Brief regering : Conceptwetsvoorstel inzake mediation

Nr. 13 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 juni 2021

De kans op een duurzame oplossing van een geschil is het grootst als partijen het
geschil zoveel mogelijk in onderling overleg oplossen.1 Mede naar aanleiding daarvan heb ik bij brief van 20 januari 2020 aangegeven voornemens
te zijn een conceptwetsvoorstel inzake mediation in consultatie te brengen.2 Een belangrijke rol hierin speelde ook dat mij begin 2019 door partijen uit het mediationveld
aanbevelingen zijn aangeboden om tot een nieuw wetsvoorstel te komen.3 Mediation is een laagdrempelige vorm van geschiloplossing, waarbij partijen, onder
begeleiding van een neutrale derde, zelf werken aan een voor hen aanvaardbare oplossing.
Tijdens de begrotingsbehandeling van Justitie en Veiligheid op 26 november 2020 heb
ik aangegeven te hopen tot overeenstemming te komen met de mediationorganisaties over
het conceptwetsvoorstel, zodat het voorstel voor de kerst in consultatie zou kunnen
gaan.4

De afgelopen maanden hebben twee rondetafelbijeenkomsten en een informele consultatieronde
plaatsgevonden en zijn er diverse gesprekken gevoerd met belanghebbende partijen over
het conceptwetsvoorstel. Omdat het conceptwetsvoorstel aansluit op binnen de beroepsgroep
zelf ontwikkelde kwaliteitswaarborging, acht ik draagvlak binnen de beroepsgroep voor
de uitgangspunten van de wet van groot belang. Ik heb echter moeten concluderen dat
dit draagvlak er niet is. Daarom heb ik besloten het conceptwetsvoorstel niet in consultatie
te brengen. Dit laat onverlet dat ik het belang van mediation onderschrijf en het
gebruik ervan wil stimuleren.

In deze brief zal ik toelichten hoe ik tot dit besluit ben gekomen en op welke wijze
ik het gebruik van mediation wil bevorderen. Ik blijf hierover met partijen in gesprek
en zal, mede naar aanleiding van de input van partijen, bezien of er daarnaast nog
aanvullende maatregelen kunnen worden genomen.

Aanleiding voor het wetsvoorstel

Zoals aangegeven in de brief van 20 januari 2020 (Kamerstuk 35 570 VII, nr. 102) kent het wetgevingstraject mediation een lange voorgeschiedenis. In de discussie
over de implementatie van de richtlijn mediation5 heeft het kabinet eind 2011 toegezegd een wettelijk register voor mediators in te
stellen.6 Het toenmalige Kamerlid Van der Steur is hiertoe met een initiatiefwetsvoorstel gekomen
dat kritisch werd ontvangen.7 Dit wetsvoorstel en de daarmee samenhangende voorstellen zijn door de opvolger van
de initiatiefnemer ingetrokken toen hij Minister van Veiligheid en Justitie werd.
Daarop is vanuit de regering in 2016 een nieuw wetsvoorstel in consultatie gebracht.8 Ook deze consultatie heeft geleid tot sterk uiteenlopende reacties van belanghebbende
partijen. Begin 2019 heeft een groep van mediators en wetenschappers samen met het
bestuur van de Mediatorsfederatie Nederland (MfN) mij aanbevelingen aangeboden voor
een nieuw conceptwetsvoorstel mediation. Uit gesprekken met diverse instanties bleek
dat de meeste aanbevelingen op steun konden rekenen, bij mediators, maar bijvoorbeeld
ook bij rechters, gerechtsdeurwaarders, notarissen en rechtsbijstandsverzekeraars.
Doordat er (toen echt) draagvlak vanuit het veld leek te zijn voor een nieuw wetsvoorstel,
heb ik een nieuw conceptwetsvoorstel opgesteld (hierna: het voorstel), waarbij de
aanbevelingen zoveel mogelijk als basis zijn gebruikt.

Doel en inhoud van het voorstel

Het voorstel dat met partijen is besproken bevatte maatregelen die beogen te stimuleren
dat partijen hun geschillen zo veel mogelijk in onderlinge overeenstemming, al dan
niet met behulp van een mediator, oplossen. In dat kader werden enkele stimulerende
maatregelen in het burgerlijk procesrecht en het bestuursprocesrecht voorgesteld en
introduceerde het voorstel een door de Minister voor Rechtsbescherming beheerd register
voor beëdigd mediators. Mediators die aan de gestelde kwaliteitseisen voldoen, konden
zich hierin laten inschrijven. Mediators aangesloten bij een door de Minister voor
Rechtsbescherming aangewezen beroepsorganisatie konden dit via een eenvoudigere route
doen.9 Vanaf het moment van inschrijving in het register zouden de rechten en verplichtingen
gelden die bij en krachtens het voorstel worden geregeld, zoals onderhoud van de vakbekwaamheid
en competenties, titelbescherming voor de titel beëdigd mediator en een (beperkt)
verschoningsrecht.

Bezwaren van partijen

Op 5 november 2020 en 21 januari 2021 hebben rondetafelbijeenkomsten plaatsgevonden
met mediationorganisaties en andere betrokken partijen over (delen van) het voorstel.10 Daarnaast hebben partijen de mogelijkheid gekregen om schriftelijk te reageren en
hebben aanvullende gesprekken plaatsgevonden. Hieruit is gebleken dat er onvoldoende
draagvlak is voor het voorstel.

Verschillende partijen spraken hun waardering uit voor de bestaande systemen van zelfregulering
door mediators en gaven aan deze te willen behouden.

Ook in de eerdergenoemde aanbevelingen hebben partijen aangegeven graag te zien dat
wordt aangesloten bij het register dat de beroepsgroep zelf heeft opgebouwd. Daarnaast
is er behoefte aan de mogelijkheid publiekrechtelijke rechtsgevolgen (zoals bijvoorbeeld
wettelijke titelbescherming) te verbinden aan de inschrijving in het register. Omdat
dit ertoe zou leiden dat er naar de aard een privaatrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan
ontstaat,11bevatten de aanbevelingen van de mediators uit 2019 ook de optie op andere wijze te
voorzien in een wettelijke verankering van een aansluiting tussen een wettelijk register
en reeds bestaande private kwaliteitsregisters. In het voorstel was hier invulling
aan gegeven door de kwaliteitseisen, zoveel als mogelijk is, te laten aansluiten bij
de eisen die reeds door de beroepsorganisaties worden gesteld en door mediators die
zijn aangesloten bij een door de Minister voor Rechtsbescherming aangewezen beroepsorganisatie
de mogelijkheid te bieden zich eenvoudiger te kunnen laten inschrijven in het register.
Bij de uitwerking is echter gebleken dat deze invulling op onvoldoende draagvlak kan
rekenen. Veel partijen plaatsten opnieuw vraagtekens bij nut en noodzaak van een wettelijk
register. Daar is bij gekomen dat de beroepsgroep van mediators verdeeld is geraakt
over de vraag welke beroepsorganisaties in aanmerking zouden moeten kunnen komen voor
een aanwijzing. Andere geuite bezwaren waren onder meer dat er geen wettelijk gewaarborgde
inspraak voor organisaties was voorzien en dat het voorstel te veel nadruk zou leggen
op regulering en te weinig op stimulering.

Naar aanleiding van de reacties van partijen op het voorstel kom ik tot de conclusie
dat er geen draagvlak is voor het voorstel en dat de reacties uiteenlopend zijn. Dit
geldt zowel voor de introductie en vormgeving van het wettelijke register als voor
de stimulerende maatregelen. Daarom heb ik besloten het voorstel niet in consultatie
te brengen.

Vervolgstappen

Dat ik het voorstel niet in consultatie breng, betekent niet dat ik mediation niet
belangrijk vind. Het beleid is en blijft erop gericht mediation te stimuleren, waarbij
de positie van de rechtzoekende als uitgangspunt wordt genomen. Geschillen dienen,
waar mogelijk, bij voorkeur te worden opgelost door middel van het bereiken van onderlinge
overeenstemming, al dan niet met behulp van een derde. Uit onderzoek blijkt dat afspraken
die in onderlinge overeenstemming worden gemaakt beter worden nageleefd dan door derden
opgelegde beslissingen. Ook bereiken partijen die er samen uitkomen, ten opzichte
van andere vormen van geschiloplossing, vaker hun doel en is het probleem vaker daadwerkelijk
opgelost.12

Daarbij zoek ik een goede balans tussen het bevorderen van mediation enerzijds en
het borgen van de kwaliteit anderzijds. Het een kan immers niet helemaal los worden
gezien van het ander. Met name voor het toekennen van rechten, taken en bevoegdheden
aan mediators geldt dat hoe meer rechten er worden gegeven, des te belangrijker het
is dat de overheid instaat voor de kwaliteit van mediation en/of de mediators. Zonder
wettelijke kwaliteitseisen ligt het niet in de rede om bepaalde exclusieve rechten
aan mediators toe te kennen, zoals een (beperkt) verschoningsrecht. Daar komt bij
dat mediation in de praktijk vele verschijningsvormen kent.13

Er zijn andere maatregelen denkbaar om mediation te stimuleren. Ik zal hieronder op
deze maatregelen ingaan. Voor een aantal van de maatregelen geldt dat hiervoor een
aanpassing van de wet- en/of regelgeving nodig is. Ik kijk of deze kunnen meelopen
in andere wetstrajecten.

Inschrijvingsvoorwaarden Wet op de rechtsbijstand

Er is door private partijen al veel ontwikkeld als het gaat om kwaliteitsregulering
van mediators. Alleen op grond van de Wet op de rechtsbijstand is sprake van wettelijke
normering vanuit de overheid. In de Wet op de rechtsbijstand is voor minder draagkrachtigen
de mogelijkheid opgenomen tot het ontvangen van een toevoeging voor mediation. Om
in aanmerking te komen voor een toevoeging, moeten mediators ingeschreven staan bij
de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad). Een mediator komt voor inschrijving
in aanmerking indien hij aan de door het bestuur van de raad gestelde voorwaarden
voldoet. Het gaat hierbij onder andere om vakbekwaamheids- en kwaliteitseisen. De
rechtspraak en het Juridisch Loket verwijzen in de praktijk ook naar deze ingeschreven
mediators.

In de inschrijvingsvoorwaarden is een expliciete koppeling gemaakt naar het MfN-register.
Door de koppeling met het MfN-register wordt geborgd dat de mediators ook voldoen
aan de kwaliteitseisen die door de MfN worden gesteld. Inschrijving in het MfN-register
biedt geen zelfstandige grondslag voor inschrijving in het register van de raad, maar
geeft de raad de waarborg dat de mediator zich conformeert aan de in de praktijk bewezen
normen betreffende de kwaliteit, het proces van conflictbemiddeling, de beroepsethiek
en de beroepsuitoefening. Ik ben in gesprek met de raad om te bezien op welke wijze
ook andere mediators die aan dergelijke eisen voldoen en zich daaraan met voldoende
waarborgen conformeren, bij de raad kunnen worden ingeschreven. Dit is in lijn met
de stelselvernieuwing rechtsbijstand, die hierna wordt besproken. In dat kader werkt
de raad samen met partijen aan objectieve kwaliteitscriteria voor dienstverleners
die gesubsidieerde rechtsbijstand verlenen op verschillende levensgebieden.

Stelselvernieuwing rechtsbijstand

Een van de doelen van de stelselvernieuwing is het vroegtijdig en laagdrempelig oplossen
van juridische problemen, voordat zij escaleren. Dat betekent dat er straks meer problemen
worden opgelost in de eerste lijn. Voor veelvoorkomende juridische problemen die niet
in de eerste lijn kunnen worden opgelost, worden rechtshulppakketten ontworpen, die
voorzien in een integrale behandeling van een probleem voor een integrale prijs. In
een rechtshulppakket worden verschillende interventies opgenomen die nodig kunnen
zijn om het probleem van de rechtzoekende op te lossen. Naast bijvoorbeeld advies,
onderhandeling of procederen bij de rechter, hoort mediation hier ook bij.

Stimulerende maatregelen in het bestuursrecht

Het voorstel zoals dat aan partijen is voorgelegd, bevatte bepalingen om het gebruik
van mediation in het bestuursrecht te stimuleren. Ik vind namelijk dat de overheid
het goede voorbeeld moet geven als het gaat om laagdrempelige geschilbeslechting.
Voor de beslechting van bestuursrechtelijke geschillen biedt de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) een algemeen kader. De Awb verlangt onder meer dat bestuursorganen bij het nemen
van besluiten, maar ook bij het verrichten van andere handelingen, zorgvuldig te werk
gaan. Een goede communicatie is hiervoor cruciaal.

Nu het voorstel niet in consultatie gaat, ben ik met de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties voornemens om voorzieningen, gericht op laagdrempelige
geschilbeslechting, te betrekken bij de wijzigingen van de Awb die zijn toegezegd
in de kabinetsreactie op het rapport van de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag
«Ongekend Onrecht». In die kabinetsreactie is aangekondigd dat de Awb meer mogelijkheden
en verplichtingen zal bevatten voor bestuursorganen om bij beslissingen die burgers
rechtstreeks in hun belang treffen, maatwerk te leveren. Hieronder vallen ook voorzieningen
die erop zijn gericht laagdrempelige geschilbeslechting te stimuleren. Ook elementen
uit het programma Passend contact met de overheid (PCMO) die hun waarde in de praktijk
hebben bewezen, zullen hierin een plaats krijgen. Mediation maakt onderdeel uit van
het brede conflicthanteringspalet dat bestuursorganen kunnen hanteren in het kader
van PCMO.

Daarnaast zijn er de afgelopen tijd verschillende andere trajecten in gang gezet om
het gebruik van geschiloplossing in onderling overleg door de overheid te stimuleren.
Een belangrijke pijler van de stelselvernieuwing rechtsbijstand is het inzetten op
minder procedures (met rechtsbijstand) tussen de burger en de overheid in het bestuursrecht.
Hiervoor is een deelprogramma Burgergerichte overheid actief met als doel om onnodige
procedures tussen de burger en de overheid te voorkomen. De aanpak richt zich op het
centraal stellen van het probleem van de burger en niet de procedure. Het beoogde
effect is dat problemen van burgers met de overheid in een vroeg stadium, laagdrempelig
en duurzaam worden opgelost met, zo nodig, toepassing van maatwerk. Als een procedure
onvermijdelijk is, handelt de overheid ook burgergericht en levert zij zo nodig maatwerk.
Dit deelprogramma zet in op zowel het werken aan verbeterde dienstverlening als het
meer burgergericht maken van wet- en regelgeving in het bestuursrecht en ondersteunt
de uitvoeringsorganisaties en gemeenten naar behoefte in hun ambities op dit vlak.
In dit kader worden communicatie- en conflicthanteringsvaardigheden, waaronder mediationvaardigheden,
in zowel het primaire proces als in de fases van bezwaar, beroep en hoger beroep gestimuleerd.
Als geschiloplossing zonder tussenkomst van een derde niet haalbaar is, heeft mediation,
indien passend, de voorkeur boven het voeren van een juridische procedure. In het
kader van informele geschiloplossing start het deelprogramma Burgergerichte overheid,
in samenwerking met het PCMO-programma, een pilot gericht op de ontwikkeling van een
adviesinstrument voor cliëntondersteuning waarin ook gebruik wordt gemaakt van mediationvaardigheden.
Het instrument is bedoeld om professionals in staat te stellen situaties en (dreigende)
escalaties te herkennen en te adviseren over passende oplossingsroutes voor specifieke
casussen.

Stimulerende maatregelen in het privaatrecht

Het voorstel bevatte ook stimulerende maatregelen in het privaatrecht, waaronder ook
het familierecht valt. Zo was in het voorstel een bepaling opgenomen om wettelijk
te verankeren dat een rechter partijen in alle gevallen en in elke stand van het geding
kan verwijzen naar mediation. Het gaat in wezen om codificatie van de bestaande praktijk
dat een rechter partijen in alle gevallen en in elke stand van het geding kan verwijzen
naar mediation. Het betreft hier een bevoegdheid van de rechter en geen verplichting.
De bereidheid van partijen om mediation te beproeven, is hierbij doorslaggevend. De
rechter kan partijen alleen verwijzen naar mediation als partijen hiermee instemmen.
Ik bezie of deze codificatie in een ander wetstraject kan meelopen.

Een andere stimulerende maatregel die in het voorstel stond is de zogeheten inverbindingstelling.
Een van de manieren om te stimuleren dat de eiser contact zoekt met zijn wederpartij
om over oplossingen van het geschil te spreken (de inverbindingstelling), is door
in de wet op te nemen dat de dagvaarding (of het verzoekschrift) vermeldt of er overleg
is gevoerd met de wederpartij (of in het geval van een verzoekschrift, eventuele belanghebbenden)
over een minnelijke oplossing van het geschil.

In de afgelopen periode heb ik specifiek voor incassozaken verkend wat de gevolgen
van een dergelijke bepaling zouden zijn. In reactie op deze verkenning heeft de Raad
voor de rechtspraak aangegeven het doel van de inverbindingstelling bij incassozaken
te onderschrijven, maar praktische problemen te voorzien in de uitvoering. Ik bezie
of een inverbindingstelling bij incassozaken meerwaarde heeft om betalingsregelingen
te stimuleren en of de nadelen/kosten opwegen tegen de baten. Daarbij kijk ik ook
naar mogelijkheden op grond waarvan de rechter bij de veroordeling in de proceskosten
rekening kan houden met de preprocessuele houding van partijen. Ik vind het namelijk
belangrijk dat rechters rekening kunnen houden met zowel de processuele houding als
de preprocessuele houding. Ik heb uw Kamer hierover in een aparte brief nader geïnformeerd.14

In de eerdergenoemde aanbevelingen en gesprekken met partijen is door partijen ook
aandacht gevraagd voor de wenselijkheid van rechterlijke interventie binnen een mediation.
Ik begrijp deze wens van partijen. Escalatie van een conflict moet waar mogelijk worden
voorkomen. Indien partijen al met elkaar in gesprek zijn en nog slechts op een onderdeel
over een juridisch punt twisten, kan een rechterlijke beslissing op dat punt bijdragen
aan een vroegtijdige en duurzame geschiloplossing. Partijen kunnen – in en buiten
de mediation – in onderling overleg de rechter verzoeken een juridische knoop door
te hakken. Dit kan op grond van artikel 96 van het Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering
(Rv). Deze route wordt nog weinig gebruikt. Met de rechtspraak wordt gesproken over
de wijze waarop toepassing van artikel 96 Rv vanuit mediation gemakkelijker en aantrekkelijker
kan worden gemaakt. Artikel 96 Rv is van toepassing op zaken waarvan de rechtsgevolgen
ter vrije bepaling van partijen staan. Dat brengt mee dat niet alle geschillen langs
de weg van artikel 96 Rv kunnen worden aangebracht.

De rechtspraak heeft aangegeven dat er op het terrein van het familierecht behoefte
is aan het experimenteren met informele, laagdrempelige geschilbeslechting die zo
mogelijk leidt tot onderlinge overeenstemming. Hiertoe vindt bij de rechtbank Gelderland
een pilot plaats die zich richt op deelgeschillen in familiezaken.

Rol van de rechtspraak

Uitgangspunt van de rechtspraak is dat rechters kijken naar wat partijen nodig hebben
om het geschil op te lossen. Mediation is hierbij een van de mogelijkheden. De rechtspraak
zet, onder de noemer van Maatschappelijk Effectieve Rechtspraak, ook in op informele,
laagdrempelige geschilbeslechting om waar het kan te bereiken dat partijen tot onderlinge
overeenstemming komen. Een rechter kan in alle gevallen en in elke stand van het geding,
zowel in het privaat- als in het bestuursrecht, onderzoeken of de zaak zich leent
voor mediation. Dat gebeurt schriftelijk, maar ook mondeling op de zitting. Om partijen
behulpzaam te zijn bij het informeren over mediation, het vinden van een geschikte
mediator en het maken van de eerste afspraak, beschikken alle gerechten over een mediationbureau.
De mediationfunctionaris geeft partijen informatie en helpt bij het regelen van de
mediation. Ook speelt de mediationfunctionaris een rol bij de monitoring en evaluatie.
Dit geldt overigens ook voor mediation in strafzaken. Over mediation in strafzaken
heb ik uw Kamer bij brief van 18 december 2020 nader geïnformeerd.15

Juridisch Loket

Voor het stimuleren van mediation is ook de bekendheid met mediation belangrijk. Het
Juridisch Loket geeft juridisch advies. Via de website van het Juridisch Loket kunnen
hulp-/rechtzoekenden informatie, tips en voorbeeldbrieven vinden. Ook geeft het Juridisch
Loket persoonlijk advies en kunnen zij doorverwijzen, onder andere naar een advocaat
of naar mediation. Uit de cijfers van het Juridisch Loket blijkt dat het aantal doorverwijzingen
naar mediation de afgelopen jaren is gedaald. Met het Juridisch Loket bezie ik op
welke wijze de bekendheid met mediation kan worden vergroot, wat de oorzaak van de
daling van het aantal doorverwijzingen naar mediation is geweest en wat er (afhankelijk
van de oorzaken) aan kan worden gedaan om het aantal doorverwijzingen te laten stijgen.
Uw Kamer zal over de uitkomsten worden geïnformeerd.

Andere vormen van laagdrempelige geschiloplossing

Momenteel doet het WODC onderzoek naar het Canadese Civil Resolution Tribunal («CRT»)
en de mogelijkheden om een vergelijkbare online geschiloplossingsvoorziening in de
Nederlandse situatie in te passen. Het Canadese CRT biedt voor bepaalde geschillen
een laagdrempelige online voorziening om het juridische probleem op te lossen. Een
interactief vragenformulier met gratis juridische informatie leidt naar een formulier
om een aanvraag te doen. Vervolgens zendt het CRT of de verzoeker zelf het formulier
naar de wederpartij. Na het antwoord van de wederpartij volgen onderhandelingen waarvoor
de website formulieren en instructies bevat. Als dit niet tot een oplossing leidt,
volgen online onderhandelingen begeleid door een «facilitator» en zo nodig een beslissing.
Het CRT is in Canada een succesvolle aanvulling gebleken op de bestaande geschiloplossingsmogelijkheden.
Ik kijk daarom met veel belangstelling uit naar de uitkomsten van het WODC-onderzoek,
die na de zomer worden verwacht.

Tot slot

Uit het vorenstaande volgt dat ook zonder het wetsvoorstel in consultatie te brengen,
veel kan worden gedaan om mediation en andere vormen van laagdrempelige geschiloplossing
verder te stimuleren en de kwaliteit van mediation te bevorderen. Ik ben in deze brief
op een aantal aspecten ingegaan. De komende periode wil ik inventariseren of er aanvullende
maatregelen zijn die kunnen worden genomen. Vertrekpunt hierbij is de rechtzoekende:
het gaat erom dat geschillen zo vroegtijdig en bestendig mogelijk worden opgelost.
Een mediator kan hierbij behulpzaam zijn. Ik blijf goed met de mediators en andere
betrokkenen in gesprek over de mogelijkheden vroegtijdige en bestendige geschiloplossing
verder te stimuleren.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker