Brief regering : Gas- en zoutwinning Waddenzee: evaluatie hand aan de kraan-principe en actualisatie relatieve zeespiegelstijgingsscenario’s

33 529 Gaswinning

Nr. 218 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 juni 2021

Onder de Waddenzee wordt gas en zout gewonnen met toepassing van het «hand aan de
kraan»-principe om negatieve effecten op de natuurwaarden te voorkomen.

Uw Kamer heeft mijn voorganger gevraagd om een wetenschappelijk panel in te stellen
dat de effectiviteit van dit beleidsinstrument nogmaals beoordeelt. Hierbij bied ik
u het evaluatieadvies aan van het Adviescollege «hand aan de kraan»-principe Waddenzee
(Adviescollege) met inbreng van wetenschappelijke kennis vanuit Deltares, TNO, NIOZ,
de Technische Universiteit Delft en de Universiteit Utrecht1. Ik geef hiermee invulling aan de gewijzigde motie van het lid Dik-Faber c.s. (Kamerstuk
33 529, nr. 739). Het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) heeft vanuit haar rol als onafhankelijk
toezichthouder eveneens advies aan mij uitgebracht over het «hand aan de kraan»-principe.
Dit advies, dat ik u hierbij tevens aanbied, is door het Adviescollege betrokken in
haar afwegingen2.

De gebruiksruimte voor de gas- en zoutwinning onder de Waddenzee wordt mede bepaald
door de verwachte relatieve zeespiegelstijging3. Als onderdeel van het «hand aan de kraan»-principe wordt het relatieve zeespiegelstijgingsscenario
elke vijf jaar geactualiseerd. Een adviesgroep bestaande uit wetenschappers van KNMI,
Deltares, TNO en de Universiteit Utrecht heeft aan mij advies uitgebracht met betrekking
tot het relatieve zeespiegelstijgingsscenario voor de Waddenzee voor de periode 2021–2026
(beleidsscenario) en een langeretermijnscenario voor de periode tot 2050 (richtscenario).
Dit advies, waarmee ik tevens uitvoering geef aan de gewijzigde motie van het lid
Van der Lee c.s. (Kamerstuk 32 849, nr. 199), bied ik u hierbij eveneens aan4.

De Minister van LNV heeft de Beheerautoriteit Waddenzee om een reactie op het advies
van het Adviescollege gevraagd. Deze heb ik tevens als bijlage voor u toegevoegd.

In deze brief schets ik allereerst kort het «hand aan de kraan»-principe en de adviesvraag
aan het Adviescollege. Vervolgens zal ik ingaan op de voornaamste bevindingen en geef
ik mijn appreciatie van de bevindingen en adviezen, mede namens de Minister van LNV.
Daarbij zal ik aangeven welke acties ik naar aanleiding hiervan ga ondernemen en op
welke wijze het evaluatieadvies tezamen met het advies over de geactualiseerde scenario’s
voor de verwachte relatieve zeespiegelstijging zal worden geïmplementeerd.

Met deze brief geef ik tevens invulling aan de toezegging van mijn voorganger aan
het lid Van der Lee tijdens het Algemeen Overleg Mijnbouw / Groningen van 10 september
2020 (Kamerstukken 33 529 en 32 849, nr. 804) om na het advies van het wetenschappelijk panel terug te komen op het functioneren
van het «hand aan de kraan»-principe. Ook geef ik hiermee uitvoering aan de gewijzigde
motie van het lid Dik-Faber c.s. (Kamerstuk 35 603, nr. 75), waarin u mij verzoekt geen onomkeerbare stappen te zetten, in relatie tot mijnbouwactiviteiten,
zolang de door de Kamer gevraagde onderzoeken nog niet aan de Kamer zijn voorgelegd.

Winning met de hand aan de kraan

Het «hand aan de kraan»-principe5 schrijft voor welke gebruiksruimte er is voor diepe delfstoffenwinning6 onder de Waddenzee zonder dat dit negatieve effecten op de natuurwaarden tot gevolg
heeft. Deze gebruiksruimte wordt bepaald door het vastgestelde meegroeivermogen, ofwel
de natuurlijke sedimentatiesnelheid7, van de komberging waarin de winning plaatsvindt, te verminderen met de relatieve
zeespiegelstijging. Hierbij geldt, dat zolang de bodemdalingssnelheid van de delfstoffenwinning
lager is dan de beschikbare gebruiksruimte, er geen aantasting van de natuurlijke
kenmerken van de Waddenzee plaatsvindt en er dus geen schade optreedt aan de natuur.
Mocht er sprake zijn van een (dreigende) overschrijding van het meegroeivermogen dan
kan ik besluiten de winning te beperken of te stoppen. Deze gebruiksruimtetoets vindt
jaarlijks plaats conform de door mij genomen instemmingsbesluiten met de winningsplannen
die ten grondslag liggen aan de delfstoffenwinning op grond van de Mijnbouwwet.

Daarnaast kan de Minister van LNV op basis van de Wet natuurbescherming (Wnb) het
«hand aan de kraan»-principe toepassen indien uit de monitoring gekoppeld aan de Wnb-vergunning
zou blijken dat de delfstoffenwinning onder de Waddenzee leidt of zal leiden tot een
verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten
ofwel dat storende factoren optreden of kunnen optreden voor soorten in relatie tot
de vastgestelde instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000-gebied Waddenzee of
andere betrokken Natura 2000-gebieden. Wijzigingen van de abiotische omstandigheden8 als gevolg van delfstoffenwinning, zoals wijziging van de bodemsamenstelling of veranderingen
in oppervlak of ligging van droogvallende platen, kunnen immers doorwerken in de ecologie
(bodemleven, vogelstand).

Evaluatie van het «hand aan de kraan»-principe

Naar aanleiding van de gewijzigde motie van het lid Dik-Faber c.s. (Kamerstuk 33 529, nr. 739), waarin wordt verzocht om onafhankelijk advies te vragen aan een wetenschappelijk
panel over de effectiviteit van mijnbouw met de «hand aan de kraan», is een adviescollege
ingericht. Mijn voorganger heeft uw Kamer geïnformeerd over de samenstelling van het
Adviescollege en haar opdracht om onafhankelijk en wetenschappelijk te adviseren over
de effectiviteit van het «hand aan de kraan»-principe en de vraag of dit principe
toereikend is om de mogelijke langetermijngevolgen voor de beschermde natuurwaarden
van het Waddengebied te beheersen9. Dit conform het advies van de Auditcommissie gaswinning onder de Waddenzee (Kamerstuk
29 684, nr. 201).

Op basis van een uitgebreide en kritische review van relevante wetenschappelijke literatuur,
haar eigen expertise, en de ingebrachte informatie van partijen als de Nederlandse
Unesco Commissie, de Waddenvereniging10, SodM, KNMI, Deltares en de Auditcommissies gas- en zoutwinning onder de Waddenzee,
heeft het Adviescollege op 8 januari 2021 haar advies uitgebracht, getiteld «De toekomst van de Hand aan de Kraan – omgaan met onzekerheden». Samengevat stelt het Adviescollege vast dat het «hand aan de kraan»-principe tot
op heden heeft voldaan. Richting de toekomst is echter een betere analyse van onzekerheden
op langere termijn wenselijk, met name waar het gaat om de verwachte zeespiegelstijging
en de natuurlijke sedimentatie. De onzekerheden in de bodemdaling door delfstoffenwinning
worden, naar mening van het Adviescollege, al voldoende meegenomen. Het Adviescollege
tekent daarbij aan dat zij van mening is dat de huidige invulling toereikend is, totdat
een nieuwe versie van het «hand aan de kraan»-principe kan worden geformuleerd. Dit
betekent dat de huidige invulling voor nu voldoet en dat het Adviescollege van oordeel
is dat de Waddenzee op dit moment adequaat is beschermd als het gaat om de thans vergunde
gas- en zoutwinning.

Tegelijkertijd wijst het Adviescollege op onzekerheden die tot de conclusie leiden
dat enige effecten van economisch medegebruik in de Waddenzee nooit volledig zijn
uit te sluiten, waarbij bovendien mogelijk sprake kan zijn van cumulatie. Voor de
brede natuurkwaliteit van de Waddenzee raakt dit aan een complex vraagstuk rondom
de draagkracht van de natuur in de Wadden. Daarom wil de Minister van LNV bij de beoordeling
van de onderbouwing van vergunningsaanvragen nadrukkelijker aandacht besteden aan
onzekerheden en de toepassing van het voorzorgsprincipe. Dit vanuit het oogpunt van
het borgen van de natuurkwaliteit van UNESCO Werelderfgoed Waddenzee.

Hierna ga ik in op de voornaamste bevindingen en adviezen, en voorzie ik deze van
mijn reactie.

Beleidsappreciatie

De Waddenzee, langs de kust van Nederland, Duitsland en Denemarken, is het grootste
getijdengebied ter wereld met unieke ecologische en geologische waarden. De natuur
in dit gebied verdient daarom onze bescherming. Tegelijkertijd is er sprake van economisch
medegebruik, waarbij steeds wordt gezocht naar een goede balans tussen economie en
ecologie. Voor delfstoffenwinning geldt dat daarbij extra zorgvuldigheid wordt betracht
door toepassing van het «hand aan de kraan»-principe, zoals ook is weergegeven in
de Agenda voor het Waddengebied 2050 (Kamerstuk 29 684, nr. 210). De gaswinning maakt daarnaast onderdeel uit van het kleine velden-beleid (Kamerstuk
33 529, nr. 469 en Kamerstukken 32 813 en 31 239, nr. 486) op basis waarvan het kabinet gas wil winnen in eigen land zolang en voor zover dit
nodig is voor de Nederlandse gasvraag. In 2009 is de Waddenzee door UNESCO op basis
van het huidige beschermingsregime opgenomen op de Werelderfgoedlijst11.

Voorop staat het uitgangspunt dat delfstoffenwinning alleen wordt toegestaan onder
de Waddenzee als dit veilig kan en er geen schade optreedt aan de natuur. De zorg
hierover vanuit uw Kamer en vanuit betrokken maatschappelijke organisaties, zoals
de Waddenvereniging, begrijp ik.

Daarom is het goed dat de effectiviteit van het «hand aan de kraan»-principe, dat
stamt uit 2006, zorgvuldig wetenschappelijk is geëvalueerd en daarbij ook is gekeken
of dit instrument voldoende bescherming biedt met betrekking tot de natuurwaarden
op de langere termijn. Ik waardeer dat het Adviescollege hierbij uitputtend gebruik
heeft gemaakt van de beschikbare kennis vanuit de wetenschappelijke literatuur, de
eigen kennis en de expertise vanuit betrokken adviseurs en belangenorganisaties als
basis voor een gedegen analyse en heldere onderbouwing van haar adviezen.

Toepassing van het voorzorgsbeginsel

Om de natuurwaarden te beschermen, wordt de invulling van het «hand aan de kraan»-principe,
binnen het vigerende wettelijk kader, vormgegeven op basis van het voorzorgsbeginsel.
Dit houdt in dat er wetenschappelijk gezien, op basis van de best beschikbare technieken,
redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen aantasting optreedt van de natuurlijke
kenmerken van de Waddenzee12. Deze formulering geeft aan dat nooit is uit te sluiten dat er een kleine kans kan
bestaan dat er een effect is van delfstoffenwinning op de natuurwaarden van de Waddenzee.
Waar het om gaat is dat er wetenschappelijk gezien consensus is dat er geen sprake
is van significante negatieve effecten op de natuurwaarden. Binnen het «hand aan de
kraan»-principe wordt hieraan invulling gegeven door uit te gaan van een conservatieve
waarde van het vastgestelde meegroeivermogen en een realistische inschatting van de
zeespiegelstijging en de bodemdaling, in combinatie met een omvangrijk meet- en monitoringsprogramma.
Op basis van de adviezen van de Auditcommissies gas- en zoutwinning onder de Waddenzee
stel ik samen met de Minister van LNV vast dat er tot op heden geen wetenschappelijke
twijfel bestaat dat er geen schade aan de natuur ontstaat.

«Hand aan de kraan» heeft tot op heden voldaan

Het Adviescollege stelt vast dat, in lijn met de adviezen van de Auditcommissie gaswinning
onder de Waddenzee, de huidige invulling van het «hand aan de kraan»-principe, op
basis van de ervaringen met de gaswinning, de afgelopen 15 jaar toereikend is gebleken
voor het beschermen van de natuurwaarden. Dit bevestigt mijn beeld dat er tot op heden
geen sprake is geweest van een situatie waarin bijsturing nodig is geweest en dat
het «hand aan de kraan»-principe voor wat betreft de gaswinning heeft gewerkt als
beoogd, zoals ook door mijn voorganger vastgesteld in zijn brief aan uw Kamer van
17 december 2020 (Kamerstuk 29 684, nr. 213).

In de context van de zoutwinning, die per september 2020 is gestart, heeft het Adviescollege
twijfels of de invulling van het «hand aan de kraan»-principe voldoende is. Het gaat
dan met name om de vraag of het vastgestelde meegroeivermogen van de komberging Vlie
voldoende conservatief is ingeschat. Het Adviescollege denkt dat er een gerede kans
is dat in dit gebied onvoldoende sedimentatie plaatsvindt om op de langere termijn
de zeespiegelstijging door klimaatverandering te compenseren. Ik vind het van belang
dat deze twijfel wordt weggenomen en zal Deltares daarom vragen nadere studie te verrichten
naar het toekomstige meegroeivermogen van de komberging Vlie.

Op korte termijn is er echter geen sprake van een dreigende overschrijding van het
meegroeivermogen, hetgeen betekent dat er op dit moment geen aanleiding is om de zoutwinning
te beperken of stop te zetten.

De effecten van zoutwinning onder de Waddenzee worden nauwlettend in de gaten gehouden.
Frisia heeft hiervoor een meet- en monitoringsprogramma ingericht. Dit programma is
beoordeeld en goedgekeurd door de Auditcommissie zoutwinning onder de Waddenzee13. Het Adviescollege doet een aantal suggesties om het monitoringsprogramma verder
te verbeteren. Ik zal de Auditcommissie vragen hierop te reflecteren in haar volgende
monitoringadvies, dat verwacht wordt in het vierde kwartaal van 2021.

Een betere analyse van toekomstige onzekerheden is wenselijk

Het Adviescollege adviseert om het «hand aan de kraan»-principe uit te breiden met
een betere analyse van toekomstige onzekerheden op langere termijn, met name met betrekking
tot de zeespiegelstijging en de natuurlijke sedimentatie. Onzekerheden in relatie
tot de bodemdaling worden, volgens het Adviescollege, wel voldoende meegenomen. Tevens
adviseert het Adviescollege om de verwachtingswaarde voor de relatieve zeespiegelstijging
regelmatiger dan eens in de vijf jaar te evalueren. Het Adviescollege tekent daarbij
aan dat zij van mening is dat de huidige invulling toereikend is, totdat een nieuwe
versie van het «hand aan de kraan»-principe kan worden geformuleerd. Dit betekent
dat de huidige invulling voor nu voldoet, maar dat er tevens ingezet moet blijven
worden op mogelijke verbeteringen.

Sinds de start van het «hand aan de kraan»-principe is met inzet van alle betrokken
partijen, waaronder de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) en Frisia, de experts
van KNMI, Deltares en TNO, de toezichthouder SodM en de Auditcommissies gas- en zoutwinning
onder de Waddenzee, beoogd een robuust systeem te bouwen dat de bescherming van de
natuurwaarden op een betrouwbare manier borgt en dat duidelijkheid biedt naar de samenleving
wanneer er wordt ingegrepen in de delfstoffenwinning. Daarbij worden steeds de meest
recente wetenschappelijke inzichten betrokken. Niettemin vind ik het belangrijk om,
daar waar mogelijk, verdere verbeteringen door te voeren. Ik zal daarom NAM en Frisia
vragen om, gelet op de bovenstaande adviezen van het Adviescollege, een nadere analyse
van onzekerheden mee te nemen in hun meet- en monitoringsrapportages, zodat de Auditcommissies
hierop kunnen toetsen. Zelf zal ik hier ook invulling aan geven door bij toekomstige
actualisaties van de verschillende elementen van het «hand aan de kraan»-principe
en de beoordeling van de onderbouwing van vergunningsaanvragen de bovengenoemde adviezen
te betrekken.

Verkenning van een geïntegreerde probabilistische aanpak

Het Adviescollege adviseert verder om te onderzoeken hoe een verbeterde geïntegreerde
«hand aan de kraan»-methodiek kan worden ontwikkeld en toegepast, die rekening houdt
met de niet geringe onzekerheden op de lange(-re) termijn. Dit zou kunnen door voor
de factoren die bepalend zijn voor beoordeling van overschrijding van de gebruiksruimte
niet uitsluitend een waarde of een scenario vast te stellen, maar ook te duiden wat
de kans is dat een dergelijke waarde of scenario zich voordoet en op welke termijn.
Hierdoor wordt de kans op overschrijding van het meegroeivermogen gekwantificeerd.
Om te kunnen beoordelen of een bepaalde kans acceptabel is, wordt geadviseerd om een
norm te ontwikkelen, vergelijkbaar met waterveiligheid, die alle voornoemde aspecten
integreert. Deze norm indiceert dan het maximale toegestane risico op overschrijding
van de gebruiksruimte. Daarbij dient vermeld te worden dat een risico op overschrijding
niet wil zeggen dat de gebruiksruimte inderdaad wordt overschreden. Ik zal de haalbaarheid
en toegevoegde waarde van een dergelijke probabilistische aanpak onderzoeken en hierbij
analyseren in hoeverre deze aanpak bijdraagt aan de door het Adviescollege beoogde
verheldering van het wetenschappelijke en maatschappelijke debat. Een dergelijke fundamentele
wijziging kan implicaties hebben voor de complexiteit van de vergunningverlening,
waardoor een eventuele aanpassing van het systeem zal moeten worden betrokken bij
de volgende vijfjaarlijkse herziening op basis van actualisatie van de scenario’s
voor de relatieve zeespiegelstijging (verwacht in 2026).

Hierna ga ik in op een aantal specifieke bevindingen en adviezen met betrekking tot
de verschillende onderdelen van het «hand aan de kraan»-principe.

Bodemdaling

Het Adviescollege concludeert dat het bodemdalingsmeetnet boven de gasvelden is ingericht
volgens actuele wetenschappelijke inzichten en dat in de meest recente voorspellingen
ook het mogelijk langdurig na-ijlen van de bodemdaling volledig en adequaat is meegenomen
op basis van voldoende veiligheidsmarge. Dit betekent dat het effect van na-ijlen
op de gebruiksruimte, ver voordat na-ijling het dominante effect wordt als de gaswinning
is gestopt, duidelijk is. Hierdoor is er voldoende tijd om in te grijpen in de winning
zodanig dat dan ook tijdens de «remweg» na-ijlende effecten geen onherstelbare schade
veroorzaken aan de natuurwaarden. Het Adviescollege heeft ook de opvatting van SodM
op dit punt in haar afweging betrokken maar ziet geen wetenschappelijke grondslag
voor het nemen van verdergaande maatregelen. Ik zie dan ook geen aanleiding om een
aanvullend toetsingskader voor na-ijlende bodemdaling te ontwikkelen en binnen de
gebruiksruimte standaard ruimte te reserveren voor na-ijlende effecten.

Elk jaar wordt op basis van het meet- en regelprotocol vastgesteld of de bodemdaling
ten gevolge van de gas- en zoutwinning binnen de gestelde natuurgrens blijft en zal
blijven. NAM en Frisia zijn verplicht om jaarlijks te rapporteren over de ontwikkeling
van het volume van de bodemdalingskom. SodM ziet er nauwgezet op toe dat de gemeten
bodemdaling binnen de voorspellingen blijft. Tot op heden is, op basis van de ervaringen
met de gaswinning, steeds geconcludeerd dat de bodemdaling binnen de gebruiksruimte
is gebleven.

Zeespiegelstijging

In het licht van de snel veranderende inzichten in de verschillende klimaat- en zeespiegelscenario’s
adviseert het Adviescollege om, in aanvulling op de vijfjaarlijkse actualisatie van
de relatieve zeespiegelstijgingsscenario’s, jaarlijks te evalueren of er nieuwe wetenschappelijke
inzichten zijn die moeten leiden tot een bijstelling van het vigerende zeespiegelstijgingsscenario.
Ik vind dit een goede suggestie en zal daarom NAM en Frisia vragen om een paragraaf
hieromtrent op te nemen in hun jaarlijkse monitoringsrapportage. Hierbij kan worden
geput uit de Zeespiegelmonitor waarin Deltares en HKV jaarlijks rapporteren over de
gemeten zeespiegelstijging aan de Nederlandse kust. De auditcommissies kunnen dit
eveneens meenemen in hun adviezen over de monitoringsrapportages.

Meegroeivermogen en sedimentatie

Het meegroeivermogen geeft het vermogen aan om de toename van de vraag naar sediment
(door bodemdaling) in een komberging langs natuurlijke weg te compenseren via netto
sedimenttransport. Op basis van uitvoerige wetenschappelijke studies en historische
waarnemingen is per kombergingsgebied in het verleden vastgesteld hoe groot het netto
sedimenttransport is bij een toename van de vraag naar sediment. Het meegroeivermogen
wordt echter niet regelmatig geëvalueerd. Het Adviescollege adviseert om het «hand
aan de kraan»-principe aan te vullen door voor het meegroeivermogen een eenduidig
vast te stellen waarde te bepalen inclusief onzekerheden en deze waarde vooraf te
evalueren om te toetsen of hiermee tijdig genoeg mogelijke risico’s voor aantasting
van de natuurlijke kenmerken van de Waddenzee ingeschat kunnen worden, ook voor situaties
zoals een extreem versnelde zeespiegelstijging. Het meegroeivermogen zou hierbij bepaald
kunnen worden aan de hand van de kritische grens van verdrinking. Ten behoeve van
het behoud van morfologisch evenwicht zou vervolgens een fractie hiervan bepaald moeten
worden als veiligheidsmarge waaronder de relatieve zeespiegelstijging moet blijven
om te borgen dat de kritische grens van verdrinking niet wordt bereikt. In mijn visie
zou het ontwikkelen van een dergelijke meetbare grootheid voor de mate waarin het
meegroeivermogen voldoende conservatief is ingeschat een belangrijke bijdrage kunnen
leveren aan het versterken van het «hand aan de kraan»-principe en zou zo ook het
meegroeivermogen periodiek kunnen worden geactualiseerd, om de meest recente inzichten
hierin mee te nemen. Ik heb daarom aan Deltares een opdracht verstrekt om hiertoe
een eerste nadere analyse uit te voeren. Het resultaat daarvan heb ik ter informatie
voor u bijgevoegd14.

In het maatschappelijke debat wordt regelmatig aangevoerd dat de door delfstofwinning
veroorzaakte bodemdaling, in combinatie met de verwachte zeespiegelstijging, zal leiden
tot verdrinking van de Waddenzee. Het Adviescollege heeft dit punt meegenomen in haar
advies en concludeert op basis van de verwachte zeespiegelstijging dat op natuurlijke
wijze, dus ook zonder bodemdaling door delfstoffenwinning, het meegroeivermogen van
de kombergingen op een zeker moment overschreden zal worden door zeespiegelstijging
veroorzaakt door klimaatverandering. Volgens het Adviescollege is er geen aanleiding
om te veronderstellen dat de gaswinning onder de oostelijke Waddenzee, en de daardoor
veroorzaakte bodemdaling in combinatie met de verwachte relatieve zeespiegelstijging,
op lange termijn zal bijdragen aan het verdrinken van de Waddenzee. Dit aangezien
de kritisch grens van verdrinking, zelfs bij extreme zeespiegelstijgingsscenario’s,
pas wordt bereikt geruime tijd nadat de gaswinning zal zijn beëindigd. Voor de zoutwinning
onder de westelijke Waddenzee is dat, zoals eerder in deze brief reeds aangegeven,
op de langere termijn minder zeker. Op korte termijn is er echter geen sprake van
dreigende overschrijding van het meegroeivermogen. Er is dus op dit moment geen aanleiding
om de zoutwinning te beperken of stop te zetten.

Monitoring van natuurwaarden

Monitoring, in het kader van de Wnb, heeft betrekking op het registreren van ecologische
(biologische en morfologische) parameters op het niveau van het wadoppervlak op kombergingsniveau.
Hiertoe is door Frisia en NAM een meet- en monitoringsprogramma uitgewerkt. Dit programma
voorziet in een signaleringssysteem, waarmee onder andere wordt gecontroleerd of de
sedimentatie de bodemdaling voldoende bijhoudt en waarmee ook andere ontwikkelingen
van de natuurwaarden kritisch worden gevolgd. Relevant zijn parameters die een oorzakelijk
verband kunnen hebben met de diepe bodemdaling. Signaleringsmetingen kunnen afwijkingen
aan het licht brengen. In dat geval zullen de signaleringsmetingen in samenhang met
de gemeten bodemdalingssnelheid geanalyseerd worden. Daarna wordt bezien of een verband
tussen de geconstateerde ecologische afwijking en delfstoffenwinning aannemelijk is.
Om afwijkingen goed te kunnen duiden, wordt hierbij tevens gekeken naar trendmatige
ontwikkelingen en ontwikkelingen in referentiegebieden (andere kombergingen in de
Waddenzee) voor zover de gegevens, die reeds op dit moment voor het hele Waddenzeegebied
worden verzameld, dit toelaten. Het is aan NAM en Frisia om aan te tonen dat de geconstateerde
afwijkingen binnen de kombergingsgebieden waar de activiteit plaatsvindt niet het
gevolg zijn van de bodemdaling door delfstoffenwinning.

Het Adviescollege adviseert om de bestaande meet- en monitoringsprogramma’s uit te
breiden naar de gehele Nederlandse Waddenzee om de ontwikkeling in indicatoren beter
te kunnen vergelijken met voorspelde patronen voor gebieden met en zonder delfstoffenwinning.
Daarnaast beveelt het Adviescollege aan om een kwantitatieve analyse uit te voeren
op (nader vast te stellen) sleutelindicatoren, om een uitspraak te kunnen doen over
het tijdig en betrouwbaar signaleren van effecten van delfstofwinning voor de natuurwaarden.
Ik wil benadrukken dat op basis van de meet- en monitoringsprogramma’s uitsluitend
eventuele effecten zijn te duiden binnen een kombergingsgebied en geen conclusies
zijn te trekken over de gehele Waddenzee. Daarnaast wordt alleen uitgesloten dat er
een eventueel effect wordt veroorzaakt door de delfstoffenwinning en is de monitoring
gekoppeld aan deze specifieke activiteit. Vanuit dit oogpunt zie ik geen aanleiding
om de monitoringsprogramma’s uit te breiden. De huidige omvang van de monitoring volstaat
op dit moment. Mochten er in de toekomst aanwijzingen zijn dat er wel sprake is van
nu niet voorziene effecten dan kan het monitoringsprogramma daarop worden aangepast.

Sinds 2018 werken de samenwerkende beheerders van het Waddengebied aan de Basismonitoring
Wadden. Hierin worden alle monitoringgegevens systeemgericht samengebracht en ontsloten.
Ook NAM heeft zich hierbij aangesloten.

De Basismonitoring geeft informatie en inzicht aan de beheerders en gebruikers over
de ontwikkelingen en trends in de Waddenzee. Ik zal samen met de Minister van LNV
met NAM en Frisia in gesprek gaan om te bezien op welke wijze en onder welke voorwaarden
deze Basismonitoring optimaal kan worden benut voor de monitoringsprogramma’s in relatie
tot de delfstoffenwinning en welke bijdrage deze monitoringsprogramma’s kunnen leveren
aan de kennishuishouding voor het Waddengebied, zoals opgenomen in de Agenda voor
het Waddengebied 2050.

Het Adviescollege merkt voorts op dat de monitoringsprogramma’s geen inzicht geven
in huidige en toekomstige cumulatieve effecten van andere activiteiten en ontwikkelingen,
zoals klimaatverandering en verstoring. Hierdoor kunnen veranderingen in observaties
of metingen volgens het Adviescollege niet duidelijk toegeschreven worden aan de delfstoffenwinning.
Graag benadruk ik dat cumulatieve effecten op basis van het vigerende wettelijke instrumentarium
adequaat in beeld worden gebracht bij het toetsen van nieuwe activiteiten. Tevens
speelt mogelijke cumulatie een rol in de analyses van de resultaten van de monitoring.
De mijnbouworganisatie moet immers kunnen aantonen dat een negatieve ontwikkeling
ten aanzien van een bepaalde soort of habitat niet het gevolg is van bodemdaling door
delfstoffenwinning. Het is derhalve van belang om andere invloedsfactoren en cumulatieve
effecten daarvan in beeld te hebben teneinde bij eventuele afwijkende ontwikkelingen
de bijdrage van de delfstoffenwinning als mogelijke oorzaak te kunnen uitsluiten.
Mogelijke cumulatie met andere activiteiten in relatie tot de delfstoffenwinning wordt
daarom geadresseerd door de Auditcommissies in hun monitoringsadvies. Indien de monitoring
bevestigt dat effecten als gevolg van de delfstoffenwinning kunnen worden uitgesloten
dan geldt dit ook voor cumulatie met andere activiteiten.

Mijn voorganger heeft in zijn brief aan uw Kamer van 17 december 2020 (Kamerstuk 29 684, nr. 213) in samenspraak met de Ministers van LNV en I&W aangegeven dat aanvullend gebiedsgericht
onderzoek en monitoring zal worden uitgevoerd naar cumulatieve effecten en de mogelijke
gevolgen van klimaatverandering in relatie tot alle economische activiteiten voor
het gehele Waddengebied. In de Agenda voor het Waddengebied 2050 is daarom afgesproken
om aanvullende kennis te ontwikkelen over cumulatie van effecten van alle menselijke
activiteiten op de waddennatuur en te verkennen hoe bij medegebruik een goede afweging
gemaakt kan worden in relatie tot andere activiteiten. Dit zal worden opgepakt in
het kader van het op te stellen Uitvoeringsprogramma Waddengebied 2021–2026. Als eerste
stap hiertoe zal de Waddenacademie worden gevraagd om bestaande kennis in beeld te
brengen en kennisleemtes te inventariseren. De Minister van LNV en ik zien echter
geen aanleiding om vooruitlopend en/of aanvullend hierop nieuw beleid of monitoring
te introduceren.

Ten slotte doet het Adviescollege diverse suggesties met betrekking tot het gebruik
van nieuwe technieken en het toevoegen van ecologische parameters, zowel op basis
van de adviezen van de Auditcommissies gas- en zoutwinning onder de Waddenzee als
op basis van haar eigen expertise. Bijvoorbeeld waar het gaat om het verder volgen
van gedrag van vogels rondom wadplaten.

Ik waardeer deze suggesties zeer, omdat ze bij kunnen dragen aan verdere verbetering
van de kennis van de natuurwaarden in de Waddenzee. Tegelijkertijd vind ik het van
belang om, gezien de expertise die de afgelopen 15 jaren is opgebouwd, de keuze voor
de inrichting van de monitoring en de controle daarvan tot de primaire verantwoordelijkheid
te laten van de mijnbouwondernemingen aangevuld met een onafhankelijke wetenschappelijke
toetsing door de Auditcommissies gas- en zoutwinning onder de Waddenzee. Ik zal de
beide auditcommissies verzoeken om de suggesties van het Adviescollege in hun afwegingen
te betrekken bij de monitoringsadviezen.

Actualisatie relatieve zeespiegelstijgingsscenario’s

Op grond van een evaluatie van de meeste recente wetenschappelijke inzichten zijn
geactualiseerde scenario’s uitgewerkt voor de verwachte relatieve zeespiegelstijging.
Als beleidsscenario per 1 januari 2021 en als richtscenario per 1 januari 2026 voor
de zeespiegelstijging voor delfstofwinning onder de Waddenzee wordt geadviseerd:

• Tot 2026: 2,4 ± 1,5 mm/jaar (verwachtingswaarde ± waarde boven- en ondergrens);

• Vanaf 2026: toenemend tot 4,5 mm/jaar in 2050.

Bij het richtscenario moet worden opgemerkt dat de zeespiegelstijging in 2050 onzeker
is vanwege de klimaatverandering en waarschijnlijk tussen 3,0 en 6,2 mm/jaar ligt,
afhankelijk van het mondiale klimaatbeleid. Het huidige richtscenario voor zeespiegelstijging
bevatte een versnelling vanaf 2021 gebaseerd op klimaatscenario’s. Aangezien de gemeten
zeespiegelstijging geen versnelling laat zien, is de zeespiegelstijging in 2026 met
het hierboven voorgestelde beleidsscenario lager dan het vorige richtscenario. Op
basis van het nieuwe beleids- en richtscenario’s zal ik de gebruiksruimten met betrekking
tot de relevante kombergingen opnieuw vaststellen. Voor de periode 2021–2026 worden
op basis hiervan geen consequenties verwacht voor de delfstoffenwinning. De definitieve
toets hierop vormt evenwel onderdeel van het besluit tot vaststelling van de gebruiksruimte.

Toezicht en toetsing

Het is van belang dat de mogelijke effecten van de factoren die van invloed kunnen
zijn op de natuurwaarden van de Waddenzee goed worden gemonitord en onafhankelijk
worden getoetst. De Auditcommissies gas- en zoutwinning onder de Waddenzee geven hieraan
invulling door mij en de Minister van LNV te adviseren over de opzet, uitvoering en
beleidsconsequenties van een adequate monitoring van alle relevante parameters en
ontwikkelingen en te toetsen of de delfstoffenwinning is gebleven binnen de gebruiksruimte.
In aanvulling daarop houdt SodM toezicht op het winningsplan en het meetplan. De conclusies
van het Adviescollege geven mij vertrouwen dat dit stelsel van onafhankelijke partijen
met ieder hun eigen adviesrol en expertise de bescherming van de natuurwaarden goed
borgt en er indien nodig ook tijdig ingegrepen kan worden.

Tot slot

Nogmaals wil ik benadrukken dat het behoud van de natuurwaarden in de Waddenzee voorop
staat en dat delfstoffenwinning alleen doorgang kan vinden als dit gewaarborgd blijft.
Op basis van de meest recente adviezen van de Auditcommissies gas- en zoutwinning
onder de Waddenzee en de evaluatie van het Adviescollege stel ik vast dat er op dit
moment geen signalen zijn dat er sprake is van wezenlijk negatieve effecten op de
natuurwaarden als gevolg van de delfstoffenwinning en dat de huidige invulling van
het «hand aan de kraan»-principe voor nu voldoet. Ik zie dan ook geen aanleiding om
te twijfelen aan de werking van het «hand aan de kraan»-principe. Wel vind ik het
van belang om, met het oog op het borgen van de bescherming van de natuurwaarden richting
de toekomst, samen met alle betrokken partijen te blijven werken aan mogelijke verbeteringen.
Dit mede bezien vanuit de governance in het Waddengebied15. Daarbij stel ik vast dat de stijging van de zeespiegel op de langere termijn een
grotere rol zal spelen dan de bodemdaling door de winning van delfstoffen.

Effectief klimaatbeleid is daarom van belang om dit unieke gebied te behouden voor
toekomstige generaties.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, S.A. Blok