Brief regering : Reactie op verzoek commissie inzake de brief van de Sectorraad Praktijkonderwijs m.b.t. de bekostiging van het praktijkonderwijs

Nr. 413 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2021

In deze brief ga ik in op het verzoek van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap om een reactie te geven op de brief die u ontvangen heeft van de Sectorraad
Praktijkonderwijs m.b.t. de bekostiging van het praktijkonderwijs. Hiermee kom ik
ook tegemoet aan de toezegging uit het debat Passend Onderwijs van 16 november 2020
(Kamerstuk 31 497, nr. 391).

Huidige en toekomstige bekostiging van het praktijkonderwijs

In de brief die u ontvangen heeft geeft de Sectorraad Praktijkonderwijs aan dat rechtstreekse,
ongedeelde bekostiging hard nodig is om ervoor te zorgen dat het kind en zijn of haar
talentontwikkeling echt centraal komt te staan. De huidige wijze van bekostiging doet
volgens de sectorraad afbreuk aan het reguliere karakter van het praktijkonderwijs.
Hieronder ga ik in op het gevoel van de sectorraad dat het pro niet als eigenstandige
schoolsoort erkend wordt, de bezwaren die de sectorraad heeft m.b.t. de huidige bekostigingssystematiek
en tot slot welke stappen ik zet om tot een toekomstbestendige bekostigingssystematiek
voor het pro te komen.

Het praktijkonderwijs als volwaardig en gelijkwaardig onderwijs

Het praktijkonderwijs is al sinds 1999 een aparte, zelfstandige schoolsoort voor leerlingen
die beter leren door praktijkervaring dan door theorie. In de Wet op het Voortgezet
Onderwijs (WVO) is die zelfstandigheid van het pro verankerd. Het pro vormt, samen
met het vmbo, de havo en het vwo de verschillende schoolsoorten in het VO, zoals genoemd
in artikel 5 van de WVO. Zoals in het Regeerakkoord1 staat is het praktijkonderwijs een afzonderlijke en volwaardige schoolsoort. De afgelopen
vier jaar heb ik me ingespannen om het pro beter te positioneren als de afzonderlijke
en volwaardige schoolsoort die het is. Recente voorbeelden hiervan zijn het wettelijk
verankeren van het uitreiken van een schooldiploma met een persoonlijk portfolio aan
leerlingen in het praktijkonderwijs en het wettelijk mogelijk maken van de samenwerking
tussen het pro en het mbo zodat meer leerlingen kunnen doorstromen naar het mbo en
de arbeidsmarkt.

Huidige bekostigingssystematiek

Achtergrond

Bij de totstandkoming van het wetsvoorstel passend onderwijs in 2012 is ervoor gekozen
om leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) en pro nog geen onderdeel te maken van passend
onderwijs. De belangrijkste redenen hiervoor waren dat de leerlingenaantallen lwoo
en pro de afgelopen jaren stabiel zijn geweest en dat met passend onderwijs de taken
van de samenwerkingsverbanden al fors werden uitgebreid. De Raad van State, de Onderwijsraad
en de Evaluatie en adviescommissie Passend Onderwijs (ECPO) hebben bij indiening van
het wetsvoorstel passend onderwijs echter geadviseerd lwoo en pro onder te brengen
in passend onderwijs. Vanaf 1 januari 2014 tot de inpassing van lwoo en pro in passend
onderwijs (2016), was er een landelijke budgettering voor lwoo en pro van kracht.
Het doel van deze budgettering was om, vooruitlopend op de onderbrenging van lwoo
en pro in passend onderwijs, te voorkomen dat de kosten voor lwoo en pro sterk zouden
toenemen doordat extra leerlingen uit het voortgezet speciaal onderwijs naar lwoo
en pro gaan.

Huidige systematiek

Sinds 2016 zijn de samenwerkingsverbanden passend onderwijs verantwoordelijk voor
de bekostiging en toewijzing van het lwoo en pro, kortom betalen en bepalen werd in
een hand geplaatst. Het bekostigingsmodel voor het pro is gebaseerd op een historische
verdeling, deelnamepercentage lwoo en pro op 1 oktober 2012. Zo ontvangt een samenwerkingsverband
waar in 2012 5% van alle vo-leerlingen in pro of het lwoo zat, nu voor 5% van alle
leerlingen bekostiging pro en lwoo. Het samenwerkingsverband ontvangt dit budget ongeacht
het daadwerkelijke aantal leerlingen dat nu op het pro en lwoo zit. De keuze om het
budget te verdelen op basis van 2012 is gemaakt in de veronderstelling dat het om
een tijdelijke oplossing zou gaan. Het is namelijk niet toekomstbestendig een verdeling
van middelen vast te zetten op één datum.

Systematiek van passend onderwijs en de toelatingscriteria

Een leerling kan naar het praktijkonderwijs als hij/zij voldoet aan de toelatingscriteria.
Deze toelatingscriteria overlappen gedeeltelijk met die voor het lwoo. Het samenwerkingsverband
toetst of de leerling aan de criteria voldoet. Alleen het samenwerkingsverband mag
afwijken van de criteria. Ongeveer 40% van de pro-leerlingen voldoet niet aan de landelijke
criteria.2 Door de criteria en de betrokkenheid van het samenwerkingsverband wordt er, conform
de systematiek van passend onderwijs, een integrale afweging gemaakt zodat de leerling
de best passende vorm van onderwijs krijgt waar de leerling tot zijn of haar recht
komt. Kortom de ondersteuningsbehoefte en de talentontwikkeling van de leerling staan
hiermee centraal.

Binnen de huidige systematiek ontvangt een pro-school direct van DUO voor iedere ingeschreven
leerling de basisbekostiging en de bijbehorende ondersteuningsbekostiging. De ondersteuningsbekostiging
wordt in mindering gebracht op het budget voor lichte ondersteuning van het samenwerkingsverband.
De verrekening vindt plaats met het samenwerkingsverband waarin de pro-school staat.
Het samenwerkingsverband van de school moet voor iedere leerling een toelaatbaarheidsverklaring
(tlv) afgeven (en daarvoor betalen), ook als de leerling uit een ander samenwerkingsverband
komt. Indien het samenwerkingsverband heeft bepaald dat de leerling toelaatbaar is
tot het praktijkonderwijs, beslist het bevoegd gezag van de school voor praktijkonderwijs
na overleg met de ouders van de leerling over de toelating van de leerling.

Het structurele karakter van de ondersteuningsbekostiging

Geen enkele school, niet het vmbo, de havo of het vwo in het voortgezet onderwijs,
niet het (speciaal) basisonderwijs in het primair onderwijs en niet het voortgezet
speciaal onderwijs (vso) krijgen vanuit het Rijk volwaardige/volledige bekostiging.
Er zal altijd een deel van de (ondersteunings)bekostiging via het samenwerkingsverband
lopen. Alle scholen krijgen vanuit het Rijk basisbekostiging, dat is ongeveer voor
alle scholen gelijk. Het enige verschil tussen het vmbo, de havo of het vwo en het
pro is dat voor het pro structureel een ondersteuningsbedrag per leerling wordt uitbetaald.
Voor het vmbo, de havo of het vwo wordt door het samenwerkingsverband bepaald of en
welk bedrag er voor ondersteuning wordt uitbetaald. Kortom, het feit dat de ondersteuningsbekostiging
via het samenwerkingsverband loopt betekent niet dat het pro niet als zelfstandige
schoolsoort wordt erkend. Het is simpelweg inherent aan de systematiek van passend
onderwijs.

Naar een nieuwe bekostigingssystematiek voor het praktijkonderwijs

Zoals hierboven beschreven sluit het huidige model (gebaseerd op het deelnemerspercentage
van 01-10-2012) niet aan bij de daadwerkelijke behoefte aan pro in de regio. Zo krijgt
een substantieel deel van de samenwerkingsverbanden minder middelen dan waar het behoefte
aan heeft gezien de huidige leerlingenpopulatie in de regio en een ander deel van
de samenwerkingsverbanden krijgt dus meer middelen dan waar behoefte aan is.

Op weg naar een nieuwe bekostigingssystematiek voor het pro

Om een toekomstbestendige verdeling van de middelen te vinden zijn er de afgelopen
jaren onder leiding van een begeleidingscommissie3 verschillende mogelijkheden van een toekomstbestendige bekostigingssystematiek onderzocht
die om diverse redenen niet tot een oplossing geleid hebben. Het CBS heeft in haar
meest recente onderzoek4 naar een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro bekeken of de eindtoetsscore uit
het primair onderwijs gebruikt kan worden om de behoefte aan pro in te schatten. Op
dit moment is dat niet goed mogelijk. Dat heeft onder andere te maken met een gebrek
aan gegevens over de eindtoets. De verwachting is dat deze gegevens er over vijf jaar
wel zijn.

Directe bekostiging van het pro

Onder directe bekostiging verstaat de Sectorraad Praktijkonderwijs dat er geen inmenging
is van het samenwerkingsverband, niet bij de bekostiging en niet bij de toewijzing
van de leerlingen. Concreet betekent dit:

• Pro-scholen ontvangen directe bekostiging vanuit DUO en dit bedrag wordt niet langer
in mindering gebracht op het budget van de samenwerkingsverbanden;

• Pro-scholen bepalen zelf, aan de hand van de toelatingscriteria, of een leerling wel
of niet toelaatbaar is.

Zoals gezegd ben ik al enige jaren in gesprek met de sector om te komen tot een toekomstbestendige
bekostiging voor het pro. Dat heeft helaas nog onvoldoende resultaat opgeleverd. Op
verzoek van de sectorraad pro heb ik het afgelopen half jaar gesprekken gevoerd met
de Sectorraad Praktijkonderwijs en de Sectorraad Samenwerkingsverbanden VO om te verkennen
of directe bekostiging voor het pro vormgegeven zou kunnen worden en zo niet, welke
alternatieven er mogelijk zijn. Het is helaas niet gelukt om overeenstemming te bereiken
over directe bekostiging van het pro. Ook is het niet gelukt alternatieven te vinden
waar alle betrokken partijen tevreden mee zijn. De Sectorraad Praktijkonderwijs ziet,
mede ingegeven door het feit dat zij directe bekostiging ziet als het middel voor
de versterking van het reguliere karakter van het pro, geen andere geschikte optie
dan directe bekostiging. Ik ben echter, gezamenlijk met de Sectorraad Samenwerkingsverbanden
VO, van mening dat directe bekostiging ongunstig uitpakt voor de leerlingen die op
het snijvlak zitten tussen pro, vmbo en vso omdat hiermee de systematiek van passend
onderwijs teniet wordt gedaan. Deze systematiek bestaat, zoals eerder aangegeven,
o.a. uit een integrale afweging van het samenwerkingsverband of een leerling het beste
in het vso, pro of vmbo past. Dit kan niet langer als de pro-scholen daar enkel zelf
verantwoordelijk voor zijn. In de praktijk kan dit betekenen dat leerlingen (ongeveer
40%) die niet volledig aan de toelatingscriteria voldoen zonder deze integrale afweging
niet langer op de voor hun best passende plek terecht komen.

Onderdeel van de gesprekken voor directe bekostiging was dat het budget voor pro is
gemaximaliseerd. Dit betekent dat als er meer leerlingen naar het pro gaan er gemiddeld
een lager bedrag per leerling beschikbaar is. In de huidige situatie lost het samenwerkingsverband
dit op maar het samenwerkingsverband zal bij directe bekostiging hier geen rol meer
in spelen met als gevolg dat bij een stijgend leerlingenaantal het gemiddeld beschikbare
bedrag per leerling omlaag gaat en vice versa.

Hoe nu verder?

In overleg met de begeleidingscommissie en conform maatregel 25 van de verbeteraanpak
passend onderwijs5, heb ik besloten om een onafhankelijk verdiepend onderzoek uit te laten voeren naar
de (financiële) consequenties van directe bekostiging van het praktijkonderwijs en
ook mogelijke alternatieven. Hiermee kom ik tegemoet aan een al langer bestaande wens
van de Sectorraad Praktijkonderwijs. Onderdelen van dit onderzoek zijn:

• Voor- en nadelen van directe bekostiging.

• Een historische analyse van de ontwikkelingen in het pro m.b.t. leerlingaantallen
en budget sinds 2005.

• Impact van directe bekostiging op de systematiek van passend onderwijs.

Samen met het onderzoek naar directe bekostiging wil ik ook de consequenties van mogelijke
alternatieven in kaart brengen zoals het actualiseren van de peildatum (01-10-2012)
naar 01-10-2020. Gedachte achter het actualiseren van de peildatum is dat het CBS
over een aantal jaar het eerder genoemde onderzoek kan afronden omdat er dan wel voldoende
data beschikbaar is.

Het onderzoek naar directe bekostiging is naar verwachting gereed in het najaar van
2021. Zodra dit onderzoek is afgerond zal ik deze delen met de Kamer.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob