Brief regering : Stand van zaken Subsidieregeling sanering varkenshouderijen

35 334
Problematiek rondom stikstof en PFAS

Nr. 244
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 juni 2021

Met deze brief ontvangt uw Kamer, zoals toegezegd, de stand van zaken met betrekking
tot het aantal deelnemers aan de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (hierna:
de regeling)1. Doel van de subsidieregeling was het op korte termijn verminderen van geuroverlast die wordt veroorzaakt
door varkenshouderijlocaties in veedichte gebieden. Dit wordt gerealiseerd door op
varkenshouderijlocaties die geuroverlast geven de bestaande productie van varkens
en de op de locatie aanwezige productiecapaciteit definitief en onherroepelijk te
beëindigen. Het beëindigen van deze bedrijven leidt tot minder geuroverlast en verbetering
van de leefomgeving in Zuid- en Oost-Nederland, zoals bij de aankondiging van deze
regeling in het Regeerakkoord beoogd.

Hierbij ontvangt uw Kamer tevens een eerste prognose van het stikstofeffect dat met deze maatregel wordt gerealiseerd. Het verwachte stikstofeffect is lager dan van tevoren ingeschat, onder meer door minder deelnemers dan vooraf
beoogd. In deze brief presenteer ik een pakket alternatieve maatregelen en aanvullende
afspraken waarmee het beoogde stikstofeffect alsnog kan worden gerealiseerd, zodat
de beleidsdoelen voor onder meer woningbouw en MIRT-projecten binnen bereik blijven.

Stand van zaken Subsidieregeling sanering varkenshouderijen

Per brief van 10 juni 2020 (Kamerstuk 28 973, nr. 238) heb ik uw Kamer geïnformeerd over het aantal subsidieaanvragen dat was ingediend
in het kader van de subsidieregeling sanering varkenshouderijen, te weten 502. Hiervan
voldeden op dat moment 407 aanvragen aan alle voorwaarden. Op grond van door ondernemers
verstrekte aanvullende informatie in de bezwaarfase is het aantal aanvragen dat voldoet
aan de voorwaarden nadien opgelopen tot 430. Het definitieve aantal afgewezen aanvragen
komt daarmee uit op 72. De redenen voor afwijzing treft uw Kamer in onderstaand overzicht.

Totaal aantal ingediende aanvragen

502

Onvolledige aanvragen

2

Voldoen niet aan de drempelwaarde voor de geurscore (artikel 4, lid 1)

29

Voldoen niet aan het Besluit emissiearme huisvesting (artikel 6, lid 1, onderdeel
b)

37

Voldoen niet aan 5-jaars termijn (artikel 6, lid 1, onderdeel a)

3

Overtreding Meststoffenwet (artikel 4, lid 2)

1

Totaal positieve subsidiebeschikkingen

430

Op grond van de vereisten uit de regeling dienden ondernemers binnen acht weken na
de datum van hun subsidiebeschikking de als bijlage 2 bij de subsidieregeling opgenomen
modelovereenkomst te tekenen en in te dienen bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
(RVO). Met het tekenen van de overeenkomst verbindt de varkenshouder zich aan de vereiste
dat op de betreffende productielocatie geen intensieve veehouderij meer gevestigd
mag worden en dat hij niet elders een varkenshouderij mag starten2.

In de praktijk is gebleken dat de termijn van acht weken voor veel ondernemers te
kort was. Het ondertekenen van de modelovereenkomst werd door veel ondernemers gepercipieerd
als het moment waarop een definitief besluit genomen moest worden over wel of niet
stoppen. In de praktijk is gebleken dat ondernemers na ontvangst van de positieve
subsidiebeschikking meer tijd nodig hadden om tot een afgewogen besluit te komen.
Met name het verkennen van nieuwe economische kansen op de productielocatie en het
overleg met gemeenten over de (on)mogelijkheden van herbestemming vergde tijd. Om
ondernemers de tijd te geven om tot een afgewogen besluit over hun toekomst te komen
heb ik de termijn van acht weken, op verzoek van ondernemers en veelal ondersteund
door de betreffende gemeente, verlengd. Ondernemers hebben uiteindelijk tot 1 april
2021 de tijd gekregen om een getekende overeenkomst in te dienen, waarmee de termijn
van acht weken in de praktijk, afhankelijk van de datum waarop de individuele subsidiebeschikking
was verstrekt, zes tot acht maanden bedroeg. Het is uiteindelijk aan individuele ondernemers
geweest om, alles overwegende, een definitief besluit te nemen over beëindiging. Van
de 430 positieve subsidiebeschikkingen zijn uiteindelijk 278 getekende overeenkomsten
ontvangen. Iedere varkenshouderijlocatie die definitief en onherroepelijk wordt beëindigd
resulteert in een blijvende vermindering van geuroverlast voor omwonenden.

Een gedeelte van de varkenshouders die in aanmerking kwamen voor de regeling heeft
uiteindelijk besloten niet mee te doen. Zoals eerder aangegeven3, was naast de hoogte van het subsidiebedrag voor veel varkenshouders ook de doorkijk
naar de toekomst een doorslaggevende factor bij hun uiteindelijke besluit om te stoppen
of niet. Dit onderdeel wordt ook meegenomen in de evaluatie van de regeling die na
afloop zal plaatsvinden.

Totaal positieve subsidiebeschikkingen

430

Getekende overeenkomsten ingediend

278

Ingetrokken aanvragen / geen getekende overkomst ingediend

150

Nog in behandeling (lopende bezwaarprocedure)1

2

X Noot

1

De twee subsidiebeschikkingen die nog in behandeling zijn hebben betrekking op een
varkenshouderijlocatie in Noord-Brabant en een in Gelderland.

De regeling stond open voor varkenshouders in de concentratiegebieden Zuid en Oost
uit de Meststoffenwet. Onderstaand treft u de verdeling over deze gebieden en over
de (delen van) provincies die onder deze gebieden vallen.4

Gebied/provincie

Aantal

Concentratiegebied Zuid

228

Noord-Brabant

173

Limburg

55

Concentratiegebied Oost

50

Gelderland

27

Overijssel

20

Utrecht

3

Totaal

278

In de voorbereiding op de regeling is er zowel in de sector als in het parlement zorg
uitgesproken over een mogelijk scheve verhouding tussen aantal deelnemend vleesvarkensbedrijven
enerzijds en zeugenbedrijven anderzijds, met potentieel het risico van een (tijdelijk)
overschot aan biggen. Ik heb uit de praktijk geen signalen ontvangen dat deze situatie
zich heeft voorgedaan. De verdeling over de verschillende typen varkenshouderijen
is als volgt.

Type varkenshouderij

Aantal

Vleesvarkensbedrijf

107

Vermeerderingsbedrijf (zeugen)

97

Gesloten bedrijf (zeugen en vleesvarkens)

61

Anders

13

Totaal1

278

X Noot

1

Dit is exclusief de twee subsidiebeschikkingen die nog in behandeling zijn.

Uitkering van de subsidie vindt plaats op drie momenten, te weten een eerste voorschot
van 10 procent na het indienen van de getekende overeenkomst, een tweede voorschot
van 70 procent nadat aan alle vereisten is voldaan die moeten borgen dat sprake is
van de definitieve en onherroepelijk beëindiging van de productiecapaciteit en het
resterende deel nadat sloop van de productiecapaciteit heeft plaatsgevonden en de
ondernemer een verzoek tot subsidievaststelling heeft ingediend. Voorafgaande aan
de 70 procent bevoorschotting en de definitieve subsidievaststelling vindt een fysieke
controle op de varkenshouderijlocatie plaats of alle dieren en mest zijn afgevoerd respectievelijk de sloop van
de productiecapaciteit heeft plaatsgevonden.

Met betrekking tot de sloopverplichting kwam vanuit de sector het signaal dat er een
tekort aan capaciteit bij sloopbedrijven dreigde te ontstaan, waardoor de voor sloop
gestelde termijn van 14 maanden na de datum van subsidiebeschikking voor een deel
van de ondernemers niet haalbaar was. Ik heb daarop de termijn voor sloop verlengd
naar 24 maanden.5

Onderstaand treft een overzicht aan van de stand van zaken met betrekking tot de uitkering
van de subsidies.

Fase subsidietraject

Aantal

Afgewikkeld voorschotverzoeken 10% (na indienen getekende overeenkomst)

278

Afgewikkelde voorschotverzoeken 70% (na beëindiging productiecapaciteit)

163

Ingediende vaststellingsverzoeken (na sloop)

21

Afgewikkelde vaststellingsverzoeken

0

Een vereiste aan de subsidie is dat de ondernemer de varkenseenheden (productierechten)
die benodigd waren om de productie over het jaar 2018 te verantwoorden definitief
laat doorhalen door RVO6. Het aantal varkenseenheden dat hiermee definitief wordt doorgehaald is weergegeven
in onderstaande tabel. Dit aantal komt overeen met 6,7 procent van het aantal varkenseenheden
dat in 2019 beschikbaar was in Nederland.7

Regio

Aantal varkenseenheden

Concentratiegebied Zuid

507.177

Concentratiegebied Oost

73.270

Totaal (nationaal)

580.447

Bij de openstelling van de regeling bedroeg het subsidieplafond € 180 miljoen, opgebouwd
uit € 120 miljoen uit het Regeerakkoord en € 60 miljoen uit de klimaatmiddelen in
het kader van de kabinetsreactie op het Urgenda-vonnis. Vanwege de noodzaak om op
korte termijn een eerste reductie van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden
te kunnen realiseren is besloten het subsidieplafond met € 270 miljoen te verhogen
naar € 450 miljoen, zodat alle aanvragen die aan de voorwaarden voldeden positief
beschikt konden worden (Kamerstuk 35 334, nr. 82).8 Onderstaande tabel geeft de totale subsidieclaim waar aanspraak op gemaakt kan worden
ingeval alle 280 varkenshouderijlocaties aan de vereisten uit de regeling voldoen, uitgesplitst naar de twee subsidiecomponenten,
te weten de vergoeding voor het waardeverlies van de productiecapaciteit en de marktconforme
vergoeding voor het laten doorhalen van de varkenseenheden.

Subsidiecomponent

Claim

Waardeverlies productiecapaciteit

€ 196,9 mln.

Varkenseenheden

€ 80,4 mln.

Totaal

€ 277,3 mln.

Raming broeikasgasemissiereductie

De raming van de broeikasgasemissiereductie als gevolg van de regeling, loopt mee
in de Klimaat- en Energieverkenning van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL),
die eind oktober gepubliceerd wordt.

Indicatie stikstofeffect

Tevens heb ik het RIVM een eerste analyse gevraagd van het landelijk gemiddelde stikstofeffect,
ervan uitgaande dat alle 278 varkenshouderijen voor wat betreft de aangemelde locaties
aan de vereisten uit de regeling voldoen en dat daarvan 150 locaties stikstofeffect
sorteren vanuit de eerste en tweede ophoging van de regeling in het kader van de structurele
aanpak stikstof en de kabinetsreactie op het Urgenda-vonnis. Daarbij is het RIVM op
mijn verzoek uitgegaan van de nu beschikbare informatie over deelname, de nu bekende
locatiegegevens van de deelnemers, de staltypen en dieraantallen conform de gemiddelden
uit 2018. Op basis hiervan is met AERIUS Calculator 2020 een landelijk gemiddeld stikstofeffect van 2,8 mol/ha/jr op alle relevante hexagonen in Natura-2000 gebieden berekend.
Het RIVM heeft uitgewerkt hoe het landelijk gemiddeld stikstofeffect van de regeling
is berekend en wat het effect is per Natura-2000 gebied. Ik verwijs voor deze toelichting
naar de website van het RIVM.

Het verwachte stikstofeffect van de eerste en tweede ophoging van de regeling is eerder
door het PBL en RIVM ingeschat op 8,5 mol/ha/jr (Kamerstuk 35 334, nr. 82).9 Het PBL en RIVM gingen daarbij uit van 241 deelnemers voor de eerste en tweede ophoging
van het budget, een inschatting van de locaties van de deelnemers, een inschatting
van het aantal dieren en een conversiefactor voor het omrekenen van de reductie van
ammoniakemissies naar de reductie van de stikstofdepositie.

Ten opzichte van de raming van 24 april 2020 verklaren drie zaken het verschil met
de huidige raming van het stikstofeffect. Het lager aantal deelnemers vormt een deel
van de verklaring voor het geringere stikstofeffect. Een tweede reden is dat de gemiddelde
emissie per deelnemer exacter ingeschat is: het RIVM heeft gebruik gemaakt van de
meest recente gegevens over de aantallen dieren op de nu bekende varkenshouderijlocaties.
Dat zijn de gemiddelde dieraantallen uit de meitelling van 2018 op die locaties; daarnaast
geldt dat ook stalkenmerken van invloed zijn op de emissie en dat nu gerekend kon
worden met specifieker bekende stalkenmerken van de deelnemers. Ten derde is de ligging
van de locaties ten opzichte van de stikstofgevoelige natuur (de relevante hexagonen)
van invloed op de inschatting. Voor de berekening van 24 april 2020 is uitgegaan van
een gemiddelde spreiding van locaties van deelnemers over de concentratiegebieden
Zuid en Oost. Dit leverde een hogere conversiefactor voor de omrekening van ammoniakemissie
naar stikstofdepositie dan gezien de ligging van de locaties van de huidige deelnemers
naar verwachting uiteindelijk gerealiseerd zal worden. In de huidige berekening heeft
het RIVM gebruik kunnen maken van specifiekere informatie over de locaties van de
varkenshouders die nu daadwerkelijk deelnemen aan de regeling en is geen gebruik gemaakt
van een vooraf ingeschatte gemiddelde conversiefactor.

Deze berekening van het RIVM geeft nu een indicatie van het gemiddelde stikstofeffect
van de eerste en tweede ophoging van het subsidieplafond van de regeling. Een beoordeling
van de vergunning op grond van de Wet natuurbescherming van individuele varkenshouderijlocaties
moet inzichtelijk maken wat het stikstofeffect is van de beëindiging van de productie
op de betreffende locatie voor het beschikbaar komen van ontwikkelruimte. In het vervolg
van deze brief ga ik nader op dit verschil in en licht ik toe hoe met het pakket alternatieve
maatregelen het realiseren van ontwikkelruimte voor de beoogde beleidsdoelen van het
stikstofeffect van de regeling in bereik is.

Toedeling stikstofeffect aan verschillende doelen

Het in 2020 verwachte stikstofeffect van de eerste en tweede ophoging van het budget
van de regeling (totaal 8,5 mol/ha/jr) is toegedeeld aan het Stikstofregistratiesysteem
(SSRS) in het kader van de Spoedwet10 (6,4 mol/ha/jr) en aan het pakket bronmaatregelen van de structurele aanpak (2,1
mol/ha/jr). In deze passage licht ik de verschillende besluiten over deze toedeling
toe. In november 2019 is met een pakket maatregelen voor landelijk gemiddeld 7,6 mol/ha/jr
beschikbaar gesteld voor stikstofruimte voor de realisatie van 75.000 woningen en
7 MIRT-projecten. De beschikbaar gestelde stikstofruimte zou destijds voor 2,8 mol/ha/jr
gerealiseerd worden met het inboeken van de stikstofeffecten van de regeling in het
SSRS (Kamerstuk 35 334, nr. 1).11 In augustus 2020 is besloten dat, ter compensatie van het wegvallen van de tijdelijke
voermaatregel, er totaal 6,4 mol/ha/jr van de regeling voor het SSRS bestemd wordt
(Kamerstuk 35 334, nr. 118).12

Het stikstofeffect van de regeling dat niet voor het SSRS is bestemd maakt onderdeel
uit van het pakket bronmaatregelen voor de structurele aanpak. Binnen dit pakket zijn
vervolgens de afspraken over de aanpak legalisering meldingen relevant voor waar het
de inzet van stikstofruimte uit de effecten van het structurele pakket betreft. Binnen
deze afspraken is het effect van de regeling in het pakket bronmaatregelen voor 2,1 mol/ha/jr
bestemd voor de aanpak legalisering meldingen.

Alternatieve maatregelen voor compensatie tegenvallend stikstofeffect

Omdat het stikstofeffect tegenvalt ten opzichte van de raming van 24 april 2020 blijft
een restopgave over voor bovengenoemde beleidsdoelen. Voor de inzet van de effecten
voor de afspraken in het SSRS en de aanpak legalisering van de meldingen blijft ten
opzichte van de eerder geraamde 8,5 mol/ha/jr met deze nieuwe inschatting van het
effect een restopgave van 5,9 mol/ha/jr over, verdeeld over 3,8 mol/ha/jr voor het
SSRS en 2,1 mol/ha/jr voor de structurele aanpak en daarbinnen met prioriteit voor
de legalisering van meldingen. Het nu gerealiseerde effect van 2,8 mol/ha/jr wordt
conform afspraken in het SSRS ingezet.

Saneringsregeling varkenshouderijen (180 mln)

Stikstofeffect voor staand en voorgenomen beleid in raming autonome ontwikkeling

Initieel

24 april 2020

Raming

6 juni 2021

Ophoging (275 mln)

8,5 mol/ha/jr

2,8 mol/ha/jr

Tekort:

– 5,7 mol/ha/jr

Verdeling beleidsdoelen

SSRS

6,4 mol/ha/jr

Tekort:

– 3,6 mol/ha/jr

Pakket bronmaatregelen (legalisering meldingen)

2,1 mol/ha/jr

Tekort:

– 2,1 mol/ha/jr

De subsidieclaim van € 277,3 miljoen betekent dat een restbedrag overblijft van circa
€ 170 miljoen ten opzichte van het totaal begrote bedrag voor het subsidieplafond
van € 450 miljoen, voor het tekort dat het stikstofeffect van de regeling laat, heb
ik met het restbedrag alternatieve mogelijkheden voor aanvullende reductie onderzocht
gericht op tijdig en locatiespecifiek reductie-effect. Het resulterende pakket met
voornamelijk gebiedsgerichte alternatieven biedt een mooie kans om met de vrijgevallen
middelen de beoogde doelen alsnog te halen.

De volgende alternatieven zijn in nadrukkelijke samenwerking met de provincies tot
stand gekomen:

− een ophoging van het budget van de eerste tranche van de regeling provinciale aankoop
veehouderijlocaties13 voor € 133,4 miljoen. Op deze manier kan direct op de grote belangstelling voor deelname
gereageerd worden, in samenspraak met de provincies die op basis van deze belangstelling
bedrijven hebben aangedragen voor opkoop;

− toewijzen van € 15 miljoen voor projectspecifieke mitigatie van de 7 MIRT-projecten;
en

intensivering van de regeling voor walstroom zeevaart met € 20 miljoen met name voor
locatiespecifiek effect ten behoeve van de woningbouwopgave in de kustprovincies Noord-
en Zuid-Holland. Mogelijk zal circa € 1 miljoen van dit budget worden ingezet voor
stikstofruimte vanuit de industriële sector voor het woningbouwknelpunt Zaanstad.

Op basis van berekeningen in AERIUS 2020 en eerdere doorrekening van het bronmaatregelenpakket
is het stikstofeffect met een bandbreedte ingeschat waarbij het totaal van 5,9 mol/ha/jr
in bereik is. Herbestemming van de vrijgevallen middelen wordt met het pakket van
deze drie alternatieven aldus vormgegeven. Op deze manier kan de afspraak voor stikstofruimte
voor de realisatie van de MIRT-projecten en woningbouw worden gerealiseerd en ontstaat
er daarnaast ruimte voor clusters van woningbouwprojecten en legalisering van de PAS-meldingen.
Het vrijkomen van daadwerkelijk beschikbare ontwikkelruimte is echter afhankelijk
van verschillende factoren. Daarom zijn aanvullende afspraken gemaakt over de realisatie
van ontwikkelruimte in het SSRS. Het gaat hierbij om factoren zoals de daadwerkelijk
vergunde gerealiseerde capaciteit van de betrokken bedrijven, de specifieke situatie
van deelnemers aan de verschillende regelingen, mogelijke tegenvallers in uiteindelijke
deelname en of sectoren een stelsel van productierechten kennen. Om te voorkomen dat
elders stallen in deze sectoren worden opgevuld, wordt bij de uitwerking gewerkt aan
oplossingen, mocht dit aan de orde zijn.

Ontwikkelruimte in het Stikstofregistratiesysteem

Het uiteindelijk effect van de regeling voor het realiseren van de ontwikkelruimte
in het SSRS, in het bijzonder voor de woningbouwopgave (inclusief uitkomst verkenning
over bestemmingsplannen o.b.v. motie van het lid Futselaar (Kamerstuk 35 600, nr. 35)), de 7 MIRT-trajecten en daarnaast het legalisatieprogramma meldingen, is op dit
moment nog niet volledig en met zekerheid te geven. Reden hiervoor is dat in het SSRS
de werkelijk vrijkomende ontwikkelruimte beschikbaar wordt gesteld. Deze ruimte moet
op basis van de definitief ingetrokken of gewijzigde vergunningen (vergunde gerealiseerde
capaciteit) van de varkenshouderijlocaties vastgesteld worden. De gegevens over vergunningen
komen gefaseerd beschikbaar, afhankelijk van het tempo waarin vergunningen van varkenshouders
worden ingetrokken dan wel worden gewijzigd. Een eerste batch van vergunningen (circa
40) zal naar verwachting in juni geanalyseerd en bekend zijn, een tweede batch in
het najaar van 2021, totdat begin 2023 alle vergunningen geanalyseerd zijn. Een nadere
duiding van de locatie van het stikstofeffect en precieze berichtgeving over het beschikbaar
komen van de ontwikkelruimte is noodzakelijk om exact en definitief vast te kunnen
stellen wat het resterend tekort is voor ontwikkelruimte.

Voor woningbouw en de MIRT-projecten is de realisatie van depositieruimte op locaties
waar die ruimte nodig is als volgt gegarandeerd. Ten eerste is, lettend op de behoefte
aan ruimte voor woningbouw, met het voorliggende pakket voor herbestemming nadrukkelijk
gekeken naar de mogelijkheden in Noord- en Zuid-Holland, door het vrijmaken van middelen
voor ophoging van de regeling walstroom zeevaart. Dit zal ruimte bieden voor de SSRS-doelen
in de kuststreek. Ten tweede zal, ingeval gaandeweg blijkt dat er toch een tegenvaller
optreedt in het bereiken van bovenstaande doelen, weging, herverdeling en besluitvorming
plaatsvinden. Jaarlijks evalueren we de voortgang, waarbij geldt dat realisatie van
de afgesproken depositieruimte voor de SSRS-doelen ten behoeve van de MIRT-projecten
en de bouw van 75.000 woningen per jaar voorop staat en gegarandeerd is door het waar
nodig treffen van aanvullende maatregelen. Onderdeel van het totaalpakket zijn voorts
de volgende twee afspraken over eventuele onbenutte middelen uit deze ophoging van
de eerste tranche van de Regeling provinciale aankoop veehouderijlocaties (eindstand
voorzien eind 2022). Ten eerste dat deze worden doorgeschoven naar de tweede tranche
van de Regeling provinciale aankoop, waar verplaatsing in combinatie met innovatie
mogelijk wordt. Ten tweede dat indien kansrijk en bij extra behoefte extra middelen
aan de projectspecifieke mitigatie van de MIRT-projecten (tot € 45 miljoen) en verdere
ophoging van de walstroomregeling ten behoeve van woningbouw in West-Nederland worden
toegekend.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten