Brief regering : Uitvoering van de motie van het lid Bikker c.s. over de strafmaat als middel om Nederland minder aantrekkelijk te maken voor drugscriminaliteit (Kamerstuk 35564-18)

Nr. 21
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 juni 2021

Onlangs nam uw Kamer de motie van de leden Bikker c.s. (Kamerstuk 35 564, nr. 18) aan, waarin de regering wordt opgeroepen op korte termijn te onderzoeken hoe de
strafmaat voor zware drugscriminaliteit kan worden aangepast om de aantrekkingskracht
van Nederland voor grote internationale drugscriminelen terug te brengen en hiertoe
vervolgens met voorstellen te komen. Ook wordt de regering verzocht aanvullend onderzoek
te doen hoe deze aantrekkingskracht verder kan worden teruggebracht. In deze brief
informeer ik uw Kamer hoe ik deze motie zal uitvoeren.

Nederland is een belangrijke schakel in de internationale drugscriminaliteit. Niet
alleen Nederlandse drugsproducenten en -handelaren maken misbruik van de goede infrastructuur
en voorzieningen die Nederland haar burgers biedt, ook criminelen vanuit het buitenland
waarderen het Nederlandse «vestigingsklimaat» voor het bedrijven van internationale
drugscriminaliteit. Het toenemende aantal labs voor methamfetamine (crystal meth)
dat de laatste jaren wordt opgerold, en waarbij ingezetenen van Latijns-Amerikaanse
landen worden aangetroffen, geeft aan dat de aantrekkingskracht van Nederland op internationale
drugscriminelen onverminderd groot blijft. Dit baart mij grote zorgen, ook omdat van
veel buitenlandse criminele groeperingen bekend is dat zij zeer vermogend zijn en
het geweld niet schuwen. Uit een themastudie die het Analistennetwerk Nationale Veiligheid
(ANV) in opdracht van de NCTV heeft uitgevoerd blijkt ook dat vijf van de zes nationale
veiligheidsbelangen door georganiseerde criminaliteit kunnen worden geraakt. Deze
studie – die ik uw Kamer vandaag met een afzonderlijke beleidsreactie ter kennisneming
aanbied – onderstreept het belang om beter zicht en grip te krijgen op de gelegenheidsstructuren
die Nederland aantrekkelijk maken voor criminelen.1

Drugscriminelen gedragen zich als (illegale) ondernemers en zullen de kosten en baten
van hun handelen impliciet of expliciet wegen. Van het vooruitzicht een straf te moeten
ondergaan indien zij worden gepakt, gaat in algemene zin afschrikwekkende werking
op drugscriminelen uit. Het is daarom terecht dat periodiek de vraag wordt gesteld
of de strafzwaarte op het juiste niveau is om (potentiële) drugscriminelen van (voortzetting
van) een criminele carrière te weerhouden. In de publicatie «Pact voor de Rechtsstaat»
wordt er op gewezen dat in internationaal verband «het aantal jaren dat men moet zitten»
in Nederland als laag geldt. Ik zal hieronder op dit signaal en vergelijkbare signalen
ingaan. Daarna zal ik schetsen hoe het onderzoek naar het vestigingsklimaat voor drugscriminelen,
waartoe ik al opdracht heb gegeven, door het WODC wordt uitgevoerd.

Strafzwaarte voor drugscriminaliteit in Nederland

Bij het beoordelen van de strafzwaarte moet een onderscheid worden gemaakt tussen
enerzijds de strafmaxima die in de wetgeving zijn opgenomen, en anderzijds de straffen
zoals deze door de rechter worden opgelegd. In de beantwoording van Kamervragen van
het lid van Wijngaarden heeft de Minister voor Rechtsbescherming vorig jaar aangegeven
dat de Nederlandse strafmaxima voor drugsdelicten vergeleken met die van andere landen
in Noordwest-Europa niet bijzonder laag zijn.2 Een duidelijke trend in de ontwikkeling van de strafoplegging voor drugscriminaliteit
kon volgens de Minister niet worden onderkend, waarbij hij wees op de mogelijkheid
dat de toegenomen maatschappelijke afkeuring van drugscriminaliteit rechters er toe
beweegt zwaarder te gaan straffen. Een verhoging van de strafmaxima vond de Minister
voor Rechtsbescherming daarom niet aan de orde.

Hoewel de strafmaxima in de Opiumwet niet zijn gewijzigd, heeft recent wel verhoging
van enkele bijzondere strafbaarstellingen plaatsgevonden of zijn stappen in die richting
gezet. Op 1 januari 2020 is de strafmaat voor deelneming aan een criminele organisatie
omhooggegaan van 6 naar 10 jaar. De strafmaat voor illegaal bezit en ook de handel
in vuurwapens is verhoogd van 4 naar 8 jaar gevangenisstraf. Daarnaast heeft uw Kamer
recent het wetsvoorstel Versterking strafrechtelijke aanpak ondermijnende criminaliteit
aangenomen, dat onder meer in een aantal strafbaarstellingen en strafverzwaringen
voorziet. Het wetsvoorstel voorziet in verhoging van het strafmaximum voor bedreiging
van 2 naar 3 jaar. Bedreiging van onder andere ambts-, gezags-, en togadragers vormt
in het wetsvoorstel een extra strafverhogingsgrond. Criminele binnendringers in een
besloten plaats voor distributie, opslag of overslag voor goederen kunnen maximaal
een jaar gevangenisstraf krijgen, waarbij strafverhogingsgronden gelden. Tot slot
bevat het wetsvoorstel de mogelijkheid om grondstoffen voor drugs (drugsprecursoren)
te verbieden waarvan geen legale toepassing bekend is. Invoer, uitvoer, transport
of het voor handen hebben van een aangewezen stof kan worden bestraft met maximaal
zes jaar gevangenisstraf.

Ten aanzien van de hoogte van de straffen die worden gevorderd, wijs ik op twee strafvorderingsrichtlijnen
die het Openbaar Ministerie recent heeft gewijzigd cq ingevoerd. Per 1 mei 2019 is
de richtlijn voor strafvordering Opiumwet, harddrugs aangepast, waarbij de te vorderen
straffen voor het (mede)plegen van de in- en uitvoer van meer dan 100 kilogram harddrugs
zijn geüniformeerd. Aanleiding tot deze uniformering was de wens om beroepscriminelen
die zich schuldig maken aan de in- en uitvoer van harddrugs zwaarder te bestraffen.
Afhankelijk van het inbeslaggenomen gewicht wordt tegen een koerier tot tenminste
7 jaar gevangenisstraf geëist, tegen een logistiek contactpersoon tot tenminste 9 jaar,
en tegen een leidinggevende tot tenminste 11 jaar. Deze te vorderen straffen, die
bij meer dan 2.000 kilogram drugs als minimumeis gelden, bevinden zich dicht bij het
wettelijk strafmaximum van 12 tot 16 jaar gevangenisstraf.

Om ook in een duidelijk kader te voorzien voor de strafeis voor (voorbereidingshandelingen
voor) de productie van synthetische drugs heeft het Openbaar Ministerie op 1 oktober
2020 de richtlijn voor strafvordering voorbereiding/bevordering synthetische drugs
ingevoerd. Met deze richtlijn wordt een uniform strafvorderingsbeleid in alle arrondissementen
bevorderd. Door tegen een verdachte van voorbereidingshandelingen altijd gevangenisstraf
te eisen, geeft het Openbaar Ministerie het signaal af dat taakstraffen voor de productie
van synthetische drugs niet als een passende sanctie worden gezien. Daarnaast eist
het Openbaar Ministerie bij voorbereidingshandelingen altijd een geldboete, als reactie
op het feit dat de verdachte met het plegen van het delict geldelijk gewin beoogde.
Deze geldboete staat los van het wederrechtelijk verkregen voordeel, dat in een ontnemingsprocedure
dient te worden teruggevorderd.

Met deze strafbaarstellingen, strafverzwaringen en de genoemde richtlijnen wordt tot
uitdrukking gebracht dat drugscriminaliteit en de verschijnselen waarmee deze gepaard
gaat, zoals de bedreiging van burgers en bestuurders, onaanvaardbaar zijn. Ook gaat
er een afschrikwekkend effect op drugscriminelen vanuit, in de zin dat het drijven
van een criminele onderneming risicovoller wordt. In hoeverre deze strafbaarstellingen
en strafverzwaringen effectief zullen bijdragen aan het buiten de grens houden van
internationale drugscriminelen, is op dit moment nog niet vast te stellen. De ernst
van internationale drugscriminaliteit en de rol die Nederland daarin vervult, maken
dat niet rustig kan worden afgewacht of de recent ingevoerde en voorgenomen strafverzwaringen
voldoende vruchten afwerpen. Ik heb daarom het WODC opdracht gegeven tot het uitvoeren
van onderzoek naar het vestigingsklimaat voor drugscriminaliteit in Nederland. Dit
onderzoek is volgens de planning uiterlijk 1 april 2022 gereed. Dit onderzoek licht
ik nu toe.

WODC-onderzoek naar vestigingsklimaat voor drugscriminaliteit

De studie van het ANV toont aan dat het van groot belang is om structureel te investeren
in het beheersbaar krijgen van ondermijnende criminaliteit. Als dit sluipende en vaak
onzichtbare fenomeen kan blijven voortwoekeren, komt onze nationale veiligheid en
onze democratische rechtsorde in het geding. Deze waarschuwing is duidelijk en mag
niet genegeerd worden. Daarom vind ik het van groot belang dat er op korte termijn
meer inzicht komt in de factoren die Nederland aantrekkelijk maken voor georganiseerde
criminaliteit en hoe we die factoren kunnen beïnvloeden. In de beantwoording van de
vragen van het lid Yesilgöz-Zegerius d.d. 19 juni 2020 over het bericht «Politie luidt
noodklok over toename crystalmethlabs» heb ik uw Kamer aangekondigd hiernaar onderzoek
te laten verrichten.3 Dit onderzoek maakt deel uit van de kennisagenda in het kader van het brede offensief
tegen georganiseerde ondermijnende criminaliteit en is inmiddels door het WODC ter
hand genomen. De in het onderzoek te beantwoorden onderzoeksvragen zijn:

– Welke factoren bepalen het vestigingsklimaat van een land voor de productie en doorvoer van drugs?

– In hoeverre zijn de vastgestelde factoren meetbaar en welke typen data kunnen iets
zeggen over de factoren?

– In welke mate zijn deze factoren beïnvloedbaar?

– Hoe ziet het vestigingsklimaat van Nederland eruit?

Ten aanzien van de beïnvloedbaarheid van factoren is in de startnotitie opgenomen
dat een uitgebreide beschrijving wordt gewenst van de factor strafzwaarte. Op basis
van het onderzoek kan worden besloten welke factoren – gezien hun beïnvloedbaarheid
en meetbaarheid – het meest kansrijk zijn om actief beleid te voeren op een voor drugscriminelen
zo onaantrekkelijk mogelijk vestigingsklimaat. Hieruit kunnen verschillende beleidsopties
voortvloeien, waaronder mogelijk ook het verder verzwaren van de straffen voor drugsdelicten.
Ik wil het onderzoek daarom eerst afwachten en neem op dit moment geen stappen richting
een generieke verzwaring van de strafmaxima voor drugsdelicten.

Tot slot ter beschouwing nog het volgende. Straffen kunnen worden verhoogd om uitdrukking
te geven aan veranderende normen in de samenleving: gedrag kan strafwaardiger worden
bevonden. Als overwogen wordt straffen te verhogen vanwege het mogelijke voorkómende
effect dat daarvan uitgaat, is het zaak vooraf zorgvuldig na te gaan of dit effect
zich redelijkerwijs zal voordoen. En of het beoogde effect niet ook, of even goed,
langs andere weg kan worden bereikt, zoals door de inzet op preventie (voorkomen van
jonge aanwas) of verstoring van het criminele verdienmodel. Gevangenisstraf is voor
zowel de samenleving als gedetineerde een kostbare sanctie die als ultimum remedium
moet worden ingezet.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus