Brief regering : Ontwikkelingen van de Rijksschoonmaakorganisatie (RSO) en de kosten van de RSO

Nr. 304
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2021

Met het zorgen voor een schone, hygiënische en hiermee prettige werkomgeving, draagt
de Rijksschoonmaakorganisatie (RSO) bij aan het functioneren van de rijksoverheid.
De coronacrisis onderstreept het belang hiervan nog eens extra.

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de RSO, de schoonmaakdienstverlener van
en voor het Rijk. Dit naar aanleiding van mijn toezegging aan uw Kamer in mijn beantwoording
van 25 juni 2020 van vragen naar aanleiding van het Jaarverslag Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid 2019. Mede doordat ik bij mijn toezegging graag het bijgesloten
rapport van KPMG betrek, heeft mijn reactie langer op zich laten wachten dan gepland.

Met deze brief informeer ik u over:

• De ontwikkeling van de RSO: gestandaardiseerd dienstverleningspakket met uniforme
prestatienormen en tarieven en impact Covid-19;

• De verambtelijking van de organisatie: structurele inpassing in functie- en loongebouw
Rijk, aansluiting op digitale rijksvoorzieningen en borgen maatschappelijke doelstellingen;

• De kosten van de RSO: verklaarbare hogere kosten ten opzichte van de businesscase
2014;

• Het financiële beheer: stappen om de financiële functie te versterken.

Achtergrond

Het kabinet Rutte II heeft in 2014 besloten schoonmaakdiensten voor het Rijk in eigen
beheer uit te voeren. Doelstellingen zijn goed werkgeverschap, gezonde arbeidsomstandigheden,
voldoende baanzekerheid en ontwikkelmogelijkheden voor medewerkers in lage loonschalen.
Uw Kamer heeft indertijd deze beslissing onderschreven. Begin 2015 is een overeenkomst
gesloten met de vakbonden over de arbeidsvoorwaarden voor schoonmakers.

Op 1 januari 2016 is de RSO daadwerkelijk van start gegaan als onderdeel van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Sindsdien heeft de RSO haar dienstverlening
gestaag uitgebreid door het overnemen van contracten tussen schoonmaakbedrijven en
rijksorganisaties. Bij iedere voorgenomen aansluiting kregen de betrokken medewerkers
de mogelijkheid in dienst te komen van het Rijk. Bijna iedereen heeft gebruik gemaakt
van dit aanbod.

Met mijn brief van 5 maart 2020 (Kamerstuk 31 490, nr. 275) heb ik uw Kamer geïnformeerd over de medewerkerstevredenheid bij de RSO. Tevens
heb ik in de SZW-begroting 2020 de tevredenheid van de schoonmaakmedewerkers opgenomen.

In de laatste meting van 2019 waardeerden medewerkers de organisatie met een tevredenheidscijfer
van 8,6. Zij zijn trots op hun werk, doen dit bevlogen, met plezier, in goede onderlinge
samenwerking en voelen zich betrokken. De RSO geeft invulling aan goed werkgeverschap
door vakmanschap centraal te stellen, opleidingsmogelijkheden te bieden, het aantal
contracturen per medewerker waar mogelijk te verruimen en te kiezen voor schoonmaak
overdag. Ook geeft de organisatie actief invulling aan de doelstellingen van de banenafspraak.

Voornoemde brief geeft eveneens aan dat de RSO ook de nodige uitdagingen kent, die
deels verklaarbaar zijn door snelle groei. De ontwikkeling van de RSO als organisatie
binnen een politiek-bestuurlijke context vergt tijd en aandacht. Alvorens in te gaan
op enkele specifieke aandachtspunten, schets ik eerst een meer algemeen beeld van
de ontwikkeling van de RSO tot dusverre.

Ontwikkeling RSO

Transitie afgerond

Eind 2020 is de transitieperiode van aansluiting van opdrachtgevers volgens planning
afgerond. Inmiddels1 verzorgt de RSO de reguliere kantoorschoonmaak op 575 locaties in het hele land voor
23 opdrachtgevers. Dat doet zij met 1.600 schoonmaakmedewerkers in vaste dienst. Bijlage
1 geeft een overzicht van de ontwikkeling van het verzorgingsgebied en het aantal
betrokken medewerkers2. Specialistische werkzaamheden, zoals glasbewassing, keuken- en vloerenreiniging,
voeren marktpartijen uit onder regie van de RSO.

Sinds 2016 verzorgt de RSO het schoonmaken van rijkslocaties vanaf het moment dat
de marktcontracten met schoonmaakbedrijven waren afgelopen. Doordat deze contracten
ongewijzigd zijn overgenomen, waren er met de opdrachtgevers verschillende afspraken
over de dienstverlening. Er was sprake van diversiteit aan schoonmaakfrequentie en
-eisen, prestatienormen en prijzen. Vanaf 2021 hanteert de RSO een gestandaardiseerd
dienstverleningspakket met uniforme prestatienormen en tarieven. Komende jaren wordt
gewerkt aan verdere ontwikkeling van de dienstverlening en de interne organisatie.

Impact Covid-19

De coronacrisis heeft een groot beroep gedaan op het aanpassingsvermogen van medewerkers
en de flexibiliteit van de organisatie. Als cruciale dienstverlening zijn de werkzaamheden
op locatie doorgegaan. Daarnaast is sprake van nieuwe werkzaamheden in de vorm van
desinfecteren van middelen en materialen.

De RSO is een jonge organisatie en heeft in korte tijd een flinke groei doorgemaakt.
De sociale cohesie binnen het bedrijf vraagt daarom aandacht.

De coronamaatregelen hebben de ruimte daarvoor soms beperkt.

Verambtelijking organisatie

Inpassing in functie- en loongebouw Rijk

Begin 2015 is een overeenkomst gesloten met de vakbonden over de arbeidsvoorwaarden
voor schoonmakers. Medewerkers die in dienst zijn gekomen van de RSO, zijn rijksambtenaar
geworden. Bij overkomst behielden zij hetzelfde nettosalaris, dat tot dusverre is
gerelateerd aan de Cao Schoonmaak- en glazenwassersbedrijf. Daarnaast kregen ze dezelfde
secundaire arbeidsvoorwaarden als alle rijksambtenaren hebben, zoals recht op een
reiskostenvergoeding en zorgverlof.

De structurele inpassing van schoonmaakmedewerkers in het functie- en loongebouw Rijk
heeft vertraging opgelopen. Het maken van afspraken hierover is niet gerealiseerd
voor de einddatum van de overeenkomst van 31 december 2020. Dit traject wordt dit
jaar voortgezet als onderdeel van de Cao-onderhandeling Rijk, met als uitgangspunt
dat de inpassing per 1 januari 2022 plaatsvindt.

Aansluiting op digitale rijksvoorzieningen

In tegenstelling tot andere rijksambtenaren, hebben de schoonmaakmedewerkers nog geen
beschikking over een digitaal account en een mobiel device. Dit zorgt niet alleen
voor praktische uitdagingen, zeker in deze coronacrisis, maar resulteert ook in een
gevoel van ongelijkwaardigheid. Omwille van volwaardig ambtenaarschap en goede communicatie
krijgen de medewerkers dit jaar toegang tot de digitale voorzieningen van het Rijk
en een mobiele werktelefoon.

Maatschappelijke doelstellingen

Ook anderszins borgt de RSO haar maatschappelijke doelstellingen:

• Haar grondslagen van goed werkgeverschap en kwaliteit op basis van vakmanschap heeft
de RSO uitgewerkt in een dienstverleningsmodel en een producten- en dienstencatalogus
(PDC).

• De RSO heeft aandacht voor medewerkersbetrokkenheid en -ontwikkeling in de vorm van werkoverleg, personeelsgesprekken en opleiding. 85% van de medewerkers
is geschoold in schoonmaak. (Nieuwe) medewerkers die dat nog niet zijn, worden nog
opgeleid. Naast vakopleiding wordt medewerkers bijvoorbeeld ook taaltraining Nederlands
aangeboden.

• Leidend in de dienstverlening is schoonmaak tijdens kantooruren. Voorheen gebeurde
dat vaak buiten kantoortijden. Dagschoonmaak draagt bij aan zichtbaarheid, stimuleert
interactie met andere medewerkers, geeft het gevoel erbij te horen en betekent minder
belastende arbeidsomstandigheden.

• De RSO besteedt veel aandacht aan werkdrukbeheersing. Zo houdt de organisatie rekening
met beschikbaarheid van tijd voor werkoverleg en persoonlijke ontwikkeling bij het
bepalen van direct aan productie toe te rekenen uren.

• In het kader van de Participatiewet zijn er ultimo 2020 100 mensen met een arbeidsbeperking
in dienst die gemiddeld 25,5 uur per week werken.

• De gemiddelde deeltijdfactor is van 0,43 (15,7 uur per week) in 2016 gestegen naar
0,63 per eind 2020 (22,7 uur per week).

Van de schoonmaakmedewerkers begrijp ik dat er veel waardering is voor de RSO als
werkgever.

Kostenontwikkeling

Verklaarbare hogere kosten ten opzichte van businesscase

Bij oprichting van de RSO zijn de verwachte kosten van inbesteding gebaseerd op een
businesscase uit 2014. KPMG heeft deze businesscase uitgevoerd en een interdepartementale
rekengroep heeft deze getoetst. De toenmalige Minister voor Wonen en Rijksdienst heeft
indertijd mede namens mijn ambtsvoorganger uw Kamer geïnformeerd over de resultaten
(Kamerstuk 31 490, nr. 149). Daarbij is ook ingegaan op de keuzes die het toenmalige kabinet op basis van de
businesscase heeft gemaakt om tot een vrijwel budgetneutrale inbesteding over te kunnen
gaan.

De gemaakte keuzes weken af van de businesscase op onder andere het punt van het percentage
werkgelegenheid voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt en de risico-opslag.
In de businesscase was gerekend met 10% werkgelegenheid voor mensen met een afstand
tot de arbeidsmarkt, het betreffende kabinet is uitgegaan van 5% conform de toenmalige
aanbestedingen. Ook heeft het kabinet de risico-opslag verlaagd van 10 naar 5%.

Met het oog op validatie van het huidige kostprijsmodel, op basis van een gestandaardiseerd
dienstverleningspakket met uniforme prestatienormen en tarieven, heeft de RSO KPMG
gevraagd de huidige kosten te vergelijken met de aannames die ten grondslag lagen
aan voornoemde businesscase bij oprichting. Gekeken is naar de financiële impact van
verschillen in de uitgangspunten, kostenstructuren en uitvoeringsprincipes die de
RSO toepast in haar bedrijfsmodel ten opzichte van de verwachtingen die oorspronkelijk
zijn gehanteerd. KPMG heeft hiertoe informatie uit de businesscase 2014 vergeleken
met realisatiecijfers (kosten en opbrengsten) van de RSO over 2019. Daarnaast is op
basis van de begroting 2021 een vergelijking gemaakt met de kostenontwikkelingen vanuit
de nieuwe tariferingsmethodiek en organisatie-inrichting van de RSO. Het resultaat
«Analyse Businesscase Schoonmaak i.r.t. kostenontwikkelingen RSO» treft u aan als
bijlage 23.

Op basis van de aangeleverde data heeft KPMG een analyse uitgevoerd op de verschillen
tussen de begroting voor 2021 en de businesscase. KPMG stelt vast dat de begrote kosten
voor 2.021 EUR 9,4 mln. (20%) hoger zijn ten opzichte van de te verwachten kosten
van EUR 47 mln. op basis van de businesscase4. De analyse legt de nadruk op de meest impactvolle kostencomponenten, waarmee de
grootste materiële verschillen te verklaren zijn van de begroting 2021 ten opzichte
van de veronderstelde kosten bij oprichting van de RSO:

• De werkelijke frequentie van schoonmaken ligt hoger dan de oorspronkelijke aanname,
namelijk iedere ruimte gemiddeld één keer per werkdag in plaats van één keer per twee
dagen. Bij het opstellen van de businesscase werd uitgegaan van een schoonmaakareaal
dat in volume (aantal m2) en samenstelling (verhouding kantoorruimte versus overige ruimten) sterk afwijkt
van de huidige praktijk. De businesscase ging uit van bijvoorbeeld meer opslagruimten
die een lagere schoonmaakintensiteit behoeven.

• De businesscase rekent met 1.425 productieve uren per fulltime equivalent (fte) op
jaarbasis. Het begrote aantal uren voor 2021 bedraagt 1.393. In vergelijking met de
businesscase zijn hierdoor meer schoonmakers nodig voor dezelfde hoeveelheid werk.

• Met meer schoonmaakmedewerkers zijn vervolgens ook de kosten voor de staf en ondersteunende
diensten hoger. Daarnaast zijn de kosten voor kantoorautomatisering hoger door eerdergenoemde
digitale aansluiting van de schoonmaakmedewerkers. Bij het opstellen van de oorspronkelijke
businesscase was van dit project nog geen sprake.

De kostenontwikkeling van de RSO houdt derhalve primair verband met het inzetten van
meer medewerkers door een volume-effect (meer werk dan voorzien) en een productiviteitseffect
(minder productieve uren dan aangenomen). Eerdergenoemde medewerkersontwikkeling en
werkdrukbeheersing in het kader van de maatschappelijke doelstellingen brengen in
de praktijk een lagere productiviteitsnorm en hiermee minder productieve uren met
zich mee dan voorzien.

Op basis van de interne gegevens die KPMG heeft onderzocht, kan overigens geen uitspraak
worden gedaan over de kosten van de RSO in vergelijking met de markt.

Basis gelegd voor verdere ontwikkeling organisatie

Met het afronden van de transitiefase en het hoofd bieden aan onverwachte problemen
door de coronacrisis, kan de komende tijd de vorming van de organisatie verder ter
hand worden genomen. Naast het realiseren van synergievoordelen, betekent dit ook
inzetten op verdere stabilisatie en het optimaal benutten van schaalvoordelen. Daarnaast
spant de RSO zich in om de contractduur per medewerker te vergroten, gesplitste diensten
te voorkomen en reisbewegingen te verminderen. Dit is een logische stap om goed werkgeverschap
voor lage loonschalen verder vorm te geven.

Financieel beheer

Oplossen tekortkomingen

De Algemene Rekenkamer (AR) heeft vanaf 2018 in het Verantwoordingsonderzoek (VO)
SZW onvolkomenheden in het financieel beheer RSO geconstateerd. De AR concludeert
in haar VO SZW 2020 dat de RSO verbeteringen heeft gerealiseerd. Zo zijn het ontvangstenbeheer
en het afgeven van prestatieverklaringen verbeterd. De RSO heeft extra menskracht
aangetrokken om de financiële functie te versterken. Ook heeft de RSO procesbeschrijvingen
vastgelegd in een handboek administratieve organisatie en interne beheersing (AO/IB)
en prioriteit gegeven aan de ondertekening van de dienstverleningsovereenkomsten.

Uit het VO SZW 2020 van de AR blijkt dat de onvolkomenheid in het financieel beheer
nog niet volledig is opgelost. Dit houdt onder andere verband met de volledige implementatie
van het handboek AO/IB en het waarborgen van een volledige contracten- en verplichtingenadministratie.
De RSO heeft deze aanbevelingen overgenomen en opgepakt. Het is nu van belang dat
de RSO een aaneengesloten periode aantoonbaar volgens de procedures werkt om de onvolkomenheid
op te lossen.

Onderzoek bekostigingssystematiek

Per 2021 hanteert de RSO een uniforme dienstverleningsafspraak (DVA) met een looptijd
van drie jaar, een standaard vierkantemeterprijs voor basisdienstverlening en een
vast uurtarief voor additionele dienstverlening. Ondanks deze vereenvoudigingen kenmerkt
de financiering zich door veel werkzaamheden rond het factureren en verrekenen, zowel
aan de kant van de RSO als aan opdrachtgeverszijde. Een gecompliceerde uitvoering
draagt het risico in zich van onvolkomenheden in het financieel beheer. Voor een mogelijke
volgende stap heeft de RSO de Auditdienst Rijk (ADR) gevraagd om de financieringssystematiek
in beeld te brengen en na te gaan wat mogelijk en nodig is om over te gaan tot verdere
vereenvoudiging.

Tot slot

In korte tijd is de RSO uitgegroeid tot een organisatie met een landelijk verzorgingsgebied.
De schoonmaakmedewerkers zijn vakmensen en vormen de basis van de dienstverlening.
Als onderdeel van de rijksbrede bedrijfsvoering, leveren zij een vitale bijdrage aan
het functioneren van het Rijk. Meer dan ooit is dat bevestigd door de coronacrisis.

Gelijktijdig geeft het Rijk met de RSO mede invulling aan haar voorbeeldrol waar het
gaat om maatschappelijke doelststellingen in het kader van het arbeidsmarkt- en arbeidsomstandighedenbeleid.
Overigens heeft onder invloed van de Code Verantwoordelijk Marktgedrag ook de schoonmaakbranche
de afgelopen jaren de nodige stappen gezet.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees