Brief regering : Verkenning reiskostenvergoeding voor leerlingen in het praktijkonderwijs en vavo-studenten

31 524 Beroepsonderwijs en Volwassenen Educatie

Nr. 474 BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA EN VAN ONDERWIJS,
CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juni 2021

Reiskosten mogen geen belemmering zijn voor het volgen van onderwijs. Op dit moment
ontvangen studenten die in het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) een bol-opleiding
volgen, studenten in hoger beroepsonderwijs (hbo) en studenten aan universiteiten
(wo) een studentenreisproduct als onderdeel van de studiefinanciering. Ook voor leerlingen
in het (voortgezet) speciaal onderwijs die moeten reizen om naar school te kunnen,
worden de vervoerskosten door de overheid betaald. Daarnaast kunnen sommige leerlingen
uit het primair en voortgezet onderwijs, bijvoorbeeld leerlingen die onderwijs volgen
aan een school met een DAMU1 licentie, een vergoeding ontvangen voor hun reiskosten.

Vanuit het onderwijsveld en leerling- en studentorganisaties zijn signalen ontvangen
dat reiskosten voor bepaalde groepen op dit moment soms wel een belemmering vormen.
De Sectorraad Praktijkonderwijs geeft aan dat sommige leerlingen uit het praktijkonderwijs
(pro) vooral voor een entreeopleiding aan een mbo-instelling kiezen vanwege het studentenreisproduct,
terwijl een entreeopleiding binnen het pro passender voor hen zou kunnen zijn. Deze
route binnen het pro is nog niet wettelijk geregeld.2 Over de voornemens om dit te regelen en de bijbehorende bestuurlijke afspraken is
uw Kamer eerder geïnformeerd.3 Verder heeft het LAKS een enquête onder vavo-studenten4 gehouden waaruit bleek dat sommigen van hen reiskosten als belemmering ervaren en
naast hun opleiding werken om reiskosten die zij hebben te kunnen betalen. Daarop
zijn ze een petitie gestart.5

De leden Van Hul (PvdA) en leden Kuik (CDA) en Westerveld (GroenLinks) hebben, mede
door genoemde signalen, vragen gesteld over de reiskosten van vavo-studenten en leerlingen
uit het pro die de entreeopleiding volgen binnen het pro.6 Tijdens het Algemeen Overleg praktijkonderwijs en mbo van 13 januari 2021 (Kamerstuk
31 524, nr. 486) heeft demissionair Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media toegezegd
een verkenning uit te voeren naar de mogelijkheden van een studentenreisproduct voor
leerlingen uit het praktijkonderwijs (pro) en voor vavo-studenten.

Deze brief bevat het resultaat van die verkenning. In de bijlage hebben wij vijf beleidsopties
verkend hoe ervoor te zorgen dat reiskosten voor leerlingen die de entreeopleiding
volgen in het pro en vavo-studenten geen belemmering zijn voor het volgen van onderwijs.
Hiermee komen we ook tegemoet aan de motie van het lid Van den Berge c.s. om in kaart
te brengen hoeveel pro-leerlingen vanwege financiële redenen afzien van het volgen
van de entreeopleiding die in het VAO van 25 februari jl. is aangenomen.7 De verkenning betreft de volgende vijf beleidsopties:

1. het beschikbaar stellen van een studentenreisproduct,

2. een aanpassing van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (Wtos),

3. het beschikbaar stellen van een reiskostenvergoeding via een budget dat aan de onderwijsinstellingen
wordt toegekend,

4. via bijzondere bijstand van gemeenten,

5. het beschikbaar stellen van een tegemoetkoming via een subsidieregeling.

De verkenning maakt duidelijk dat er voor- en nadelen kleven aan alle vijf de beleidsopties.

De beleidsoptie die de doelgroep met reiskosten het meest gericht bereikt, betreft
het aan scholen voor praktijkonderwijs en aan vavo-instellingen een aanvullend budget
ter beschikking voor reiskosten voor leerlingen (optie 3). Deze beleidsoptie stelt
scholen in staat specifiek die leerlingen die het nodig hebben, financiële ondersteuning
te bieden. Zo wordt voorkomen dat financiële redenen leerlingen belemmeren om het
onderwijs te volgen dat het beste bij hun behoefte en mogelijkheden past. De extra
publieke uitgaven voor deze optie zijn maximaal € 10 mln per jaar. Een nadeel van
deze optie is dat maatwerk kan leiden tot verschillen tussen leerlingen en studenten
die op verschillende scholen en vavo-instellingen onderwijs volgen. Bovendien leidt
het administratie- en uitvoeringskosten bij de scholen en vavo-instellingen.

Tegenover de beleidsoptie die uitgaat van maatwerk, staat de beleidsoptie die alle
leerlingen en studenten met reiskosten het meest gelijk behandeld door het beschikbaar
stellen van een studentenreisproduct (optie 1). De precieze kosten van het verstrekken
van een studentenreisproduct zijn afhankelijk van onderhandeling met de vervoersbedrijven
en dus niet vooraf vast te stellen. In algemene zin geldt dat een studentenreisproduct
gemiddeld gezien rond de € 1.200 per student per jaar kost. De totale extra publieke
uitgaven zijn naar verwachting ruim € 21 mln per jaar (zie bijlage 2). Om een studentenreisproduct
voor deze doelgroepen mogelijk te maken zijn voorts forse aanpassingen in de DUO-systemen
nodig. De incidentele kosten voor de aanpassing van de uitvoeringsprocessen en de
communicatie worden geschat tussen de € 1,5 tot € 2 mln. en de structurele kosten
worden geschat tussen de € 0,1 tot € 0,2 mln.

Besluitvorming over bovengenoemde beleidsopties, de dekking en de verdere uitwerking
daarvan, is aan een volgend kabinet. Een belangrijke voorwaarde is dat de route entree
binnen het praktijkonderwijs wettelijk geregeld is voordat leerlingen een tegemoetkoming
in reiskosten kunnen ontvangen.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven

Bijlage 1: Huidige situatie en vijf opties

Huidige situatie

Leerlingen kunnen tot hun 18de praktijkonderwijs volgen.8 Praktijkonderwijsleerlingen onder de 18 ontvangen net als overige leerlingen in het
voortgezet onderwijs geen studiefinanciering of tegemoetkoming omdat ze geen schoolkosten
hoeven te betalen. Het voortgezet onderwijs is in principe gratis.9 Bovendien ontvangen ouders/verzorgers nog kinderbijslag voor hen. Wel kunnen zij,
net zoals andere leerlingen in het vo, voortgezet speciaal onderwijs, en vavo, vanaf
hun 18e in aanmerking komen voor de tegemoetkoming scholieren (hierna: Wtos). Reiskosten
zijn daar geen expliciet onderdeel van.

Ook vavo-studenten volgen voortgezet onderwijs en een deel van hen is minderjarig
en betaalt geen les- of cursusgeld. Er zijn twee typen vavo-studenten: zogenaamde
«Rutte-leerlingen» (vo) en Rijksbekostigde vavo-studenten. Beide typen studenten volgen
vo-onderwijs op één van de 32 vavo-scholen. De eerste groep bestaat uit leerlingen
die ingeschreven staan bij een reguliere vo-school maar via de Rutte-regeling lessen
volgen en examens doen op het vavo. De vo-school betaalt het vavo daarvoor met een
deel van haar bekostiging. Het gaat om circa 5.600 studenten voor het studiejaar 2020/2021.
Daarnaast zijn er studenten die zichzelf hebben ingeschreven voor het vavo en onder
het Rijksbekostigde deel van het vavo vallen. Het gaat om circa 6700 vavo-studenten
voor het studiejaar 2020/2021. De meesten van hen zijn 18 jaar of ouder.10 Ongeveer 1.700 vavo-studenten in het Rijksbekostigd deel volgen voltijdsonderwijs
en de resterende 5000 vavo-studenten volgen deeltijdonderwijs. Bij het onderscheid
deeltijd of voltijd gaat het om het aantal vakken voor het behalen van het vo-diploma
en niet om het aantal lesuren. Vavo-studenten van 18 jaar en ouder, zowel via de Rutte-regeling
als de Rijksbekostigde vavo-studenten, betalen les- of cursusgeld. Het gaat in totaal
om rond de 8.500 vavo-studenten van 18 jaar en ouder. Net zoals leerlingen in het
vo, voortgezet speciaal onderwijs, en praktijkonderwijs komen vavo-studenten vanaf
hun 18e in aanmerking voor de tegemoetkoming scholieren bedoeld in de Wtos. Reiskosten zijn
daar zoals eerder aangegeven geen onderdeel van.

Sinds 1 januari 2017 ontvangen ook minderjarige mbo-studenten in de beroepsopleidende
leerweg (bol), een studentenreisproduct.11 Daarmee is de vrijheid voor studenten toegenomen om een mbo-opleiding te kiezen die
verder weg ligt van het woonadres. Voor leerlingen die binnen het praktijkonderwijs
(pro) een entreeopleiding volgen, voelt het oneerlijk dat zij geen studentenreisproduct
ontvangen. Bovendien is het studentenreisproduct voor sommigen de reden te kiezen
voor de overstap naar het mbo terwijl een entreeopleiding binnen het pro voor hen
naar verwachting passender is. Ook vavo-studenten geven aan dat zij reiskosten als
een belemmering ervaren en graag een studentenreisproduct willen ook omdat ze vaak
naar dezelfde mbo-locaties gaan.

Verkenning opties tegemoetkoming reiskosten

Er worden vijf opties besproken om de genoemde leerlingen en studenten tegemoet te
komen in hun reiskosten:

1. het beschikbaar stellen van een studentenreisproduct,

2. een aanpassing van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (Wtos),

3. het beschikbaar stellen van een reiskostenvergoeding via een budget dat aan de onderwijsinstellingen
wordt toegekend,

4. via bijzondere bijstand van gemeenten,

5. het beschikbaar stellen van een tegemoetkoming via een subsidieregeling.

De voor- en nadelen worden geschetst, en ook wordt een inschatting van de kosten en
uitvoeringsaspecten van een aantal opties gepresenteerd.

Optie 1: Een studentenreisproduct

Met een reisvoorziening in de vorm van een studentenreisproduct op een OV-chipkaart
kan gratis (of met korting) worden gereisd. Een studentenreisproduct zoals waar mbo-bol-studenten
en studenten in het hoger onderwijs aanspraak op hebben, geeft met een weekabonnement
– waar 93% voor kiest – doordeweeks recht op gratis reizen en korting voor het gehele
weekend. Een optie is om het studentenreisproduct beschikbaar te stellen voor leerlingen
die binnen het praktijkonderwijs een entreeopleiding volgen en voor vavo-studenten.

Voordelen

• Het beschikbaar stellen van een studentenreisproduct voor pro-leerlingen die binnen
het pro een entreeopleiding volgen en vavo-studenten biedt een gevoel van gelijkheid.

• Het aanvragen van een studentenreisproduct is gemakkelijk voor leerlingen en studenten
in vergelijking tot het aanvragen van reiskostenvergoeding of een subsidieregeling
waarbij doorgaans ook inkomensgegevens verstrekt moeten worden.

• Een studentenreisproduct biedt flexibiliteit voor de leerlingen en studenten: wanneer
zich wijzigingen in de situatie van de student voordoen, zoals een ander stageadres,
dan hoeven er voor de reiskosten geen nieuwe aanvragen of aanpassingen te worden gedaan.

• De leerlingen en studenten hebben bij deze optie het voordeel dat het studentenreisproduct
meer reisrecht geeft dan de daadwerkelijke reiskosten die leerlingen uit het praktijkonderwijs
die een entreeopleiding volgen en vavo-studenten zullen hebben.

Nadelen

• Het verstrekken van een studentenreisproduct is kostbaar. De precieze kosten van het
verstrekken van een studentenreisproduct aan deze doelgroepen zijn afhankelijk van
onderhandeling met de vervoersbedrijven en dus niet vooraf vast te stellen. In algemene
zin geldt dat een studentenreisproduct gemiddeld gezien rond de € 1.200 per student
per jaar kost. In bijlage 2 wordt een schatting van de kosten van deze optie weergegeven.
Daarnaast zijn er uitvoeringskosten (zie hieronder bij uitvoerbaarheid).

• De daadwerkelijk reiskosten die leerlingen en studenten maken zullen veelal lager
zijn dan de kosten voor een studentenreisproduct.12 Deze optie is daarmee niet doelmatig.

• Naast de pro-leerlingen en de vavo-studenten zijn er meerdere groepen die gebruik
zouden willen maken van een studentenreisproduct. Bijvoorbeeld de leerlingen uit het
voortgezet (speciaal) onderwijs of het vmbo die een entreeopleiding of een leerwerktraject
(LWT) volgen, alle leerlingen in het vo die een stage volgen, en mbo-studenten in
de beroepsbegeleidende leerweg. De vraag om voor deze groepen leerlingen en studenten
in navolging hiervan ook een studentenreisproduct beschikbaar te stellen kan worden
verwacht.

• Een studentenreisproduct kan een aanzuigende werking hebben op het gebruik van het
openbaar vervoer door deze doelgroep (in plaats van te fietsen, pakken ze de bus).
Daarmee kan het een negatieve bijdrage leveren aan de gezondheid van leerlingen en
aan de hyperspits in het openbaar vervoer.

• Studenten die een studentenreisproduct hebben en niet binnen tien jaar afstuderen,
moeten de kosten van het reisproduct terugbetalen. Als we vergelijkbare regels voor
deze twee nieuwe groepen hanteren, dan betekent dit dat als een leerling of vavo-student
niet tijdig het diploma of certificaat haalt, hij per maand geactiveerd reisproduct
zo’n € 100,– moet terugbetalen. Voor bol-studenten van mbo niveau 1 en 2 is hiervoor
een uitzondering gemaakt (zij ontvangen de reisvoorziening in de vorm van een gift).

• Tenslotte moet het studentenreisproduct door de jongere zelf worden stopgezet bij
een zogeheten ophaalautomaat als zijn reisrecht afloopt. Als een jongere dit niet
op tijd doet en met het reisproduct blijft reizen, krijgt hij een zogenoemde ov-boete.13

Uitvoerbaarheid

• Uitvoeringstechnisch is DUO op dit moment niet in staat om onderdelen van studiefinanciering
(zoals het studentenreisproduct) toe te kennen aan leerlingen die staan ingeschreven
bij een vo-instelling.

• Om een studentenreisproduct voor deze doelgroepen mogelijk te maken zijn forse aanpassingen
in de DUO-systemen nodig. De kosten voor deze incidentele uitvoeringskosten worden
geschat tussen de € 1,5 tot € 2 mln. De structurele kosten worden geschat tussen de
€ 0,1 tot € € 0,2 mln.

Juridisch

• Een wetswijziging is noodzakelijk om deze optie mogelijk te maken. Een wetswijziging
duurt gemiddeld twee jaar.

Optie 2: Beschikbaar stellen of verhogen van de tegemoetkoming scholieren via de Wtos

Op grond van de Wtos kunnen meerderjarige leerlingen in het voorgezet (speciaal) onderwijs,
waaronder het praktijkonderwijs, en vavo-studenten aan een voltijdse opleiding in
aanmerking komen voor een tegemoetkoming (de «tegemoetkoming scholieren»). De tegemoetkoming
bestaat uit een basistoelage (een vast bedrag waarvan de hoogte afhankelijk is van
of de leerling uit- of thuiswonend is) en een aanvullende tegemoetkoming in de schoolkosten
(waarvan de hoogte afhankelijk van soort onderwijs en onderbouw/leerjaar).14 De hoogte van de aanvullende tegemoetkoming is verder afhankelijk van het (ouderlijk)
inkomen. De tegemoetkoming scholieren wordt aangevraagd door de meerderjarige leerling
of vavo-student en wordt toegekend als een gift. Daarnaast is er voor deelnemers die
een vmbo-tl-, havo-, vwo- of vavo-opleiding in deeltijd volgen de «tegemoetkoming
deeltijders» waarvan de hoogte afhankelijk is van het aantal lesminuten per week.15 Deze tegemoetkoming is inkomensafhankelijk. De tegemoetkomingen kennen geen specifiek
onderdeel voor reiskosten.

De tegemoetkomingen zou kunnen worden verhoogd.

Voordelen

• Door de tegemoetkoming deeltijders en de basistoelage of de aanvullende toelage van
de tegemoetkoming scholieren te verhogen, kan voorzien worden in een tegemoetkoming
in de reiskosten.

Nadelen

• De tegemoetkoming in de reiskosten via de Wtos is alleen beschikbaar voor meerderjarigen.
Met de leeftijdsgrens van 18 jaar biedt deze optie beperkte voordelen voor leerlingen
uit het praktijkonderwijs. Een leerling mag namelijk in beginsel tot zijn/haar 18e naar het pro. Ook wordt een deel van de vavo-studenten door deze leeftijdsgrens gemist.

• De doelgroep van de tegemoetkoming scholieren is breder dan enkel leerlingen uit praktijkonderwijs
en vavo.16 Wanneer het bedrag van de tegemoetkomingen voor alle doelgroepen wordt opgehoogd,
zullen andere groepen die onder de Wtos vallen ook de aanvulling ontvangen, tenzij
deze groepen wettelijk worden uitgezonderd van de verhoogde tegemoetkoming.

• De daadwerkelijk reiskosten die leerlingen en studenten maken kunnen lager of hoger
zijn dan de verhoging van de tegemoetkoming.

Uitvoerbaarheid en financiële gevolgen

• De uitvoerbaarheid is afhankelijk van gekozen vormgeving.

Wanneer het bedrag van de basistoelage verhoogd voor alle doelgroepen, kan dat relatief
eenvoudig worden gerealiseerd. De verhoging geldt dan ook voor leerlingen uit het
pro. De meeste leerlingen in het pro zijn echter jonger dan 18 en daarmee worden voor
die groep de belemmeringen met reiskosten in de meeste gevallen niet door een verhoging
van de Wtos opgelost. Een verhoging van de basistoelage voor alle doelgroepen van
de tegemoetkoming scholieren betekent bovendien dat een grotere groep dan de twee
doelgroepen waar deze verkenning zich op richt de verhoogde tegemoetkoming ontvangen,
namelijk alle vo-leerlingen en vavo-studenten van 18 jaar en ouder die voltijds onderwijs
volgen. Het gaat dan om 30.000 andere vo-leerlingen. Hetzelfde geldt voor de tegemoetkoming
deeltijders. Bij een algemene verhoging ontvangen naast vavo-studenten ook andere
deeltijd vo-leerlingen een hogere financiële bijdrage. Het betreft echter een kleine
groep: het zijn merendeel deeltijd vavo-studenten die gebruikmaken van de tegemoetkoming
deeltijders.

• Wanneer er binnen de Wtos groepen leerlingen en studenten moeten worden onderscheiden
als het gaat om de hoogte van de tegemoetkoming, dan vergt dit afhankelijk van de
precieze vormgeving, een relatief grote aanpassing van de uitvoeringssystemen bij
DUO. Op dit moment worden de verschillende schoolsoorten binnen het voortgezet onderwijs
in het kader van de Wtos niet apart geregistreerd. Ook wordt het recht op de basistoelage
op dit moment niet afhankelijk gesteld van de schoolsoort. Dit betekent dat de vereiste
aanpassingen in de systemen groot zijn wanneer de basistoelage wordt verhoogd voor
pro-leerlingen en/of vavo-studenten. Indien bijvoorbeeld wordt gekozen voor het opnemen
van een tegemoetkoming in de basistoelage voor uitsluitend pro-leerlingen en vavo-leerlingen
worden de kosten voor deze incidentele uitvoeringskosten geschat tussen de € 1,5 en
€ 2 miljoen. Wanneer de aanvullende toelage voor enkel vavo-studenten wordt verhoogd
kan dit eenvoudiger worden gerealiseerd, maar dat betekent wel dat de tegemoetkoming
inkomensafhankelijk is en dat meerderjarige pro-leerlingen niet in aanmerking kunnen
komen voor de verhoogde tegemoetkoming.

• De financiële kosten van de ophoging van de tegemoetkoming scholieren zijn afhankelijk
van de gekozen vormgeving. Op basis van de referentieraming 2021 is een schatting
gemaakt van de kosten van het verhogen van de tegemoetkoming scholieren (basistoelage)
en de tegemoetkoming deeltijders voor alleen vavo-studenten. In 2021 gaat het om 8.142 leerlingen, maar dit aantal loopt naar
verwachting sterk op in de komende jaren (naar bijna 10.000). Uitgaande van het toevoegen
van een bedrag voor reiskosten aan de tegemoetkoming schoolkosten voor alle vavo-studenten
van 18 jaar gaat het om in totaal ongeveer 8.500 studenten. Gemiddeld gaat 56% van
de vavo-studenten naar een vavo-instellingen buiten hun woongemeente. De reisafstanden
verschillen onderling sterk maar reiskosten van rond € 60 per maand is geen uitzondering.
Verhoging van de tegemoetkoming scholieren om reiskosten voor vavo-student te dekken
zou daarmee rond de € 6,12 miljoen kosten.17 Wanneer wordt gekozen voor het verhogen van de tegemoetkoming voor de gehele Wtos
doelgroep (alle leerlingen in pro, vo, vso en vavo-studenten van 18 jaar en ouder)
dan zijn de kosten substantieel hoger maar de uitvoeringskosten beperkter omdat er
minder systeemaanpassingen nodig zijn.

Juridisch

• Afhankelijk van de precieze vormgeving is aanpassing van zowel de wet- als onderliggende
regelgeving, dan wel enkel aanpassing van de onderliggende regelgeving, noodzakelijk.
Een wetswijziging is bijvoorbeeld noodzakelijk wanneer gekozen wordt de verhoging
alleen te laten gelden voor meerderjarige pro-leerlingen die een entreeopleiding volgen
en voor vavo-studenten. Een wetswijziging duurt gemiddeld twee jaar.

Optie 3: Budget voor reiskosten aan de onderwijsinstellingen

Door een specifiek budget toe te kennen aan onderwijsinstellingen in het praktijkonderwijs
en het mbo (ten behoeve van vavo-studenten) kan de instelling specifiek bepalen welke
leerling welke tegemoetkoming in de reiskosten zal ontvangen. De specifieke vorm kan
de instelling ook zelf bepalen, hierbij valt te denken aan een vast bedrag, een trajectkaart
of het declareren van reiskosten bij de instelling. Het zou bij deze optie gaan om
een budget voor praktijkonderwijsscholen, een budget voor leerlingen die via de Rutte-regeling
deelnemen aan het vavo en een budget voor de Rijksbekostigde vavo-studenten. Dit is
een breuk met het huidige systeem waarbij tot nu toe alle reiskostenvergoedingen of
via de gemeente of via het rijk (DUO) lopen. Via het beschikbaar stellen van een budget
wordt school een uitkerende instantie die ook moet beslissen over toekennen. In het
hoger onderwijs, en binnenkort in het mbo,18 gebeurt dat overigens in bepaalde mate wel al waar het gaat om het profileringsfonds
en het mbo-studentenfonds. Bij deze fondsen kunnen studenten terecht die financieel
in de problemen komen door persoonlijke omstandigheden die tot studievertraging hebben
geleid of die de schoolkosten niet kunnen betalen. Vavo-studenten vallen momenteel
niet onder de doelgroep van het mbo-studentenfonds.

Voordelen

• Mogelijkheid tot maatwerk en daarmee kostenefficiënt. Alleen leerlingen en studenten
die kosten maken voor het reizen naar hun onderwijsinstelling krijgen een vergoeding.

• Student/leerling kent de onderwijsinstelling goed, dus aanvraag is laagdrempelig.

Nadelen

• Het verdelen van dit budget brengt extra (administratieve) lasten met zich mee voor
de scholen. Scholen zullen bovendien beleid moeten formuleren over de gevallen waarin
iemand aanspraak kan maken op een vergoeding.

• Scholen geven aan liever niet te moeten bepalen wie een toekenning krijgen en wie
niet. Gesprekken over de inkomenssituatie van een leerling of student vinden ze minder
passend bij hun onderwijsrelatie met hen. Zij geven aan daarom geen inkomensgrens
te willen hanteren.

• Als OCW inhoudelijke criteria voor het wel of niet verstrekken van een reiskostenvergoeding
bepaalt, is de onderwijsinstelling aan te merken als een bestuursorgaan voor het verstrekken
van dit budget. Het wel of niet verstrekken is een besluit is in de zin van de Awb,
waartegen bezwaar kan worden gemaakt door de leerling of student. De onderwijsinstelling
valt voor dit onderdeel onder de Wet openbaarheid bestuur.

• Er zal een vorm van verantwoording door de school moeten worden afgelegd over het
besteden van het budget om ook te kunnen nagaan dat dit budget aan reiskosten van
de leerlingen wordt uitgegeven.

Uitvoerbaarheid

• Uitvoering kan aan de instellingen zelf worden overgelaten om vorm te geven. Dit zal
wel leiden tot extra administratieve lasten bij de instellingen. Naast het bepalen
van het beleid voor toekenning gaat het ook om het daadwerkelijk uitkeren wat extra
werk en kosten met zich meebrengt.

• Voor het uitkeren aan vo-leerlingen die vavo-onderwijs volgen via de Rutte-regeling
moet worden bepaald of de vo-school of vavo-instelling de tegemoetkoming uitkeert
aan de betreffende studenten. De vo-school heeft momenteel de vrijheid te bepalen
welk deel van haar bekostiging zij doorsluist naar het vavo t.b.v. de Rutte-leerling.
Afspraken hierover worden in afstemming met de vavo-instelling bepaald. In die afspraken
kan dit deel van het budget ook worden besproken.

• Aan het voordeel van maatwerk kleeft meteen het nadeel van de arbeidsintensiteit van
het beoordelen en regelen omdat voor elke jongere de situatie anders is.

• Verder is voor het beschikbaar stellen van de budgetten nodig dat er een rechtvaardige
en toekomstbestendige verdeelsleutel komt. Het aantal pro-leerlingen dat entree volgt
én het uitbestede vavo-leerlingen zal per school sterk verschillen. Het bepalen van
de bedragen per instelling op basis van leerling- en studentaantallen zal ook impact
hebben op DUO.

Juridisch

• Het is noodzakelijk om een regeling op te stellen om budget aan de scholen beschikbaar
te kunnen stellen. Dit duurt gemiddeld een half tot een jaar.

Optie 4: via bijzondere bijstand gemeenten

Bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Wtos is expliciet door de toenmalige
Minister van Onderwijs aangegeven dat voor reiskosten bijzondere bijstand kan worden
verleend voor gezinnen voor wie deze kosten een te zware belasting vormen.19 Zoals toegezegd zijn wij over de reiskostenproblematiek in gesprek gegaan met het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de VNG, de MBO Raad, het VAVO-netwerk
en LAKS. Behalve bespreking van de problematiek was de directe aanleiding te verkennen
of een tegemoetkoming via de individuele bijzondere bijstand werkt zoals ten tijde
van de herziening van de Wtos is bedacht.

Voordelen

• Het via de gemeenten laten lopen van aanvraag om reiskosten vergoed te krijgen maakt
maatwerk mogelijk. Alleen leerlingen en studenten die de kosten voor het reizen naar
hun onderwijsinstelling echt niet kunnen betalen, krijgen een vergoeding.

Nadelen

• Er is extra communicatie nodig om deze mogelijkheid voor financiële ondersteuning
bekend te maken bij de doelgroep. Uit de analyse en gesprekken is immers duidelijk
geworden dat deze vorm van bijzondere bijstand nu nog nauwelijks bekend is. Daardoor
wordt er ook amper gebruik van gemaakt. Navraag onder gemeenten heeft duidelijk gemaakt
dat weinig gemeenten compensatie voor reiskosten hebben verstrekt. Er waren ook nauwelijks
verzoeken daartoe ontvangen.

• De belangrijkste voorwaarde voor compensatie vanuit de bijzondere bijstand, is dat
het moet gaan om noodzakelijke kosten van bestaan, die naar het oordeel van de gemeente
uit bijzondere omstandigheden voortvloeien en niet kunnen worden voldaan uit eigen
middelen. Alleen wanneer het zelf verdienen via bijbaan niet lukt en er een bepaalde
ondergrens in inkomen is kan een leerling of student in aanmerking komen voor bijzondere
bijstand. Daarbij geldt dat voor jongeren van 18 tot 21 jaar de ouderlijke onderhoudsplicht
(artikel 12, Participatiewet) geldt en dat zij in beginsel geen zelfstandig recht
op bijzondere bijstand voor dit soort kosten hebben.

• Gemeenten hebben de vrijheid om de voorwaarden voor toekenning te bepalen. Dat betekent
dat er per gemeente anders mee om kan worden gegaan. Voor leerlingen en studenten
geeft dat onduidelijkheid en kan het als oneerlijk worden ervaren.

• Tegelijkertijd leidt het reguleren van de toekenningsvoorwaarden tot een inperking
van de beleidsruimte van gemeenten bij uitvoering van de bijzondere bijstand.

• Vanuit het vavo-netwerk wordt aangegeven dat als de weg naar gemeente al wordt gevonden
het vaak lang duurt voordat er iets is geregeld.

• Gemeenten geven aan dat naast de bijzondere bijstand er vaak ook wel een calamiteitenpotje
is voor noodgevallen, maar de middelen voor gemeenten om hierin bij te springen zijn
zeer beperkt.

• Bij de bestaande tegemoetkoming voor deze studenten via bijzondere bijstand is er
sprake is van een uiterste financiële noodzaak of ondergrens van inkomen. De aard
van de belemmeringen die leerlingen en studenten ervaren lijken in de meeste gevallen
anders.

• Indien reiskostenvergoeding voor studenten en leerlingen via de bijzondere bijstand
geregeld wordt dan gaat dit ten koste gaat van andere doeleinden waarvoor de algemene
middelen uit het Gemeentefonds ten behoeve van armoedebeleid bedoeld zijn.

Uitvoerbaarheid

• Aan het voordeel van maatwerk kleeft meteen het nadeel van de arbeidsintensiteit in
de uitvoering van gemeenten bij het beoordelen en regelen omdat voor elke jongere
de situatie anders is.

• Het onder de aandacht brengen van deze mogelijkheid, zowel bij leerlingen, studenten
(en ouders) maar ook bij gemeenteambtenaren is van belang.

Juridisch

• Het juridische kader waarbinnen gemeenten bijzondere bijstand kunnen verstrekken is
de Participatiewet. In het algemeen geldt dat een aanvraag voor bijzondere bijstand
tot de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de gemeente behoort en per individueel
geval beoordeeld wordt.

Optie 5: Subsidieregeling voor tegemoetkoming van reiskosten

Het is ook mogelijk om een tegemoetkoming in de reiskosten te regelen voor speciale
doelgroepen die aan bepaalde voorwaarden voldoen. Op dit moment is dat bijvoorbeeld
mogelijk voor leerlingen die onderwijs volgen aan een school met een DAMU-licentie.20 Een tegemoetkoming in de reiskosten voor deze groep leerlingen is verbonden aan de
volgende voorwaarden:

• Leerlingen volgen onderwijs op een school met een DAMU-licentie;

• Ze moeten een reisafstand hebben van 25 km of meer;

• Een specifieke inkomensgrens voor ouders waarboven de tegemoetkoming niet meer wordt
toegekend.

Voor leerlingen uit het praktijkonderwijs die binnen het pro een entreeopleiding volgen
en voor vavo-studenten is het mogelijk een vergelijkbare subsidieregeling op te zetten
voor een tegemoetkoming in de reiskosten. De volgende voorwaarden zouden hierbij van
toepassing kunnen zijn:

• Aanvragers zijn leerlingen in het praktijkonderwijs die een entreeopleiding volgen
of vavo-studenten;

• Leerlingen/studenten hebben een reisafstand van minstens 25 km;

• Een minimum en maximum leeftijd kan worden benoemd;

• De subsidieregeling kan desgewenst uitgaan van vaste bedragen, zonder specifieke inkomensgrens
(voor ouders) waarboven de tegemoetkoming niet meer wordt toegekend.

Voordelen

• Hele gerichte – kostenefficiënte – maatregel, alleen leerlingen en studenten die de
kosten voor het reizen naar hun onderwijsinstelling echt niet kunnen betalen, krijgen
een vergoeding.

• Als besloten wordt tot een vast bedrag, zonder toets inkomen, dan zijn de kosten hoger
maar is de regeling makkelijker uit te voeren.

• Een regeling is snel aan te passen wanneer zich veranderingen voordoen die invloed
hebben om de situatie van leerlingen en studenten en hun reisgedrag.

Nadelen

• Afhankelijk van de gekozen voorwaarden kan het aanvragen van de subsidie complex zijn.

• Niet alle leerlingen en studenten weten dergelijke regelingen te vinden.

Uitvoerbaarheid

• Aan het voordeel van maatwerk kleeft meteen het nadeel van de arbeidsintensiteit van
het beoordelen van subsidieaanvragen. Ook bij een minimale gegevenscheck.

• Het onder de aandacht brengen van deze mogelijkheid, zowel bij leerlingen, studenten
(en ouders) maar ook bij gemeenteambtenaren is van belang.

Juridisch

• Het is noodzakelijk om een subsidieregeling op te stellen. Dit duurt gemiddeld één
half tot een jaar.

Bijlage 2: Schatting van kosten optie 1 Studentenreisproduct

Het verstrekken van een studentenreisproduct is kostbaar. De precieze kosten van het
verstrekken van een studentenreisproduct zijn afhankelijk van onderhandeling met de
vervoersbedrijven en dus niet vooraf vast te stellen. In algemene zin geldt dat een
studentenreisproduct gemiddeld gezien rond de € 1.200 per student per jaar kost. In
onderstaande tabel wordt een indicatie gegeven van de gemiddelde kosten, maar de werkelijke
kosten zijn afhankelijk van afspraken met de ov-sector gecombineerd met het – geschatte
– aantal leerlingen dat de entreeopleiding volgt binnen het pro en het aantal vavo-studenten. Daarnaast is eerder aangegeven
dat deze optie een grote precedentwerking kan hebben voor meerdere groepen in het
voortgezet onderwijs. Daarom wordt in deze schatting van de kosten een schatting van
de groep die – naast vavo-studenten en pro-leerlingen die entree volgen – een verplichte stage hebben binnen hun opleiding en daarom ook aanspraak zal willen
maken op een studentenreisproduct meegewogen. De verwachting is dat er naast deze
groepen nog andere zullen zijn waarvoor een studentenreisproduct een aantrekkelijkere
tegemoetkoming is.

Schoolsoort

Aantal leerlingen

Kosten

Vavo-studenten1

15.000

€ 18.000.000

Entree binnen pro2

1.125

€ 1.350.000

Entree binnen vso

270

€ 324.000

Entree binnen vmbo

300

€ 360.000

Vmbo LWT

1.200

€ 1.440.000

Vso LWT

10

€ 12.000

Totaal

17.905

€ 21.486.000

X Noot

1

Aantal bestaat uit Rutte-leerlingen en Rijksbekostigde vavo-studenten samen, betreft
prognose.

X Noot

2

Het aantal leerlingen wat een entreeopleiding volgt binnen het pro is op dit moment
niet precies in kaart te brengen. Omdat het wettelijk gezien nog niet mogelijk is
de entreeopleiding te volgen worden leerlingen pas bij het mbo ingeschreven als ze
examen doen. Jaarlijks stromen zo’n 2.500 leerlingen uit het praktijkonderwijs door
naar het mbo. Circa een derde van deze leerlingen heeft op het praktijkonderwijs een
mbo-1 diploma behaald. De verwachting is dat het aantal leerlingen wat een entreeopleiding
volgt, maar geen examen doet, hoger is zeker als hier een studentenreisproduct aangekoppeld
wordt. Daarom is een schatting van 45% opgenomen in deze tabel.

Uitvoeringstechnisch is DUO op dit moment niet in staat om onderdelen van studiefinanciering
(zoals het studentenreisproduct) toe te kennen aan leerlingen die staan ingeschreven
bij een vo-instelling. Om dit voor deze doelgroepen mogelijk te maken zijn, naast
een wetswijziging, forse aanpassingen in de DUO-systemen nodig. De kosten voor deze
incidentele uitvoeringskosten worden geschat tussen de € 1,5 en € 2 miljoen.