Brief regering : Fiche: Mededeling richtsnoeren versterking gedragscode tegen desinformatie

Nr. 3159 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juli 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 1 fiche dat werd opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling richtsnoeren versterking gedragscode tegen desinformatie

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A.M. Kaag

Fiche: Mededeling richtsnoeren versterking gedragscode tegen desinformatie

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de regio’s. Richtsnoeren van de Europese Commissie
ter versterking van de praktijkcode betreffende desinformatie

b) Datum ontvangst Commissiedocument

26 mei 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021) 262

d) EUR-Lex

EUR-Lex-52021DC0262-NL-EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Niet voorzien

a) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

2. Essentie voorstel

In 2018 is de eerste gedragscode tegen desinformatie in eerste instantie ondertekend
door Facebook, Google, Mozilla, Twitter, adverteerders en vertegenwoordigers van de
advertentie-industrie. Uit een brede evaluatie van de Commissie over het functioneren
van deze gedragscode blijkt dat verdergaande afspraken wenselijk zijn. Daarom heeft
de Commissie op 26 mei jl. een mededeling gepubliceerd met richtsnoeren voor de versterking
van de gedragscode tegen desinformatie1. De Commissie geeft haar positie weer over hoe online platformen en andere stakeholders
de tekortkomingen in de bestaande gedragscode2 tegen desinformatie kunnen aanpakken. Met de richtsnoeren wordt beoogd de huidige
code te verbeteren vooruitlopend op de voorgestelde Verordening op de digitale diensten,
de Digital Services Act (DSA)3. Samen met de voorgestelde DSA zal de gedragscode een co-reguleringsinstrument worden
voor de aanpak van desinformatie. De huidige richtsnoeren en versterking van de gedragscode
bieden een gelegenheid voor zeer grote platforms om alvast invulling te geven aan
de verplichtingen in het kader van de DSA, die zeer grote online platforms4 zullen krijgen in het adresseren van systemische risico’s die voortvloeien uit het
gebruik van hun diensten. De deelname aan een gedragscode is niet verplicht, maar
wordt door de DSA wel gestimuleerd. Het kan namelijk een middel zijn voor zeer grote
online platforms om te voldoen aan de verplichtingen om systemische risico’s te adresseren.
Dit vormt een sterke prikkel voor zeer grote online platforms om een gedragscode na
te leven omdat toezichthouders toezien op naleving van deze verplichting.5

Door middel van de nieuwe gedragscode doen ondertekenaars6 meer toezeggingen om de verspreiding van desinformatie te adresseren. Om te beginnen
stelt de Commissie voor het toezicht op advertenties te versterken, waarbij het belangrijk
is het verdienmodel rondom desinformatie aan te pakken. Ondertekenaars die zich bezighouden
met het plaatsen van advertenties moeten duidelijk maken op basis van welke criteria
ze dit doen. Daarnaast moet het makkelijker worden best practices uit te wisselen op het gebied van digitale advertenties en wil de Commissie dat ondertekenaars
gepast beleid ontwikkelen om misbruik van hun advertentiesystemen voor het verspreiden
van desinformatie aan te pakken. De Commissie vraagt ook meer verplichtingen op het
gebied van politieke en issue7 advertenties. Dit type advertenties moet van een label worden voorzien waardoor ze
duidelijk te onderscheiden zijn. Dit label blijft zichtbaar bij het delen van dit
soort berichten, ook wanneer dit gebeurt op een berichtenplatform. Verder moet de
identiteit van de afzender van dit type advertenties zichtbaar zijn voor gebruikers.
Wanneer gebruikers politieke of issue advertenties aangereikt krijgen op basis van microtargeting, moeten zij daar een
melding over ontvangen inclusief informatie over op basis van welke criteria en data
dit gebeurt. Ten slotte moeten de ondertekenaars verdergaande transparantiemaatregelen
treffen, waaronder het opnemen van informatie over de gebruikte criteria voor microtargeting
in de doorzoekbare advertentiebibliotheken.

Verder wil de Commissie dat de versterkte code voorziet in een uitgebreide dekking
van huidige en opkomende vormen van manipulatieve gedragingen om desinformatie te
verspreiden. De code moet toezeggingen op maat tegen kwetsbare punten bevatten, en
zorgen voor transparantie en verantwoordingsplicht met betrekking tot maatregelen
die de ondertekenaars treffen ter beperking van manipulatieve gedragingen die op grond
van hun relevante gebruiksvoorwaarden niet zijn toegestaan op de diensten van de ondertekenaars.
De Commissie benadrukt ook het belang om gebruikers van online platformen weerbaarder
en zelfstandiger te maken. Zo moeten ondertekenaars bijdragen aan mediawijsheid en
moet er meer transparantie komen over algoritmes die informatie aanraden. Gebruikers
moeten bovendien de mogelijkheid krijgen deze aanbevelingsalgoritmes aan te passen.
Ook wil de Commissie dat betrouwbare informatie zichtbaarder en toegankelijker wordt.
Informatie waarvan de inhoud als foutief of misleidend is geïdentificeerd, moet van
een label worden voorzien.

De Commissie wil met de nieuwe code de samenwerking met onderzoekers en fact-checkers
versterken. Onderzoekers moeten beter toegang krijgen tot data, waarbij de voorwaarden
voor toegang tot dergelijke data transparant, open, en niet-discriminerend zijn. Dit
moet uiteraard binnen de grenzen van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)8 gebeuren.

Om regelmatig de vooruitgang bij de uitvoering van de gedragscode te beoordelen wordt
een permanente taskforce opgericht met daarin vertegenwoordigers van de ondertekenaars,
de Europese groep van regelgevende instanties voor audiovisuele mediadiensten (ERGA),
het Europees Waarnemingscentrum voor digitale media (EDMO) en relevante experts. Op
basis van deze bevindingen kan de Commissie nadere richtsnoeren verstrekken over de
manier waarop de ondertekenaars de resterende tekortkomingen en lacunes in de gedragscode
moeten aanpakken. De Commissie roept ondertekenaars daarnaast op om de reikwijdte
van de code uit te breiden om de risico’s van verspreiding van misinformatie9 te mitigeren, met inachtneming van de vrijheid van meningsuiting. De Commissie merkt
hierbij op dat gezien het niet intentionele karakter van de verspreiding van misinformatie
niet alle toezeggingen in de code van toepassing zouden zijn. De Commissie wil verder
dat een grotere en bredere doelgroep de nieuwe code op relevante toezeggingen ondertekent10.

Ten slotte wil de Commissie dat het monitoren van de code wordt versterkt, wat de
effectiviteit vergroot en ondertekenaars aanspoort hun eigen beleid te verbeteren.
Ondertekenaars moeten daarom minimaal jaarlijks aan de Commissie rapporteren over
de voortgang van de implementatie van de code op basis van verschillende vastgestelde
indicatoren en uitgesplitst op lidstaatniveau.

Op basis van deze richtsnoeren vraagt de Commissie aan de huidige en potentiële nieuwe
ondertekenaars van de code in de herfst van dit jaar met een voorstel te komen voor
de herziene code, waarna hierover een discussie plaats kan vinden.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

De verspreiding van desinformatie die als doel heeft schade toe te brengen aan het
publieke debat, de democratische processen, de open economie of de nationale veiligheid
is een reële dreiging. Naast desinformatie, kan ook misinformatie van invloed zijn
op het publieke debat. Zo is er bijvoorbeeld veel misleidende informatie rondgegaan
over Covid-1911. Het adresseren van mis- en desinformatie vergt een multidisciplinaire aanpak. De
kabinetsbrede beleidsaanpak van desinformatie kent drie actielijnen: preventie, informatiepositie
verstevigen en waar nodig reactie12. Preventieve acties hebben het doel om te voorkomen dat mis- of desinformatie impact
heeft en zich verspreidt, bijvoorbeeld door de weerbaarheid van burgers en politieke
ambtsdragers te vergroten. Versteviging van de informatiepositie en informatiedeling
geeft tijdig zicht op en duiding van de (potentiële) dreigingen. Informatiedeling
gebeurt o.a. door internationale samenwerking met bijvoorbeeld het Europese Rapid
Alert System, het G7 Rapid Response Mechanism en de NAVO. Reactieve acties behoren
tot het handelingsperspectief wanneer desinformatie wordt gesignaleerd. Het inhoudelijk
adresseren van desinformatie is primair geen taak van overheden, maar van journalistiek
en wetenschap, al dan niet in samenwerking met internetdiensten. De vrijheid van meningsuiting
staat daarbij te allen tijde voorop. Dit betekent dat het bestempelen van desinformatie
als dusdanig en dit fact-checken ook primair geen taak is van de overheid. Wel geldt
dat de overheid moet kunnen optreden als de nationale veiligheid, politieke, maatschappelijke
en/of economische stabiliteit in het geding is.13

De opkomst van online platformen biedt mensen mogelijkheden om deel te nemen aan politieke
en maatschappelijke discussies en maakt het makkelijker om informatie te delen. De
keerzijde hiervan is dat het ook makkelijker is geworden om mis- of desinformatie
te verspreiden via deze platformen. De platformen en andere internetdiensten spelen
zelf een belangrijke rol in het tegengaan van desinformatie. Bij de acties die zij
nemen, moeten echter wel de grondrechten zoals de vrijheid van meningsuiting en persvrijheid
in acht worden genomen14. Nederland heeft in Europees verband gepleit voor een vorm van co-regulering bij
de herziening van de gedragscode, waarbij internetdiensten, het maatschappelijk middenveld
en deskundigen met de juiste technische expertise betrokken moeten zijn bij de formulering.15

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt de richtsnoeren van de Commissie om de gedragscode tegen desinformatie
te versterken. Het kabinet erkent de tekortkomingen van de huidige gedragscode tegen
desinformatie. Daarom heeft zij gepleit voor minimale transparantie- en rapportagestandaarden,
het vastleggen van gemeenschappelijke definities van sleutelconcepten (zoals politieke
advertenties) en toegang voor gebruikers tot een objectieve beroepsprocedure tegen
beslissingen over de moderatie van hun berichten. Ook heeft Nederland gepleit voor
een betere naleving van de herziene gedragscode.16 Zoals de Commissie terecht zelf opmerkt staan grondrechten zoals de bescherming van
privacy en de vrijheid van meningsuiting altijd voorop in de te maken afspraken. Veel
van de Nederlandse inzet is terug te zien in de herziening van de gedragscode zoals
voorgesteld door de Commissie.

Het kabinet onderschrijft het belang van een bredere groep ondertekenaars van de gedragscode,
eventueel met aangepaste toezeggingen, om zo tot een effectievere aanpak te komen.
Het is positief dat de Commissie hierbij onderscheid maakt tussen de diverse ondertekenaars
met betrekking tot het committeren aan afspraken, waarbij ondertekenaars zich committeren
aan afspraken die voor hen relevant zijn. Dit sluit ook aan bij de Nederlandse multi-stakeholder
benadering waarbij het maatschappelijk middenveld, de onafhankelijke media en de academische
wereld een belangrijke rol spelen. De rol die de Commissie voor het EDMO voorziet
faciliteert en versterkt multidisciplinaire gemeenschappen waaronder fact-checkers,
academische onderzoekers en andere relevante stakeholders.

Het tegengaan van desinformatie door het verdienmodel van desinformatie aan te pakken
is een speerpunt van de Commissie. Het kabinet steunt dit. Door het verbeteren van
samenwerking tussen relevante spelers in de adverteerderswereld en specifiekere afspraken
te maken over advertenties die desinformatie bevatten, kan voorkomen worden dat geld
verdiend wordt aan desinformatie. Wanneer de financiële prikkel om desinformatie te
verspreiden wordt aangepakt, kan dit de verspreiding tegengaan.

Het kabinet heeft zich al vaker uitgesproken over het belang van het vergroten van
transparantie rondom politieke advertenties. Ook de Commissie stelt voor om, in samenhang
met (aangekondigde) wetgevende voorstellen hierover, gebruikers meer inzicht te geven
in hoe betaalde informatie tot hen komt via politieke en issue advertenties. Hoe meer
informatie beschikbaar is voor de gebruikers, hoe beter zij een keuze kunnen maken.

De inzet van de Commissie op het gebied van politieke reclame sluit aan bij het bredere
perspectief om gebruikers meer inzicht te geven in de berichtgeving die hen bereikt
en de werking van het platform. Het kabinet stelt dat om te voorkomen dat desinformatie
impact heeft, het van belang is om mediawijsheid te vergroten. De rol die de platformen
hierin kunnen spelen is groot. Het beter toegankelijk maken van betrouwbare informatie
en het labelen van foutieve of misleidende informatie zijn hierbij goed voorbeelden.
Ook worden gebruikers in staat gesteld om zelf meer controle uit te oefenen op de
manier hoe informatie hen bereikt. Het kabinet vindt het voorstel van de Commissie
om gebruikers meer informatie te geven over de aanbevelingsalgoritmen en de mogelijkheid
om deze aan te passen een positieve ontwikkeling.

Meermaals heeft het kabinet zich uitgesproken over het door onderzoekers verkrijgen
van toegang tot data van de internetdiensten.17 Dat de Commissie hier volgende stappen in wil zetten is dan ook positief. Met inachtneming
van de bestaande juridische kaders moet het mogelijk zijn om onderzoek naar desinformatie
beter te faciliteren.

Uit de evaluatie van de gedragscode door de Commissie blijkt dat het toezicht op de
huidige code tekortschiet. Om tot een effectievere code te komen deelt het kabinet
de mening van de Commissie dat de monitoring op de naleving van de code versterkt
moet worden. Meermaals heeft het kabinet ervoor gepleit dat de rapporten die gepubliceerd
worden door de ondertekenaars op lidstaatniveau gespecificeerd moeten worden in plaats
van algemene rapportages voor de gehele Unie. Het kabinet is dan ook verheugd dat
de Commissie dit verzoek heeft opgenomen in de richtsnoeren.

Het kabinet kijkt uit naar de op basis van de richtsnoeren van de Commissie eerste
versie van de herziene code die is voorzien in de herfst van dit jaar.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De aanscherping van de gedragscode kan op brede steun rekenen bij zowel de lidstaten
als bij de partijen in het Europees Parlement. Of voorgestelde aanscherpingen voor
alle partijen ver genoeg gaan is nog onbekend. Daarvoor moet de herziene code eerst
gepresenteerd worden. Eerder hebben met name de kleinere lidstaten ervoor gepleit
om meer verplichtingen op te leggen aan deelnemers aan de gedragscode om op landenniveau
inzage te geven, waar ook Nederland voor gepleit heeft. Ook wil een aantal lidstaten
meer en duidelijkere regels op het gebied van content moderatie.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het kabinet heeft een positieve grondhouding over de bevoegdheid van de EU. Op het
terrein van de interne markt en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht heeft
de Unie een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten (zie artikel 4, lid 2, onder a en
onder j, VWEU). De aangekondigde maatregelen zien op het terrein van de interne markt
en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. De Commissie is zodoende bevoegd deze
mededeling te doen.

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit van de mededeling
is positief. Een gezamenlijke Europese aanpak op onderwerpen als desinformatie is
wenselijk gezien het grensoverschrijdende karakter van online desinformatie en het
feit dat de dienstverleners wiens diensten worden gebruikt voor de verspreiding van
desinformatie veelal in meerdere of alle lidstaten opereren. Vanwege het grensoverschrijdende
karakter van de beschreven problematiek in de mededeling en de meerwaarde van kennisuitwisseling
tussen de lidstaten, is optreden op EU-niveau wenselijk en kunnen problemen onvoldoende
op het niveau van de lidstaten worden aangepakt.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van de mededeling
is positief. De mededeling kondigt een versterking van de gedragscode aan, die gericht
is op het creëren van gunstige omstandigheden voor sterke en vrije democratieën, zoals
bijvoorbeeld het stimuleren van mediavrijheid en pluriformiteit van de media. De Commissie
benoemt tevens dat in het voorstel van de DSA wordt ingezet op een co-regulerende
gedragscode. De voorgestelde acties rondom deze versterking van de gedragscode van
de Commissie, zoals het stimuleren van mediawijsheid en het vergroten van transparantie,
passen binnen de lijn die al eerder is uitgezet in de mededeling Europees Democratie
Actieplan, die het kabinet eerder verwelkomd heeft. Met deze versterking van de gedragscode
wordt de aanpak van desinformatie verbeterd door het vergroten van transparantie,
het versterken van de positie van de burger in het online debat en het verduidelijken
van de verantwoordelijkheid van online platformen. Het kabinet is van oordeel dat
deze acties in de juiste verhouding staan tot het bereiken van het doel van de mededeling
om de online omgeving (en haar actoren) meer transparant en verantwoordelijk te maken,
transparantie van content-moderatie te vergroten, de online positie van burgers te
versterken en een open en democratisch online debat te beschermen. Deze middelen gaan
bovendien niet verder dan noodzakelijk om de gestelde doelstellingen te bereiken.

d) Financiële gevolgen

De mededeling stelt voor om een permanente taskforce op te richten die wordt voorgezeten
door de Commissie waarbij ook experts van de Europese Dienst voor Extern Optreden
aansluiten. Uit de mededeling is niet duidelijk of het inrichten van deze taskforce
financiële consequenties heeft. Het kabinet zal de Commissie op dit punt om verduidelijking
vragen.

Het kabinet is van mening dat de eventueel benodigde EU-middelen gevonden dienen te
worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

Eventuele budgettaire gevolgen voor Nederland worden ingepast op de begroting van
het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De mededeling lijkt goed aan te sluiten bij het reeds ingezette beleid. Bij de verdere
uitwerking van de gedragscode zal Nederland zich uiteraard inzetten om bij de invulling
daarvan de gevolgen voor de regeldruk zo minimaal mogelijk te houden.

De gedragscode tegen desinformatie was internationaal de eerste in zijn soort. Het
beleid dat online platforms n.a.v. de code hebben ontwikkeld hebben zij vaak ook wereldwijd
uitgerold. Een hernieuwde code kan een soortgelijk effect hebben. Met deze richtsnoeren
geeft de Unie verder invulling aan haar rol als voorloper met betrekking tot het versterken
van verantwoordelijkheden van de grote techplatformen. Het versterken van deze rol
is positief voor de positie van de EU binnen de rest van de wereld. Het kabinet is
daarom positief over de gevolgen van deze inzet van de Unie met betrekking tot de
geopolitieke gevolgen. De gedragscode is niet gericht op specifieke statelijke, of
andere actoren maar richt zich op het adresseren van desinformatie ongeacht de afzender.
Desinformatiecampagnes kunnen echter wel onderdeel zijn van heimelijke politieke beïnvloeding
door statelijke actoren. Versterkte actie vanuit de EU tegen desinformatie kan daarmee
ook een positief effect hebben op het tegengaan van beïnvloeding door statelijke actoren.