Brief regering : Betaalbaarheid van de energietransitie in de gebouwde omgeving

Nr. 780
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 juli 2021

De afgelopen kabinetsperiode is er door verschillende partijen hard gewerkt aan de
uitvoering van de afspraken van het Klimaatakkoord voor de gebouwde omgeving (hierna:
Klimaatakkoord). Het zwaartepunt heeft daarbij gelegen op het realiseren van de randvoorwaarden
voor het in gang zetten en opschalen van de energietransitie. Haalbaar
en
betaalbaar zijn hierin voor het kabinet belangrijke aandachtspunten.

Om de betaalbaarheid van de energietransitie te verbeteren zijn er diverse maatregelen
genomen, zoals de schuif in de energiebelasting die investeringen in verduurzaming
rendabeler maakt, de inzet op kostenreductie door opschaling via verschillende innovatieregelingen,
het creëren van aantrekkelijke lange termijn financieringsmogelijkheden voor alle
woningeigenaren en VvE’s met het oprichten van het Warmtefonds en het inrichten van
diverse subsidie-instrumenten zoals de Subsidieregeling Energiebesparing Eigen Huis
(SEEH), de Regeling Reductie Energiegebruik (RRE), de Subsidieregeling Aardgasvrije
Huurwoningen (SAH) en de Regeling Vermindering Verhuurderheffing Verduurzaming (RVV-V).
Vrijwel al deze regelingen zijn overtekend. De sector is volop aan het innoveren en
de samenleving is aan het verduurzamen. Gemeenten zijn inmiddels bezig met de transitievisies
warmte waardoor er vanaf begin 2022 duidelijkheid komt over de wijkplannen en opschaling
via de wijkaanpak verder vorm zal krijgen.

Er zijn verschillende onderzoeken uitgevoerd om nog beter inzicht te krijgen in de
betaalbaarheid en haalbaarheid. Het gaat om het Dashboard Eindgebruikerskosten voor
het aardgasvrij maken van woningen, ontwikkeld door TNO, dat gemeenten inzicht geeft
in de kosten voor eindgebruikers voor de verschillende warmtestrategieën; een onderzoek
uitgevoerd door Ecorys1 naar de financiële haalbaarheid van de doelstellingen uit het Klimaatakkoord in opdracht
van de voorzitter van het uitvoeringsoverleg gebouwde omgeving; en een onderzoek naar
de effecten van verduurzaming op de woningwaarde geïnitieerd vanuit het Programma
Aardgasvrije Wijken (PAW). De uitkomsten van deze drie onderzoeken zal ik hier kort
samenvatten.

Met deze brief geef ik invulling aan de motie van de leden Nijboer en Moorlag2 waarin wordt gevraagd te onderzoeken in welke mate er verschillen in investeringskosten
voor bewoners optreden; ga ik in op de motie van het lid Beckerman3 waarin wordt gevraagd om een garantie op woonlastenneutraliteit bij het aardgasvrij
maken van alle woningen; en voldoe ik aan verschillende toezeggingen waaronder de
vraag van de heer Van der Lee om inzichtelijk te maken wat de invloed is van verduurzamingsmaatregelen
op de woningwaarde.

Onderzoeken naar de betaalbaarheid van de energietransitie

1. Onderzoek Dashboard Eindgebruikerskosten voor aardgasvrij maken woningen

In navolging van het Klimaatakkoord is afgesproken dat er nader onderzoek wordt verricht
naar de eindgebruikerskosten voor de verschillende warmtestrategieën uit de Startanalyse4. In opdracht van BZK, EZK en de VNG heeft TNO in samenwerking met PBL het Dashboard
Eindgebruikerskosten5 ontwikkeld. Dit is een hulpmiddel om goed onderbouwde transitievisies warmte en uitvoeringsplannen
op te stellen en te beoordelen of een voorgenomen wijkaanpak haalbaar en betaalbaar
is. Ook voor bewoners die de overstap naar aardgasvrij willen maken is het van belang
inzicht te hebben in de kosten en baten. Gemeenten kunnen vanaf afgelopen week het
Dasboard gebruiken ter ondersteuning van het opstellen van de transitievisies warmte.

In dit onderzoek gaat het om de gemiddelde kosten voor een individuele eindgebruiker
van het aardgasvrij maken van verschillende woningtypen door middel van verschillende
warmtestrategieën. De eindgebruikerskosten zijn hierin berekend als het saldo van
de geraamde jaarlijkse verandering van de kosten en baten op het moment van investeren
ten opzichte van de huidige situatie waarbij met aardgas wordt verwarmd; het gaat
hier om een woonlastenbenadering in strikte zin. Daarin worden bijvoorbeeld positieve
effecten op de woningwaarde – wat verderop in de brief naar voren komt – niet meegenomen.

Uit het onderzoek blijkt dat in veel situaties de jaarlijkse financieringslasten op het moment van investeren nu nog hoger liggen dan de jaarlijkse besparingen op de energierekening, ondanks
de verbeterde prikkels via de schuif in de energiebelasting en subsidie- en financieringsmogelijkheden
die de afgelopen jaren zijn doorgevoerd. Dit komt mede door de daling in de gasprijs
tijdens de Coronacrisis waardoor minder besparingen kunnen worden gerealiseerd en
investeringen zich moeilijker terugverdienen. De recente stijging van de gasprijs
– die het rendement op duurzame investeringen vergroot – is in deze studie niet meegenomen.

2. Onderzoek naar onrendabele top energietransitie gebouwde omgeving

In de Reflectie op één jaar Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving6 zijn door de betrokken partijen bij het klimaatakkoord gebouwde omgeving zorgen geuit
over de betaalbaarheid en financiering van de gemaakte afspraken. Om hiervan een beter
beeld te krijgen heeft Ecorys berekeningen uitgevoerd in opdracht van de voorzitter
van het uitvoeringsoverleg gebouwde omgeving (UGO).

Er is berekend dat met de huidige middelen en afspraken de CO2-uitstoot niet volledig kan worden teruggebracht tot 15,3 Mton in 2030. Ook is berekend
hoeveel aanvullende middelen nodig zijn om -gegeven het streven naar woonlastenneutraliteit-
het doel van het Klimaatakkoord, te weten 15,3 Mton CO2-restemissie in 20307, te halen. Daarnaast is berekend hoeveel er nodig is om nog één extra Mton CO2-reductie te realiseren in het kader van de verhoogde Europese ambitie naar 55% CO2-reductie8. Daarbinnen zijn telkens twee scenario’s doorgerekend; een scenario met een focus
op aardgasvrij via een collectieve aanpak en een scenario met een focus op het verduurzamen
door middel van meer hybride warmtepompen en isolatie.

Uit het onderzoek komt naar voren dat er een grote stap gezet gaat worden met het
huidige afspraken uit het klimaatakkoord en het instrumentarium dat in ontwikkeling
is, maar om de doelen uit het Klimaatakkoord – nagenoeg woonlastenneutraal – te halen
blijft er een onrendabele top9 bestaan. In de appreciatie van de voorzitter van het uitvoeringsoverleg, die ik u
tevens bijgaand10 aanbied, wordt een viertal aanbevelingen gedaan om de doelen voor 2030 te halen:
(1) het verbeteren van de condities voor opschaling van collectieve warmtenetten,
(2) het starten van een landelijke programma voor de toepassing van isolatie en hybride
warmtepompen, (3) het extra beprijzen van CO2-uitstoot met een «slimme schuif» in de energiebelasting en (4) het verbeteren van
de investeringscapaciteit bij woningcorporaties.

3. Onderzoeken effecten verduurzaming op woningwaarde

Er zijn twee meerjarige onderzoekstrajecten gestart over de thematiek van woningwaarde
en verduurzaming in de koopwoningmarkt, geïnitieerd vanuit het PAW. Het eerste onderzoek
betreft een promotiestudie over de effecten van verduurzaming op de woningwaarde.
Het tweede is een verkenning die samen met stakeholders in de koopketen wordt uitgevoerd
naar hoe deze waarde beter kan worden benut. Van de verkenning is inmiddels de eerste
onderzoeksmodule11 afgerond. Deze gaat in op duurzaam waarderen en biedt daarvoor praktische handvatten
voor taxateurs. De verkenning geeft wetenschappelijk onderbouwd inzicht in de effecten
van verduurzaming op de koopwoningmarkt. Het beeld dat hieruit naar voren komt, komt
overeen met recente metingen van Calcasa12, waaruit blijkt dat vergelijkbare woningen met een beter energielabel gemiddeld een
bijna 4% hogere verkoopprijs hebben. Bij een gemiddelde woningwaarde van € 378.000
gaat het, aldus Calcasa, om een verschil van ongeveer € 14.000.

Belang van een betaalbare en eerlijke energietransitie

In het Dashboard Eindgebruikerskosten en het onderzoek van Ecorys staat een strikte
uitleg van de woonlastenbenadering centraal. Het Ecorys-onderzoek hanteert het uitgangspunt
dat woningeigenaren pas verduurzamen als de woonlasten door de transitie niet stijgen;
de besparingen op de energierekening moeten gelijk zijn aan – of groter zijn dan –
de financieringslast op het moment van investeren. Een woonlastenbenadering maakt
de kosten en baten van verduurzaming voor een woningeigenaar of huurder concreet en
hanteerbaar door ze terug te brengen tot woonlasten per maand of jaar. Een aanbod
waarbij de financieringslast kan worden betaald uit de besparing op de energierekening
zal naar verwachting positief worden ervaren. Daarom is woonlastenneutraliteit als
belangrijk streven in het klimaatakkoord opgenomen.

Het uitgangspunt van het kabinet is ook om voor zoveel mogelijk huishoudens de transitie
woonlastenneutraal te kunnen laten plaatsvinden. Inzet op kostenreductie en aantrekkelijke
subsidie- en financieringsmogelijkheden via het Nationaal Warmtefonds (met een lange
looptijd en lage rente) spelen daarbij een belangrijke rol. Daarbij is er in het bijzonder
aandacht voor huurders en eigenaar-bewoners die (financieel) niet in staat zijn om
op eigen kracht deel te nemen aan de energietransitie. Binnen het breed toegankelijke
Nationaal Warmtefonds is daarom voor woningeigenaren die op basis van hun inkomen
niet (extra) kunnen lenen een additioneel financieringsproduct met zachte voorwaarden
ontwikkeld. Voor hen is daarmee betaalbaarheid ook geborgd aangezien de maandlasten
passen bij hun financiële mogelijkheden en er geen risico bestaat op restschuld. Voor
huurders in corporatiewoningen is in het Sociaal huurakkoord woonlastenneutraliteit
in strikte zin geborgd met de afspraak dat de vergoeding die een huurder betaalt aan
zijn verhuurder wordt gebaseerd op de reële gemiddelde besparing van energielasten
die huurders realiseren na een energieverbetering aan hun woning.

Ook voor de koplopers in de wijkgerichte aanpak geldt dat woonlastenneutraliteit een
belangrijk aspect is voor het realiseren van voldoende draagvlak. Waar burgers gevraagd
wordt voorop te lopen en daardoor met hogere kosten worden geconfronteerd, ligt het
voor de hand dat de overheid ondersteuning en ontzorging biedt. Deze koplopers maken
de transitie voor de rest goedkoper en eenvoudiger. Zoals aangegeven in het rapport
van De Nederlandse Bank13, moet nu wel een start worden gemaakt en moet er worden opgeschaald teneinde de nodige
kostenreducties te bewerkstelligen. Langer wachten leidt tot hogere kosten voor de
maatschappij.

Het is daarom verstandig om te beginnen in die wijken waar de (maatschappelijke) kosten
het laagst zijn en de middelen goed zijn te richten op de plekken waar ze het meeste
effect hebben. Gemeenten hebben hierin de regie met de wijkgerichte aanpak en dragen
daarmee de verantwoordelijkheid om te bezien waar betaalbaarheid zo goed mogelijk
ingevuld kan worden. De Startanalyse en het Dashboard Eindgebruikerskosten bieden
hiervoor concrete handvatten aan gemeenten. Wanneer gemeenten in hun transitievisies
warmte toch af willen wijken van de optie met de laagste maatschappelijke kosten,
moeten ze dit goed beargumenteren in de transitievisie warmte. Immers, juist voor
deze burgers – de koplopers in de transitie – is een, in beginsel, woonlastenneutraal
aanbod van groot belang, omdat hen gevraagd wordt als eerste collectief stappen te
zetten. Uit de proeftuinen komt naar voren dat voldoende middelen en het borgen van
betaalbaarheid belangrijke voorwaarden zijn voor het verder opschalen van de wijkaanpak.

Woonlastenneutraliteit als individuele garantie

Zoals ook eerder in de brief staat vermeld, staat haalbaarheid en betaalbaarheid voorop
voor het kabinet bij het uitvoeren van het Klimaatakkoord. Het streven is daarbij
om woonlastenneutraliteit voor steeds meer huishoudens, bedrijven en situaties binnen
bereik te brengen. Er zijn daarom verschillende instrumenten ingezet. Het kabinet
is zich er van bewust dat er nog aanvullende stappen nodig zijn om de betaalbaarheid
van de energietransitie in de gebouwde omgeving verder te verbeteren. In die zin werkt
het kabinet aan de uitvoering van de motie Beckerman14 die door de Kamer is aangenomen. Wel is van belang daarbij te onderkennen dat toepassing
van woonlastenneutraliteit in strikte zin als individuele garantie voor alle situaties
tot onrechtvaardige uitkomsten en verdelingseffecten leidt. Ik zal dat hieronder verder
toelichten.

Een garantie op woonlastenneutraliteit voor iedereen in alle situaties leidt tot inefficiënte
keuzes ten aanzien van nationale kosten en het energiesysteem. Dan valt immers de
prikkel weg om voor de goedkoopste of meest kosteneffectieve optie te kiezen. Daarmee
wordt de transitie duurder en komt uiteindelijke ook de betaalbaarheid voor de samenleving
in het gedrang, aangezien de rekening hiervan landt bij de belastingbetaler. Hierdoor
ontstaat bovendien een verschuiving van de lasten naar lagere-inkomensgroepen, omdat
zij in de regel minder subsidie nodig hebben om de transitie woonlastenneutraal te
maken en de rekening van huishoudens die dit op basis van hun inkomen of vermogen
niet nodig hebben ook gedekt wordt vanuit deze garantie.

Woonlastenneutraliteit in strikte zin ongeacht de uitgangssituatie leidt daarbij tot
onrechtvaardige uitkomsten en verdelingseffecten. Neem als voorbeeld twee huishoudens
die wonen in een vergelijkbare woning met dezelfde benodigde investering voor verduurzaming
maar met verschillende energierekeningen – als gevolg van een verschil in huishoudensgrootte
of in (stook)gedrag. Deze twee huishoudens zullen een verschillende onrendabele top
hebben, omdat de een meer terugverdient door verduurzaming dan de ander. De een zal
met dit criterium dus een lagere tegemoetkoming (subsidie) ontvangen dan de ander
– hetgeen door haar/hem als onrechtvaardig zal worden beschouwd omdat zij immers in
dezelfde soort woning wonen en hetzelfde investeringsbedrag aan de voorkant nodig
hebben.

Eenzelfde onrechtvaardigheid kan ontstaan bij het afdekken van de onrendabele top
bij verduurzaming van verschillende typen woningen, bijv. een appartement en een monumentaal
grachtenpand. Eigenaar-bewoners van oude, grote woningen zullen daarvoor immers meer
subsidie nodig hebben vanwege een hogere onrendabele top, dan eigenaar-bewoners van
kleine woningen zoals appartementen – terwijl verwacht kan worden dat eigenaar-bewoners
van een grachtenpand over het algemeen meer financiële ruimte hebben dan eigenaar-bewoners
in kleinere woningen.

Het hanteren van woonlastenneutraliteit in strikte zin laat ook een aantal factoren
die relevant zijn voor de afweging van eigenaar-bewoners bij verduurzaming buiten
beschouwing. Te denken valt aan het vermijden van toekomstige effecten van de schuif
in de energiebelasting en stijging van energieprijzen na het moment van investeren,
lagere hypotheekkosten in verband met doorgaans lagere rente voor een woning met beter
energielabel, toegenomen wooncomfort en een stijging van de woningwaarde. Zouden al
deze factoren wél worden meegenomen en verdisconteerd dan wegen de baten in veel meer
situaties op tegen de lasten. Dat mensen deze factoren meenemen in hun afwegingen
is evident; nu wordt er immers ook volop verduurzaamd, zonder dat alle investeringen
op het moment van investeren op maandbasis woonlastenneutraal zijn.

Het is dus belangrijk te onderkennen dat een strikte uitleg en toepassing van het
begrip woonlastenneutraliteit, als er daarbij alleen gekeken wordt naar de financieringslasten
en besparing op de energierekening op het moment van investeren, voor iedereen in
elke situatie leidt tot een scheve en onrechtvaardige verdeling van subsidiegelden.
In een deel van de gevallen leidt het ook tot oversubsidiëring, waardoor de transitie
in zijn geheel duurder wordt.

Verkennen vervolgstappen

Het kabinet heeft in de afgelopen kabinetsperiode verschillende instrumenten ontwikkeld
om de betaalbaarheid te verbeteren en woonlastenneutraliteit voor een steeds groter
wordende groep huishoudens (én bedrijven) dichterbij te brengen.

Tevens wordt geëxperimenteerd met een haalbare en betaalbare wijkaanpak in de proeftuinen.
Een van de leervragen is wat een betaalbare aanpak inhoudt. Ook bewonerstevredenheid
speelt hierin mee: er zijn immers eigenaar-bewoners die tevreden zijn met het betalen
van een eigen bijdrage aan het aardgasvrij maken van hun woning. Om de betaalbaarheid
van de wijkaanpak buiten de proeftuinen te verbeteren zijn nog extra stappen nodig.

Een rechtvaardige verdeling van de kosten van de energietransitie en de betaalbaarheid
van het huidige en mogelijke toekomstige energiebeleid blijven belangrijke voorwaarden
voor het behouden van draagvlak voor de transitie. Het IBO Financiering Energietransitie15 geeft een aantal beleidsopties voor het adresseren van de financieringsknelpunten,
die door het volgende kabinet nader verkend zouden kunnen worden. Hierbij gaat het
onder meer om de ondersteuning van energie-infrastructuur – waaronder warmtenetten
– die lage nationale kosten, maar relatief hoge eindegebruikerskosten kennen; de ondersteuning
van hybride opties zoals een (hybride) warmtepomp waardoor kostenreducties op dat
vlak bereikt kunnen worden; en een verdere schuif in de energiebelasting. Ook de voorzitter
van de uitvoeringstafel gebouwde omgeving doet hiervoor een aantal goede voorstellen.
Verder zijn de aanbevelingen van de Studiegroep Klimaatopgave Green Deal16 hier relevant. Daarin wordt in kaart gebracht wat nodig is om een hogere ambitie
van 55% CO2-reductie te realiseren.

Een kernelement in de aanpak voor de komende jaren is dat gebouweigenaren worden aangemoedigd
om hun gebouwen en woningen te isoleren om de warmtevraag te reduceren en daarmee
ook de energierekening te verlagen. Bij de verdere voortgang van de transitie zal
een goed geïsoleerd en duurzaam verwarmd huis de nieuwe norm worden. Het verduurzamen
van de woning op natuurlijke momenten loont dan vrijwel altijd. De ontwikkelde standaard
voor woningisolatie kan hierbij als uitgangspunt en handelingsperspectief dienen.

Ten slotte blijkt uit de onderzoeken dat kostenreductie door opschaling via innovatie
dé sleutel is om tot een betaalbare transitie te komen. De verschillende innovatieregelingen
vanuit het Rijk helpen de marktpartijen hierbij, zodat zij nu die reducties kunnen
gaan realiseren.

Tot slot

Er heeft de afgelopen maanden intensief overleg plaatsgevonden met verschillende partijen
over de manier waarop betaalbaarheid en woonlastenneutraliteit geoptimaliseerd kunnen
worden. Nog niet alle dilemma’s en knelpunten zijn opgelost, maar er zijn wel flinke
stappen gezet. Additionele maatregelen zijn naar verwachting nodig, in het bijzonder
voor degenen die als eersten bewegen in de energietransitie en daardoor met hogere
kosten worden geconfronteerd. Hoe de betaalbaarheid van de energietransitie verder
zal worden ingevuld, de lasten van de transitie worden verdeeld en hoe woonlastenneutraliteit
voor een steeds groter wordende groep huishoudens binnen bereik wordt gebracht, is
aan een nieuw kabinet.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren