Brief regering : Bestudering van de wenselijkheid van de mogelijkheid tot het instellen van cassatie in belang der wet tegen RTE-oordelen

Nr. 86 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2021

1 Aanleiding

In de derde evaluatie van de Wet toetsing levensbeëindiging op verzoek en hulp bij
zelfdoding (Wtl) is de aanbeveling gedaan om de mogelijkheid van het instellen van
cassatie in belang der wet tegen oordelen van de Regionale Toetsingscommissies Euthanasie
(RTE) te onderzoeken1. Introductie van die mogelijkheid zou inhouden dat oordelen van de RTE door de procureur-generaal
bij de Hoge Raad kunnen worden voorgelegd aan de Hoge Raad.

In de kabinetsreactie op de derde evaluatie van de Wtl is toegezegd dat de aanbeveling
om de mogelijkheid van het instellen van cassatie in belang der wet tegen oordelen
van de RTE te onderzoeken, wordt overgenomen.2 Die mogelijkheid is inmiddels bestudeerd. In deze brief geef ik, mede namens de Minister
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de resultaten daarvan weer en de conclusies
die ik daaraan verbind.

Met deze brief voldoe ik tevens aan de toezegging van de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport tijdens het AO Medische Ethiek van 15 oktober 2020 om in deze brief
terug te komen op de opmerking van Tweede Kamerlid Tellegen (VVD) dat een arts niet
in een soort «showcase» terechtkomt om de Wtl nader te duiden.3

De toetsing van het handelen van een arts door het openbaar ministerie (hierna: OM)
maakt onderdeel uit van een zorgvuldige en toetsbare euthanasiepraktijk. Het OM maakt
een zorgvuldige afweging bij het entameren van strafvervolging jegens een arts die
betrokken is bij levensbeëindigend handelen. In zijn beoordeling zal het OM niet alleen
meewegen of de arts een strafrechtelijk verwijt kan worden gemaakt, maar ook of de
vervolging opportuun is. Ik wil hierbij benadrukken dat het OM bij deze afweging zich
terdege bewust is van de impact van een strafvervolging voor een arts die betrokken
is geweest bij levensbeëindigend handelen.

In de onderhavige brief wordt eerst uiteengezet hoe de RTE, naast andere ontwikkelingen
ter bevordering van de kwaliteit van de RTE-oordelen, cassatie in belang der wet ziet
als belangrijke aanvulling op zijn rechtsvorming. Vervolgens wordt aangegeven wat
het karakter van het buitengewoon rechtsmiddel cassatie in belang der wet inhoudt
en worden de standpunten van het College van procureurs-generaal (hierna: het College)
en de procureur-generaal bij de Hoge Raad over introductie van deze mogelijkheid weergegeven.
Voorts wordt ingegaan op het voorstel van de Innovatiewet Strafvordering, waarin voor
de rechter de mogelijkheid wordt gecreëerd om in een strafzaak de Hoge Raad prejudiciële
vragen te stellen indien een antwoord op die vragen nodig is voor de te nemen beslissing
en met de vraag een zaaksoverstijgend belang gemoeid is. Tot slot zal worden ingegaan
op de wenselijkheid van de mogelijkheid tot het instellen van cassatie in belang der
wet tegen RTE-oordelen en waarom hiertoe niet zal worden overgegaan.

2 Voorstel van de Regionale Toetsingscommissies Euthanasie en huidige werkwijze

De RTE heeft voorgesteld dat door middel van cassatie in belang der wet de Hoge Raad
gevraagd kan worden zich te buigen over uitspraken van de RTE. Het doel van het juridisch
laten toetsen van oordelen van een RTE is om grotere rechtszekerheid te verkrijgen
over juridisch relevante vragen, ook in het geval waarin een RTE tot het oordeel is
gekomen dat wél overeenkomstig de zorgvuldigheidseisen is gehandeld.

De RTE bestaat uit deskundigencommissies, niet zijnde rechterlijke instanties. Daarmee
kent de rechtsvormende functie van de commissies volgens de RTE een belangrijke beperking.
Als een commissie in een casus van oordeel is dat de arts in strijd met een wettelijke
zorgvuldigheidseis heeft gehandeld, kan het OM na een eigenstandige beoordeling van
de casus – kort weergegeven – de zaak seponeren of strafvervolging instellen jegens
de arts die de euthanasie uitvoerde. Aan deze twee mogelijk door het OM te bewandelen
routes zou volgens de RTE een derde toegevoegd moeten worden indien de arts zich in
een concrete situatie met een of meer nieuwe rechtsvragen geconfronteerd ziet. Deze
derde route houdt het volgende in. Indien de arts naar het oordeel van de RTE in die
situatie een uitleg heeft gegeven aan de Wtl die de RTE bijvoorbeeld voor onjuist
houdt, dan zou het OM bij de procureur-generaal bij de Hoge Raad kunnen verzoeken
om cassatie in belang der wet in te stellen naar aanleiding van een oordeel van de
RTE.4

De mogelijkheid van cassatie in belang der wet tegen RTE-oordelen zou volgens de RTE
een aanvulling moeten zijn op reeds ingezette ontwikkelingen ter kwaliteitsbevordering
van de oordelen van de RTE.5 Deze mogelijkheid zou mede meer bescherming kunnen bieden aan artsen.6

3 Cassatie in belang der wet: een buitengewoon rechtsmiddel

Cassatie in belang der wet (artikel 78, eerste lid, van de Wet op de rechterlijke
organisatie jo. artikel 456 van het Wetboek van Strafvordering) is een buitengewoon
rechtsmiddel dat een aanvulling op de gewone rechtsmiddelen vormt. Cassatie in belang
der wet kan alleen worden ingesteld door de procureur-generaal bij de Hoge Raad in
het belang van de rechtsontwikkeling en de rechtseenheid. Hij kan dit doen op eigen
initiatief7 of na een daartoe strekkend verzoek. De procureur-generaal zal het instellen van
een vordering tot cassatie in belang der wet slechts overwegen indien een voorgelegde
kwestie een duidelijke, overzichtelijke rechtsvraag betreft waarover zich uiteenlopende
rechtspraak ontwikkelt. Niet elk vraagpunt waarover zich uiteenlopende rechtspraak
ontwikkelt, is echter van dien aard dat de Hoge Raad daarover in het kader van de
cassatie in belang der wet zou moeten oordelen. De meeste verzoeken aan de procureur-generaal
bij de Hoge Raad om een vordering tot cassatie in belang der wet in te stellen worden
niet ingewilligd, omdat geen sprake is van een omstreden rechtskwestie die in het
belang van de rechtseenheid of rechtsontwikkeling opheldering behoeft, dan wel omdat
de bestreden beslissing overwegend wordt bepaald door de feiten en omstandigheden
van het geval en de daaraan te verbinden feitelijke waarderingen.

Wanneer de Hoge Raad een uitspraak als gevolg van cassatie in belang der wet vernietigt,
brengt dit geen verandering in de rechten en de positie van partijen in de betreffende
zaak, zoals deze in de vernietigde uitspraak zijn vastgelegd. Hij beslist alleen op
de grondslag van de vordering van de procureur-generaal bij de Hoge Raad over het
voorgelegde rechtspunt; hij kan de beslissing niet op andere gronden vernietigen.
Cassatie in belang der wet heeft aldus geen rechtsgevolgen voor de betrokken partijen.
Dat is een belangrijk kenmerk van dit instrument.

4 Standpunten ten aanzien van het voorstel van de RTE

4.1 Standpunt College van procureurs-generaal

Het College is van oordeel dat het huidig wettelijk stelsel voldoende waarborgen biedt
voor de noodzakelijke rechtsvorming in euthanasiezaken. Een separate cassatiemogelijkheid
tegen oordelen van de RTE voegt hier volgens het College weinig aan toe. Van belang
daarbij is dat het gaat om zaken waarover rechterlijke colleges zich nog niet hebben
gebogen en zich derhalve ook geen oordeel hebben gevormd over de voorliggende rechtsvragen.
Vanuit het perspectief van rechtsvorming vindt het College het dan ook onwenselijk
dat tegen een RTE-oordeel direct, zonder rechterlijke tussenkomst, cassatie kan worden
ingesteld. Nu de beoordeling binnen een RTE – die bestaat uit één jurist, één arts
en één ethicus – bovendien niet louter een juridische is, dringt zich ook de vraag
op of de daar geformuleerde rechtsvraag van voldoende juridisch gewicht is om direct
te kunnen worden voorgelegd aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Het College
wijst er verder op dat de oordelen in euthanasiezaken zo zeer afhangen van de bijzondere
concrete omstandigheden van het geval, dat het niet eenvoudig zal zijn daaruit een
duidelijke, overzichtelijke rechtsvraag te destilleren.

Bovendien levert naar het oordeel van het College het voorstel van de RTE een onwenselijke
doorbreking op van het wettelijk uitgangspunt waarin de taken van de RTE en het OM
doelbewust van elkaar zijn gescheiden. Dat wil zeggen de wens van de wetgever om het
OM in euthanasiezaken op afstand te plaatsen en daarmee dus het strafrecht.

4.2 Standpunt procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden

De procureur-generaal bij de Hoge Raad heeft kennisgenomen van het standpunt van het
College en sluit zich in hoofdlijnen aan bij de overwegingen van het College aangaande
cassatie in belang der wet tegen RTE-oordelen. In december 2019 is in een strafzaak
en in een tuchtzaak cassatie in belang der wet ingesteld en heeft de Hoge Raad daarop
arresten gewezen. Het standpunt van de procureur-generaal, zoals dat hieronder wordt
besproken, is daarna aangevuld.

De procureur-generaal stelt voorop dat de Hoge Raad in de euthanasiearresten van 21 april
2020 heeft aangegeven dat aangaande de euthanasiepraktijk vanuit het strafrecht een
terughoudende opstelling gepast is. Ten aanzien van de normering van euthanasie staat
het tuchtrecht voorop.

Het buitengewoon rechtsmiddel cassatie in belang der wet is momenteel beperkt tot
alle rechterlijke beslissingen of handelingen waartegen geen gewoon rechtsmiddel meer
openstaat. Een RTE geeft evenwel geen rechterlijke oordelen, maar deskundigenoordelen.
In zoverre staat het voorstel van de RTE op gespannen voet met de huidige vormgeving
van cassatie in belang der wet. Er is geen rechterlijke uitspraak die kan worden gecasseerd.

In het algemeen wordt het instellen van een vordering tot cassatie in belang der wet
slechts overwogen wanneer het gaat om een duidelijke, overzichtelijke rechtsvraag
waarover zich uiteenlopende rechtspraak ontwikkelt of dreigt te ontwikkelen.

Wanneer cassatie in belang der wet zou worden opengesteld tegen oordelen van een RTE
dan zou dat niet alleen een breuk met het huidige stelsel betekenen omdat de oordelen
van de RTE geen rechterlijke oordelen of handelingen betreffen. Niet uitgesloten kan
worden dat de beantwoording van rechtsvragen in een fase waarin nog geen strafvervolging
aan de orde is, in het licht van die beantwoording tot vervolging van een arts kan
leiden in de zaak waarin de vragen zijn gerezen. Dat staat in schril contrast met
het kenmerk van het buitengewone rechtsmiddel cassatie in belang der wet, in zoverre
dat de toepassing van dat rechtsmiddel geen verandering teweegbrengt in de rechtspositie
van betrokken partijen.

Over strafvervolging bij levensbeëindigend handelen het volgende. Aan het OM zijn
momenteel geen beperkingen opgelegd om ter zake van euthanasie zijn vervolgingsmonopolie
uit te oefenen; dat wil zeggen dat de beslissing om al dan niet tot vervolging over
te gaan, bij het OM berust. De meldingsprocedure – en daarmee de oordelen van de RTE –
brengt formeel geen beperking aan in de toepassing van het opportuniteitsbeginsel
door het OM. De RTE vormt wel een tussenschakel ten behoeve van de definitieve oordeelsvorming
door het OM. In de gevallen waarin de RTE heeft geoordeeld dat de arts zorgvuldig
heeft gehandeld, zal het OM in beginsel afzien van vervolging, tenzij het gegronde
aanleiding ziet om – in afwijking van het oordeel van de RTE – tot vervolging over
te gaan. In de gevallen van euthanasie en hulp bij zelfdoding, die via de meldingsprocedure
ter kennis van het OM komen, wordt in de huidige praktijk geen vervolging ingesteld
tegen de desbetreffende arts, indien deze volgens de zorgvuldigheidseisen van de Wtl
heeft gehandeld. Niettemin volgt uit het uitgangspunt dat (eu)thanatisch handelen
strafbaar is, dat een arts ook in deze gevallen niet op voorhand de garantie heeft
dat hij daarvoor niet zal worden vervolgd. De Hoge Raad heeft wel aangegeven dat strafvervolging
niet steeds de meest aangewezen reactie is op een mogelijk geval van onzorgvuldig
medisch handelen. Bovendien past in het uitzonderlijke geval dat wel vervolging plaatsvindt
terughoudendheid van de strafrechter aangaande de aanvaardbaarheid van de keuzes die
een arts maakt.8

Uit de praktijk van het terughoudende vervolgingsbeleid komt naar voren dat het OM
zich zeer bewust is van de ernstige implicaties van een strafvervolging voor artsen
die betrokken zijn bij levensbeëindigend handelen. Tegelijkertijd blijkt uit recent
ingestelde strafrechtelijke onderzoeken en een recente strafzaak dat het OM daarin
momenteel geen beletsel ziet om indien een strafvervolging opportuun wordt geacht,
die na afweging van relevante belangen in te stellen.

Terug naar het voorstel inzake cassatie in belang der wet. Het is onder bijzondere
omstandigheden al mogelijk rechtsvragen aangaande de euthanasiepraktijk door middel
van cassatie in belang der wet aan de Hoge Raad voor te leggen, zonder dat er een
strafvervolging is ingesteld. Dit kan bijvoorbeeld na een artikel 12 Sv-procedure.
Als het OM niet tot vervolging overgaat, kunnen rechtstreeks belanghebbenden, inclusief
nabestaanden, die beslissing van het OM laten toetsen door de strafrechter. In een
dergelijk geval zal het gerechtshof toetsen of de klacht tegen het niet-instellen
van vervolging gegrond is en of uit een oogpunt van haalbaarheid en opportuniteit
alsnog vervolging moet worden ingesteld. Daarbij kunnen ook rechtsvragen aan de orde
komen, die na een afwijzing van het beklag eventueel in een cassatie in het belang
der wet aan de Hoge Raad kunnen worden voorgelegd.

In zaken die bij de medische tuchtrechter worden aangebracht, kan volgens de procureur-generaal
na een uitspraak in hoger beroep door het Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg
(hierna: CTG) eventueel cassatie in het belang der wet worden ingesteld (artikel 75
Wet BIG jo. artikel 78 Wet RO).9 De Hoge Raad kan dus in de gelegenheid worden gebracht, op een algemener niveau bij
te dragen aan rechtsvorming die voor de euthanasiepraktijk betekenis heeft, zonder
dat een strafvervolging is ingesteld.

Resumerend ziet de procureur-generaal bij de Hoge Raad geen overwegende argumenten
die pleiten voor de invoering van de mogelijkheid tot het instellen van cassatie in
belang der wet tegen oordelen van de RTE. Hij heeft in het bijzonder niet de verwachting
dat daardoor beter recht gedaan zou kunnen worden aan de bedoelingen van de wetgever
met de bestaande euthanasiewetgeving dan door de wijze waarop dat thans het geval
is.

5 Cassatie in belang der wet: wenselijk en passend?

De wetgever heeft bewust open normen in de Wtl gezet, waarbij de invulling aan de
rechter is gelaten. De RTE heeft aangegeven behoefte te hebben aan meer rechtsvorming
en rechtszekerheid in de toetsingspraktijk en heeft daarom voorgesteld cassatie in
belang der wet naar aanleiding van een oordeel van de RTE te introduceren opdat de
Hoge Raad gevraagd kan worden zich over dat oordeel te buigen zonder dat dit gevolgen
heeft voor de arts die euthanasie heeft verleend.

Na kennis te hebben genomen van de standpunten van de RTE, het College en de procureur-generaal
bij de Hoge Raad oordeel ik dat voorstel niet wenselijk. Het buitengewone rechtsmiddel
van cassatie in belang der wet is mijns inziens niet het geëigende instrument. Dit
rechtsmiddel richt zich immers op een rechterlijke beslissing waartegen geen gewoon
rechtsmiddel meer open staat. De RTE geeft evenwel deskundigenoordelen, niet zijnde
rechterlijke beslissingen die gecasseerd kunnen. Daarmee staat het voorstel van de
RTE op gespannen voet met de huidige vormgeving van cassatie in belang der wet. Het
voorstel van de RTE zou dan ook een breuk met het huidige stelsel betekenen. Bovendien
kan het voorstel van de RTE tot gevolg hebben dat beantwoording van rechtsvragen in
een fase waarin nog geen strafvervolging aan de orde is, in het licht van die beantwoording
juist tot vervolging van een arts leidt. Dit is strijdig met het kenmerk van het buitengewone
rechtsmiddel cassatie in belang der wet, dat de toepassing van dat rechtsmiddel geen
verandering teweegbrengt in de rechtspositie van betrokken partijen.

Ten slotte is het in het huidige stelsel onder omstandigheden al mogelijk om rechtsvragen
aangaande de euthanasiepraktijk door middel van cassatie in belang der wet aan de
Hoge Raad voor te leggen, zonder dat een strafvervolging is ingesteld. Dit kan bijvoorbeeld
tegen een uitspraak van het CTG in een tuchtprocedure en tegen een afwijzende beslissing
op het beklag in een door een belanghebbende aangespannen artikel 12 Sv-procedure.

6. Innovatiewet Strafvordering

Het nieuwe Wetboek van Strafvordering dat in voorbereiding is, en waarover ik u heb
bericht in de zesde voortgangsrapportage modernisering strafvordering10, bevat een procedure die het mogelijk maakt voor de strafrechter om prejudiciële
vragen aan de Hoge Raad te stellen. Vooruitlopend op de invoering van het nieuwe wetboek
is deze procedure ook opgenomen in het wetsvoorstel voor een innovatiewet strafvordering
met als doel om met deze procedure vooruitlopend op het nieuwe wetboek ervaring op
te doen. Over het wetsvoorstel innovatiewet strafvordering heeft de Afdeling advisering
van de Raad van State eind 2020 advies uitgebracht. Voorgesteld wordt in dit verband
om een voorziening te introduceren voor de rechter in eerste aanleg of hoger beroep
om de Hoge Raad prejudiciële vragen te kunnen stellen in strafzaken. Hiermee krijgt
de rechter de mogelijkheid om de Hoge Raad rechtsvragen te stellen. Zodoende krijgt
de feitenrechter op korte termijn het antwoord dat nodig is om in de voorliggende
zaak een beslissing te nemen. Dit dient de proceseconomie en de rechtsontwikkeling
omdat het antwoord niet alleen in de voorliggende, maar ook in verwante strafzaken
relevant is. Doordat de door de Hoge Raad te beantwoorden rechtsvraag een zaaksoverstijgend
belang moet hebben, kan dit antwoord immers in meer strafzaken worden toegepast. Deze
procedure is daarmee van belang voor de rechtspraktijk: sneller dan voorheen krijgen
rechters, officieren van justitie, advocaten en politie duidelijkheid over hoe regels
moeten worden uitgelegd en toegepast. Dit vermindert het risico op tegenstrijdige
uitspraken door lagere rechters en op langdurige rechtsonzekerheid. In voorkomende
gevallen zou de procedure ook het instellen van rechtsmiddelen kunnen voorkomen. Tot
slot kan de prejudiciële procedure de snelheid en de efficiëntie van het strafproces
bevorderen doordat minder tot in cassatie hoeft te worden geprocedeerd over interpretatie
van rechtsvragen indien de Hoge Raad deze vroegtijdig bij wijze van prejudiciële vraag
beantwoordt.

De mogelijkheid van het stellen van prejudiciële vragen aan de Hoge Raad in strafzaken
waarin rechtsvragen rondom euthanasiekwesties voorliggen, bevordert de rechtsontwikkeling,
rechtseenheid en/of rechtszekerheid in die zaken. Voor de RTE zou een snellere beantwoording
van rechtsvragen mogelijk bijdragen aan de bevordering van de kwaliteitsontwikkeling
van RTE-oordelen. Een prejudiciële procedure impliceert wel dat een strafzaak aanhangig
is en dus reeds sprake is van vervolging van een arts. Juist dat laatste strookt niet
met de wens van de RTE om hun oordelen juridisch te laten toetsen zonder dat de betrokken
arts aan een strafvervolging wordt blootgesteld.

7. Conclusie

De mogelijkheden en de wenselijkheid van het instellen van cassatie in belang der
wet tegen oordelen van de RTE, zoals voorgesteld door de RTE, zijn door mij onderzocht.
Om verschillende redenen, aangevoerd in deze brief, zie ik geen aanleiding om deze
vorm mogelijk te maken.

Het buitengewone rechtsmiddel van cassatie in belang der wet is mijns inziens niet
het geëigende instrument. Bovendien kan op andere, reeds bestaande wijzen, al een
juridische toetsing van RTE-oordelen plaatsvinden. Naast de procedure zoals bepaald
in artikel 456 Sv kan in het huidige stelsel al cassatie in belang der wet worden
ingesteld tegen een uitspraak van het CTG in een tuchtprocedure en tegen een afwijzende
beslissing op het beklag in een door een belanghebbende aangespannen artikel 12 Sv-procedure.

Ook de mogelijkheid van het stellen van prejudiciële vragen aan de Hoge Raad is door
mij bekeken, maar deze optie sluit niet aan bij de wens van de RTE om hun oordelen
juridisch te laten toetsen zonder dat de betrokken arts is onderworpen aan een strafrechtelijke
vervolging.

Dit alles neemt niet weg dat de wens van de RTE om grotere rechtszekerheid te verkrijgen
over juridisch relevante vragen aangaande de interpretatie van de Wtl begrijpelijk
is. Gelet op de demissionaire status van het kabinet acht ik het aan een nieuwe Minister
van Justitie en Veiligheid en een nieuwe Minister van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport om te bezien of op een andere wijze in deze wens kan worden voorzien. Hierbij
zij wel opgemerkt dat de toepassing en uitleg van de Wtl uiteindelijk is voorbehouden
aan de rechter, wiens oordeel in een voorkomend geval via een strafproces of een tuchtprocedure
verkregen moet worden. Dit systeem van rechterlijke toetsing van levensbeëindigend
handelen blijft aangewezen.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus