demissionaire karakter van het kabinet en doordat het onderwerp «de Volksbank»
controversieel is verklaard, is een besluit over de toekomst van de bank op dit moment
niet aan de orde. Desalniettemin zal ik kort ingaan op de conclusies van NLFI en wat
dit betekent voor een toekomstig besluit over de toekomst van de bank. Een dergelijk
besluit is aan een nieuw kabinet.

Ik kan mij vinden in de observaties en conclusies uit de voortgangsrapportage van
NLFI. Ik vind het positief om te zien dat de bank, in uitdagende marktomstandigheden,
een passende strategie heeft opgesteld met noodzakelijke transformaties en dat de
uitvoering hiervan enthousiast ter hand wordt genomen door de directie en de medewerkers
van de bank. Ook is positief dat de bank ook in de afgelopen periode verbetering heeft
laten zien op een aantal thema’s. Dit wordt onder andere gereflecteerd in een stijgende
trend in de Net Promoter Score voor klanten en het feit dat de bank goed op weg is
naar 100% klimaatneutraliteit in 2030. Op dit moment is de bank echter nog niet gereed
voor een besluit over haar toekomst. Het implementeren van de nieuwe strategie is
een meerjarig traject. De bank zal in de gelegenheid gesteld moeten worden om aan
te tonen dat deze nieuwe strategie het gewenste effect sorteert, hetgeen de uitgangspositie
voor verzelfstandiging moet verbeteren.

Het advies van NLFI in 2016 luidde samengevat dat de Volksbank enkele jaren de tijd
werd gegund om zich beter strategisch te positioneren voor een besluit over haar toekomst.
Mede door de in de voortgangsrapportage beschreven uitdagende (markt)omstandigheden
heeft de bank nog steeds tijd nodig. Ik vind het spijtig dat de situatie van de bank
een besluit over haar toekomst niet toelaat. Het belangrijkst is echter dat de bank
een zo goed mogelijke uitgangspositie creëert en na een eventuele privatisering niet
(opnieuw) in de problemen zou kunnen komen. De nieuwe strategie adresseert de uitdagingen
waar de bank voor staat en draagt – zo blijkt uit de rapportage van NLFI – met de
verbetering van de financiële positie van de bank, bij aan een betere uitgangspositie
voor privatisering. Ik vind het goed te kunnen constateren dat NLFI de strategie passend
acht en hierover in gesprek blijft met de bank.

Ik acht het van groot belang de implementatie van de strategie en de effecten daarvan
nauwgezet te monitoren, zodat tijdig kan worden beoordeeld of de nieuwe strategie
het gewenste effect sorteert, of dat er andere maatregelen nodig zijn. NLFI heeft
met de Volksbank afgesproken dat het implementatierisico nauwkeurig wordt gemonitord,
hetgeen tijdige bijsturing – indien nodig – mogelijk maakt. NLFI informeert mij over
de dialoog die zij met de bank voert over de implementatie van de strategie. Het toetsingskader
dat NLFI ter beoordeling van de nieuwe strategie heeft opgesteld (zoals opgenomen
in de voortgangsrapportage), ondersteunt bij de beoordeling wanneer de implementatie
van strategie in de toekomst bijdraagt aan een betere uitgangspositie voor privatisering
van de bank en er zicht op te krijgen wanneer de bank hiervoor gereed zou kunnen zijn.
Aan dit thema zal ik extra aandacht besteden in mijn besprekingen met NLFI over de
voortgang bij de implementatie van de nieuwe strategie.

Uiteraard zal ik uw Kamer jaarlijks blijven informeren over de voortgangsrapportages
die NLFI opstelt. De eerstvolgende voortgangsrapportage van NLFI verwacht ik voor
de zomer van 2022 aan uw Kamer te kunnen sturen.

Verkenning toekomstopties

Hoewel een besluit over de toekomst van de bank op dit moment niet aan de orde is,
heb ik conform de toezegging aan uw Kamer wel een nadere verkenning naar toekomstmogelijkheden
uitgevoerd. Bij deze verkenning zijn ook relevante stakeholders zoals NLFI en de Volksbank
geraadpleegd. Dat laat onverlet dat de verantwoordelijkheid voor de inhoud van de
verkenning volledig bij het kabinet ligt en niet voor rekening komt van NLFI of de
Volksbank.

De verkenning heeft geen besluitvormend karakter, maar heeft als doel om de dialoog
over de toekomstmogelijkheden voor de bank met uw Kamer te kunnen voeren. Hierdoor
kan in de toekomst verantwoord, maar ook met voldoende snelheid, een besluit worden
genomen over de toekomst van de bank. Dit besluit kan pas worden genomen als de bank
daar gereed voor is.

In lijn met de motie van de leden Van Hijum en Nijboer10 zijn in de verkenning de mogelijkheden verkend om invulling te geven aan het borgen
van het maatschappelijke karakter van de bank. In lijn met de motie van het lid Pieter
Heerma c.s.11 is bij de inventarisatie van de toekomstopties van de Volksbank de optie coöperatieve
bank meegenomen. Op verzoek van uw Kamer en in lijn met de motie van de leden Merkies
en Nijboer12 is ook de optie van een staatsbank onderzocht. Daarnaast heeft de vaste Kamercommissie
voor Financiën mij verzocht om de verkenning volledig langs de lijnen van artikel
3.1 van de Comptabiliteitswet 2016 op te stellen. Dit conform de toepasbare verbetersuggesties
in het rapport «Onderbouwing van beleid. Het belang van artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016
om de regering te controleren».13 Bij de verkenning is rekening gehouden met de door de vaste Kamercommissie voor Financiën
aangereikte aandachtspunten. Dit is nader uitgewerkt in een bijlage bij de verkenning.

De verkenning bevat samengevat drie onderdelen:

• Een verkenning naar de mogelijke toekomstopties voor de bank, meer specifiek op welke wijze de bank in de toekomst geprivatiseerd
kan worden of in staatshanden kan blijven (tezamen: de toekomstopties).

• Een verkenning naar op welke wijze het maatschappelijke karakter van de bank (nader)
kan worden geborgd in de governance van de bank, aanvullend op de reeds bestaande
borgen in wet- en regelgeving (de governancemodellen).

• Een beoordeling van zowel de toekomstopties als de governancemodellen langs de maatstaf van een aantal beoordelingscriteria.

Beoordelingscriteria

In de Kamerbrief van 11 november 2019 heb ik aangegeven de verschillende toekomstopties
en governancemodellen te beoordelen op een aantal beoordelingscriteria. In die brief
heb ik de verschillende criteria beschreven. Deze criteria zijn in de verkenning nader
uitgewerkt. Dit heeft tot de volgende beoordelingscriteria geleid:

(i) Een bijdrage aan de stabiliteit van de financiële sector. Voorop staat dat in elk
toekomstscenario de bank voldoende wendbaar, weerbaar en schokbestendig dient te zijn.
Dit beoordelingscriterium wordt als volgt geoperationaliseerd:

a) Duurzame toegang tot (diverse) financieringsbronnen, zowel in de reguliere bedrijfsuitvoering
als in een crisissituatie.

b) Een stabiele groep aandeelhouders die duurzaam verbonden is aan de vennootschap.

c) Efficiënte en effectieve besluitvorming die de onderneming in staat stelt om ook lastige
besluiten te nemen en daar vervolgens naar te handelen.

(ii) Bijdrage aan de diversiteit van de sector, waarbij het kunnen continueren van de maatschappelijke
profilering van de Volksbank vooropstaat. Dit uit zich met name in de mate waarin
belangen van stakeholders bij de koers en besluitvorming worden meegewogen.14

(iii) Een attractief en duurzaam verdienmodel leidend tot een marktconforme verkoopopbrengst.

Toekomstopties en governancemodellen

In de verkenning worden vier (mogelijke) toekomstopties voor de bank beschreven voor
toekomstige besluitvorming als de bank daar gereed voor is:

• een onderhandse verkoop, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen een verkoop
aan een strategische partner (financiële instelling) en aan een andersoortige private
koper;

• een beursintroductie;

• een omvorming tot een coöperatie; en

• de optie staatsbank.

In de verkenning worden zes governancemodellen voor de bank verkend die een rol zouden
kunnen spelen bij de nadere verankering van het maatschappelijk karakter. Deze worden
hieronder kort samengevat:

• Oprichting van een STAK: in dit model wordt een stichting administratiekantoor (STAK) opgericht die de aandelen
houdt in de Volksbank en certificaten van aandelen uitgeeft aan de kapitaalverstrekkers.
Deze STAK kan in oorlogssituaties de stemvolmachten intrekken van de certificaathouders.

• Het instellen van een maatschappelijke adviesraad: de maatschappelijke adviesraad bestaat uit leden van de verschillende stakeholdersgroepen
(klanten, werknemers en de maatschappij). Deze adviesraad kan gevraagd en ongevraagd
advies geven aan de directie van de Volksbank over onderwerpen zoals het duurzaamheidsbeleid
van de Volksbank of beloningskwesties.

• Statutaire borging langetermijnwaardecreatie: in de kern worden in dit model additionele statutaire waarborgen opgenomen die een
brede afweging met betrekking tot de belangen van alle bij de vennootschap betrokken
stakeholders stimuleren. Dit is additioneel aan de uitgangspunten van het vennootschapsrechtelijk
kader. Zo kan bijvoorbeeld statutair worden vastgelegd dat in overleg met stakeholders
KPI’s voor de directie van de Volksbank worden vastgesteld.

• Aanbevelingsrechten voor de stakeholdergroepen: dit model geeft de (afgevaardigden van) stakeholders (klant, werknemers en de maatschappij)
bindende aanbevelingsrechten bij de benoeming van de leden van de raad van commissarissen.

• Stakeholdersvergadering zonder stemrechten: in dit model krijgen afgevaardigden van de klanten, werknemers en de maatschappij
vergader-, informatie- en spreekrecht op de aandeelhoudersvergadering. De stem- en
winstrechten blijven in dit model volledig bij de aandeelhouders, de uiteindelijke
kapitaalverschaffers van de bank.

• Stakeholdersvergadering met stemrechten: in aanvulling op het vorige model krijgen de afgevaardigden van de stakeholdergroep
klant, werknemer en maatschappij, naast vergader-, informatie- en spreekrechten eveneens,
net zoals de kapitaalverschaffers, elk 25% van de stemrechten in de onderneming.

De beschreven governancemodellen zijn niet uitputtend, maar geven wel een gevarieerd
beeld van mogelijkheden en denkrichtingen die er zijn om de maatschappelijke profilering
bij de verschillende toekomstopties additioneel te borgen. Indien de keuze wordt gemaakt
om de maatschappelijke profilering additioneel te borgen, dan zal de gekozen richting
– nadat de bank gereed is voor een dergelijk besluit – nader uitgewerkt dienen te
worden. Hierbij merk ik op dat in veel gevallen (elementen van) bepaalde opties en
modellen gecombineerd kunnen worden.

Bevindingen

De toekomstopties en governancemodellen zijn in de verkenning als aparte categorieën
beoordeeld. Deze beoordeling heeft als doel om de onderlinge verhoudingen binnen deze
afzonderlijke categorieën weer te geven. In lijn met het verkennende karakter van
het onderzoek is er geen politieke weging van het relatieve belang van de verschillende
beoordelingscriteria opgenomen. Daarom is het ook niet mogelijk om een totaalbeoordeling
te maken van de verschillende toekomstopties en governancemodellen. De beoordeling
dient te worden gelezen als een inschatting en is bedoeld om inzicht in het mogelijke
effect van de verschillende opties te verschaffen.

Het bovenstaande laat onverlet dat er op basis van de verkenning wel bepaalde observaties
kunnen worden gedaan. Een eerste observatie is dat zowel de toekomstopties als de
governancemodellen invloed kunnen hebben op zowel de stabiliteit, de bijdrage aan
de diversiteit van de sector, als attractiviteit van de bank (feitelijk de drie beoordelingscriteria).

Hoewel het wenselijk is dat een bepaalde optie of model aan zowel stabiliteit, diversiteit
als attractiviteit bijdraagt, geldt dat zowel binnen de verschillende toekomstopties
als binnen de verschillende governancemodellen wordt gesignaleerd dat een positieve(re)
impact op diversiteit15 gepaard kan gaan met een potentieel negatieve(re) impact op de stabiliteit van de
bank en attractiviteit voor investeerders. Dit wordt voornamelijk verklaard doordat
opties en modellen waarbij er sprake is van een verdergaande betrokkenheid van stakeholders
(naast investeerders), impact kunnen hebben op de aantrekkelijkheid voor investeerders
en de bereidheid bij investeerders tot het verstrekken van vermogen negatief zouden
kunnen beïnvloeden. Dit verdient bij de besluitvorming over de toekomst van de bank
aandacht.

Overwegingen en aandachtspunten

Voor een uiteindelijk besluit over de toekomst van de bank is het van belang ook de
volgende overwegingen mee te nemen:

• Rol toezichthouders: de toezichthouders DNB en ECB zullen bij de meeste modellen een verklaring van geen
bezwaar moeten afgeven voordat een governancemodel of toekomstoptie kan worden ingevoerd.
Bij de beoordeling van de opties en modellen heb ik per optie en model kort samengevat
welke overwegingen en mogelijke aandachtspunten er vanuit het gezichtspunt van de
toezichthouder mogelijk kleven aan de modellen. In de verkenning heb ik hierover een
eerste analyse op hoofdlijnen opgenomen. De uiteindelijke beoordeling zal door de
toezichthouders worden verricht op basis van een concreet uitgewerkt voorstel.

• Staatssteunrisico’s: het invoeren van een toekomstoptie of governancemodel voorafgaand aan een eventuele
privatisering van de Volksbank, kan (mede) van invloed zijn op een staatssteunbeoordeling.
Indien de gekozen optie of model invloed heeft op de waardering van de Volksbank en/of
op het aantal geïnteresseerde kopers, dan heeft een dergelijk model potentieel een
negatieve invloed op de marktconformiteit van de verkoopprijs of het verkoopproces.
Dit kan gevolgen hebben voor de staatssteunbeoordeling door de Europese Commissie.

• Medewerking betrokkenen: voor het invoeren van een toekomstoptie of governancemodel zal goedkeuring of medewerking
van betrokkenen nodig zijn, zoals van (de verschillende organen van) de Volksbank.

• Duurzaamheid van gekozen model: indien voor een bepaald model gekozen wordt, is het van belang om te onderkennen
dat na een eventuele privatisering de nieuwe aandeelhouder(s) in beginsel zelf de
governancestructuur van de onderneming bepalen. In de verkenning is geschetst op welke
wijze de governancemodellen meer robuust kunnen worden gemaakt, waardoor deze modellen
meer toekomstbestendig zijn.

• Doeltreffendheid: de doeltreffendheid van een model wordt bepaald door de additionele impact van een
bepaald model, naast de reeds bestaande borging via algemene wet- en regelgeving die
voor alle banken gelden en het huidige model waarbinnen de bank opereert. Hierbij
is relevant dat de bank zich met het huidige governancemodel, zonder dat er sprake
is geweest van additionele beleidsinstrumenten of beleidskeuzes, heeft ontwikkeld
tot een bank met een maatschappelijk profiel. Bij een uiteindelijk besluit over de
toekomst van de bank zal dus ook moeten worden afgewogen of additionele borging in
de governancestructuur noodzakelijk is. Dit zal mede afhangen van de gekozen toekomstoptie.

• Doelmatigheid: of een bepaalde optie of model naast doeltreffend ook doelmatig is hangt af van het
(relatieve) belang dat gehecht wordt aan de verschillende beoordelingscriteria. In
het bijzonder gaat het hierbij om de (additionele) borging van het maatschappelijk
karakter afgezet tegen een eventuele (negatieve) impact op de verkoopprijs en de stabiliteit
van de bank (waarbij – als hierboven genoemd – een negatieve impact op de verkoopprijs
ook op bezwaren kan stuiten bij de staatssteunbeoordeling). In dit onderzoek wordt
een dergelijke afweging van de doelmatigheid niet gemaakt. Dit zou ook niet passen
bij het verkennende karakter van het onderzoek.

• Volgordelijkheid besluitvorming: in deze verkenning zijn de toekomstopties en governancemodellen afzonderlijk beoordeeld.
In de praktijk ligt het voor de hand om in beginsel eerst een toekomstoptie te kiezen
en daarna te bepalen of het gegeven de gekozen toekomstoptie wenselijk is additioneel
iets te regelen in de governancestructuur. Deze volgordelijkheid is echter niet absoluut
en kan desgewenst worden omgekeerd.

Vervolgproces

Zoals eerder aangegeven, heeft deze verkenning tot doel om de dialoog over de toekomstmogelijkheden
met uw Kamer te kunnen voeren. Een eventueel besluit voor het invoeren van een bepaalde
toekomstoptie of governancemodel is aan een nieuw kabinet (in samenspraak met de relevante
stakeholders). Dit besluit kan pas worden genomen als de bank daar gereed voor is.
Zoals eerder in deze brief toegelicht, rapporteert NLFI jaarlijks middels de voortgangsrapportages
over de gereedheid van de Volksbank voor besluitvorming over haar toekomst. Zoals
gebruikelijk worden deze rapportages met uw Kamer gedeeld.

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra