Brief regering : Toezending evaluatierapport inzake schenkingsvrijstelling eigen woning en reactie op de motie van het lid Van der Linden c.s.

Nr. 95 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 juni 2021

Hierbij bied ik uw Kamer, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
het evaluatierapport van de verruimde schenkingsvrijstelling eigen woning aan.1 De evaluatie is aangekondigd in bijlage 10 van de Miljoenennota 2021 en toegezegd
aan de Eerste Kamer.2 Eerst geef ik in deze brief een samenvatting van de evaluatie en bijbehorende conclusies.
Vanwege de demissionaire status van dit kabinet laat ik een inhoudelijke appreciatie
van het rapport over aan een volgend kabinet. Daarna geef ik in deze brief invulling
aan de op 16 maart 2021 in de Eerste Kamer aangenomen motie van het lid Van der Linden
c.s.3 die de regering verzoekt om vóór het Belastingplan 2022 te onderzoeken hoe de schenkingsvrijstelling
eigen woning van ouders aan kinderen zodanig kan worden aangepast, dat ouders die
in eerdere jaren slechts ten dele gebruik gemaakt hebben van deze regeling, alsnog
onder dezelfde voorwaarden een aanvullende schenking kunnen doen tot aan de maximale
vrijstelling.

Evaluatie verruimde schenkingsvrijstelling eigen woning

Het onderzoek is uitgevoerd door SEO Economisch Onderzoek en richt zich op de verruimde
schenkingsvrijstelling eigen woning van € 100.000 (geïndexeerd) zoals deze geldt vanaf
2017. De vraagstelling die in het onderzoek centraal staat is: in hoeverre is de verruimde
schenkingsvrijstelling eigen woning doeltreffend en doelmatig.

De vrijstelling is in 2017 structureel verruimd met als doel het verminderen van de
eigenwoningschuld en het verlagen van het percentage onderwaterhypotheken.4 Het budgettaire beslag van de huidige schenkingsvrijstelling eigen woning bedraagt
€ 188 miljoen per jaar.5 Uit het onderzoek blijkt ten aanzien van de doeltreffendheid van de verruimde schenkingsvrijstelling dat de regeling hoogstens een beperkt effect
heeft op de totale hypotheekschuld in Nederland. Ontvangers die al een woning hebben,
hebben hun hypotheekschuld maar in beperkte mate verkleind ten opzichte van vergelijkbare
huishoudens die geen schenking ontvangen. Een deel gaat duurder wonen. Starters gebruiken
de schenking deels om minder te lenen dan op basis van hun inkomen had gekund, maar
ook om een duurdere woning te kopen dan starters zonder schenking. Bovendien is de
financiële uitgangspositie van huishoudens die een schenking ontvangen al relatief
gunstig ten opzichte van huishoudens zonder schenking. Dit vergroot de vermogensongelijkheid
binnen generaties.

Daarnaast zijn volgens de onderzoekers de oorspronkelijke beleidsdoelen van de schenkingsvrijstelling
eigen woning minder relevant geworden. De hypotheekschuld is de afgelopen jaren gedaald
ten opzichte van het nationale inkomen en het percentage onderwaterhypotheken nam
sterk af. Dit komt met name door verlaging van de maximale Loan-to-Value naar 100 procent,
invoering van de fiscale aflossingseis en de gestegen huizenprijzen. Met betrekking
tot de doelmatigheid stelt SEO dan ook dat er al ander beleid gevoerd wordt dat beter aansluit bij de
doelstellingen van de regeling en minder nadelige neveneffecten met zich meebrengt.

SEO concludeert: «De schenkingsvrijstelling is minder doeltreffend en doelmatig dan
ander beleid om de hypotheekschuld te verlagen en onderwaterproblematiek te beperken.
Deze conclusie volgt uit de vaststelling dat er al ander beleid gevoerd wordt dat
beter aansluit bij de doelstellingen en minder nadelige neveneffecten met zich meebrengt.
De extra toegevoegde waarde van de schenkingsvrijstelling aan het bereiken van de
doelstellingen is gering, deels als gevolg van de relatief kleine groep gebruikers,
maar de regeling vergroot wel de vermogensongelijkheid».

Motie van der Linden c.s.

Op 16 maart 2021 is in de Eerste Kamer de motie van het lid Van der Linden c.s. aangenomen
die het kabinet verzoekt om vóór het Belastingplan 2022 te onderzoeken hoe de schenkingsvrijstelling
eigen woning van ouders aan kinderen ten behoeve van een koopwoning zodanig kan worden
aangepast, dat ouders die in eerdere jaren slechts ten dele gebruik gemaakt hebben
van deze regeling, alsnog onder dezelfde voorwaarden een aanvullende schenking kunnen
doen tot aan de maximale vrijstelling.6

Inmiddels heb ik dit onderzocht en ik wil de resultaten hiervan graag met u delen.

Wetswijziging en budgettaire derving

De schenkingsvrijstelling eigen woning staat in de Successiewet 1956 (SW 1956). Dat
betekent dat een wijziging van deze wet nodig is voor de in de motie gevraagde aanpassing.
Daarbij volgt uit de tekst van de motie dat deze wetsaanpassing terugwerkende kracht
zou moeten hebben zodat indien in 2017 of 2018 deels gebruik is gemaakt van de schenkingsvrijstelling
eigen woning, alsnog een aanvullende schenking onder de vrijstelling kan worden gebracht.
Een dergelijke wetsaanpassing betekent een ingrijpende wijziging van de schenkingsvrijstelling
eigen woning. Ik licht dat hierna toe.

De vrijstelling van schenkbelasting voor de eigen woning van € 100.000 (geïndexeerd)
is een eenmalige verhoging van de reguliere jaarlijkse vrijstelling. De hoofdregel
is dat de verkrijger met een leeftijd tussen de 18 en 40 jaar per schenker eenmalig
gebruik kan maken van de vrijstelling van schenkbelasting voor de eigen woning.7 Daarbij is het mogelijk om een schenking voor een eigen woning verspreid te ontvangen
over drie aaneengesloten kalenderjaren. Dit betekent dat een ontvanger die in 2017
een beroep heeft gedaan op de schenkingsvrijstelling eigen woning voor aanvullende
schenkingen van dezelfde schenker de vrijstelling nog mag benutten in de jaren 2018
en 2019, tot het maximale bedrag van de vrijstelling in 2017.

Een wijziging als bedoeld in de motie, zou erop neerkomen dat de spreidingsmogelijkheid
over drie aaneengesloten kalenderjaren, wordt vervangen door de mogelijkheid schenkingen
voor de eigen woning van eenzelfde schenker onder de schenkingsvrijstelling eigen
woning te brengen totdat het maximale bedrag van de vrijstelling is bereikt, of eerder
als de verkrijger 40 jaar is geworden. Dit zou met terugwerkende kracht tot 1 januari
2017 geregeld moeten worden. In de Tweede Kamer is een dergelijke vraag eerder aan
de orde geweest.8

Spreiding van de schenkingsvrijstelling eigen woning over een langere periode zorgt
voor een budgettaire derving die conform de begrotingsregels van het kabinet moet
worden gedekt binnen het inkomstenkader. De extra derving die gemoeid is met aanpassing
is afhankelijk van de exacte vormgeving van deze verlenging. Bij de mogelijkheid om
aanvullend te schenken tot het maximale bedrag van de vrijstelling is bereikt of op
het moment dat de verkrijger 40 jaar is geworden, zal naar verwachting de benuttingsgraad
van het vrijstellingsbedrag aanzienlijk toenemen. Bij een structurele verlenging van
de termijn ontstaat een structureel hogere benuttingsgraad en zal sprake zijn van
een aanzienlijke structurele derving.

Uitvoering van een wijziging door de Belastingdienst

Een wetswijziging als deze heeft grote gevolgen voor de uitvoering van de regeling
door de Belastingdienst en leidt tot risico’s en fouten. Het afhandelen en controleren
van de aangiftes voor de schenkingsvrijstelling eigen woning is voor een groot deel
een handmatig proces. Regelmatig moeten stukken worden opgevraagd bij belastingplichtigen
en is er individueel contact nodig om een aangifte te kunnen controleren. Als de spreiding
over meer dan drie opeenvolgende kalenderjaren mogelijk wordt gemaakt, zal het opvragen
van stukken en het stellen van vragen bij individuele belastingplichtigen vaker nodig
zijn.

De Belastingdienst registreert niet of een schenking een gespreide schenking is. Wel
kijkt men terug of eerdere schenkingen zijn gedaan. Ook dit is handwerk. Per gespreide
schenking zijn er meerdere toezichts- en handhavingsmomenten nodig om de aangifte
te controleren en af te handelen. Bij iedere schenking moet namelijk worden gecontroleerd
of er van dezelfde persoon een eerdere schenking is ontvangen en of het totaalbedrag
van schenkingen ontvangen van die persoon al is bereikt of niet. Dit brengt een exponentiële
groei aan werkzaamheden met zich mee in vergelijking met het toezicht op basis van
de huidige regelgeving. Om het huidige toezichtsniveau te kunnen handhaven zou een
grotere capaciteitsinzet nodig zijn.

Dat een spreiding van de mogelijkheid tot schenken tot een relatief grote belasting
van de uitvoering leidt, blijkt ook uit de evaluatie die is uitgevoerd door SEO. Hoewel
in minder dan 2 procent van de gevallen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid
tot spreiding van de schenking over drie jaar, zorgt deze mogelijkheid voor ruim 27 procent
van de uitvoeringskosten. Door de mogelijkheid de schenking te spreiden over drie
jaar duurt het ook nu al langer voordat een schenking als geheel gecontroleerd en
afgerond kan worden. Spreiding over meer dan de huidige drie jaren brengt risico’s
met zich mee qua handhaafbaarheid voor de uitvoering.

Gebruik van de bestaande mogelijkheid tot aanvullende schenkingen

Het aantal gevallen waarbij gebruik wordt gemaakt van de huidige mogelijkheid om een
schenking over maximaal drie jaren te spreiden is beperkt. Uit de evaluatie valt niet
op te maken waarom dat zo is, wel is de conclusie van SEO dat gegeven de extra kosten
die de Belastingdienst moet maken bij het controleren van de schenkingen, de mogelijkheid
de schenking te spreiden niet bijdraagt aan de doelmatigheid van de vrijstelling.
Uit interviews met adviseurs blijkt dat zij de mogelijkheid tot spreiding zien als
een van de aspecten die de «nodige puzzels oplevert» bij het gebruikmaken van deze
regeling.

Uit het debat in de Eerste Kamer heb ik begrepen dat de motie is opgekomen vanuit
de wens om de schenkingsvrijstelling eerlijker te maken voor de situatie dat het ene
kind vijf jaar geleden een schenking van minder dan € 100.000 (geïndexeerd) heeft
ontvangen en het tweede kind later een schenking voor de eigen woning van € 100.000
(geïndexeerd) heeft ontvangen. Een al bestaande mogelijkheid voor ouders om dit verschil
weg te nemen, is door het eerste kind jaarlijks een bedrag te schenken tot de jaarlijkse
vrijstelling (2021: € 6.604) en het tweede kind niet.

Conclusie motie Van der Linden c.s.

Een aanpassing van de schenkingsvrijstelling eigen woning zoals voorgesteld in de
motie van het lid Van der Linden c.s. betekent een ingrijpende wijziging van de schenkingsvrijstelling
eigen woning en nog wel met terugwerkende kracht. Deze aanpassing zou grote gevolgen
hebben voor de uitvoering van de regeling door de Belastingdienst. Gegeven de extra
kosten die de Belastingdienst moet maken bij het controleren van de schenkingen, is
het daarnaast zo dat de mogelijkheid de schenking te spreiden niet bijdraagt aan de
doelmatigheid van de vrijstelling. Ook zou uitbreiding leiden tot een budgettaire
derving die gedekt moet worden.

Ik hoop u hiermee voldoende geïnformeerd te hebben.

De Staatssecretaris van Financiën, J.A. Vijlbrief