Brief regering : Onderzoekskaders 2021 Inspectie van het Onderwijs en verslagen van het overleg met de vertegenwoordigers van het onderwijsveld

Nr. 256 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP EN VOOR BASIS- EN VOORTGEZET
ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juni 2021

Hierbij bieden wij u ter informatie de onderzoekskaders 2021 van de Inspectie van
het Onderwijs (hierna: de inspectie) aan en de verslagen van het overleg met vertegenwoordigers
van het onderwijsveld, conform de Wet op het onderwijstoezicht, artikel 13, tweede
lid. (hierna: de WOT)1. Conform de WOT hebben wij deze stukken ook aan de Eerste Kamer verzonden.

Het betreft de onderzoekskaders voor het primair onderwijs, het (voortgezet) speciaal
onderwijs, het voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs (hierna: po,
(v)so, vo en mbo).2 Jaarlijks worden de onderzoekskaders po, vo, (v)so en mbo van de inspectie geactualiseerd.
Eens in de vier jaar herijkt de inspectie de onderzoekskaders. De onderzoekskaders
2021 zijn herijkt op basis van ervaringen met en onderzoeken naar de onderzoekskaders
2017.

De onderzoekskaders 2021 en het daarbij behorende vaststellingsbesluit worden integraal
geplaatst in de Staatscourant. De onderzoekskaders 2021 zijn ook via de website van
de onderwijsinspectie te raadplegen. De inspectie zal een communicatietraject starten
om het veld verder te informeren.

Met deze brief geven wij antwoord op de motie van de leden Rog en Bruins over toezicht
op het burgerschapsonderwijs.3 Wij geven een aanvulling in deze brief op het eerdere antwoord op de motie van de
leden Westerveld, Van Meenen, Bisschop en Rog over het onderscheid tussen oordelen
en stimuleren in de rapportages van de inspectie.4

Context

De inspectie heeft in 2017 haar toezicht vernieuwd. De verantwoordelijkheid van besturen
voor de kwaliteit van hun scholen en opleidingen is sindsdien het uitgangspunt van
het toezicht van de inspectie. In de onderzoekskaders 2017 maakte de inspectie onderscheid
tussen het toezicht op de naleving van de bij wet geregelde deugdelijkheideisen (leidend
tot oordelen) en het stimuleren van (duurzame) verbetering van de onderwijskwaliteit
boven de basiskwaliteit (niet leidend tot oordelen, maar tot waarderingen).

Inmiddels heeft de inspectie de afgelopen vier jaar ervaring opgedaan met de onderzoekskaders
2017 (Kamerstuk 34 550 VIII, nr. 141) tijdens onderzoeken bij de besturen en hun scholen en opleidingen. De inspectie
heeft de ervaringen zoals beschreven in de voortgangsrapportages Vernieuwd toezicht
en de aanbevelingen uit het effectrapportage Vernieuwd Toezicht van de Radboud Universiteit
verwerkt in de nieuwe onderzoekskaders.5, 6 Daarnaast heeft de inspectie in meerdere rondes met vertegenwoordigers van het veld
gesproken over de nieuwe onderzoekskaders. U vindt de verslagen van de gesprekken
in de bijlagen.

De onderzoekskaders 2021 zijn aangepast aan nieuwe wet en regelgeving, waaronder het
wetsvoorstel verduidelijking van de burgerschapsopdracht aan het funderend onderwijs.
Bij deze en andere passages in de onderzoekskaders die verwijzen naar wetgeving die
naar verwachting op korte termijn in werking treedt staat een voorbehoud. De inspectie
integreert deze regelgeving pas in het toezicht nadat deze in werking is getreden.
Deze passages zijn in de onderzoekskaders voorzien van een voetnoot.

Veranderingen ten opzichte van 2017

De aanpassingen in de onderzoekskaders 2021 moeten helpen om het toezicht beter uit
te voeren om zo de in 2017 ingezette richting verder te verstevigen.

Het gaat hierbij om de proportionaliteit van het toezicht. Met de onderzoekskaders
2021 verwachten wij dat de inspectie beter kan aansluiten op de mate waarin besturen
eigenaarschap tonen en de verantwoordelijkheid nemen om samen met hun scholen en opleidingen
te streven naar goed onderwijs. Zo kan het vierjaarlijks onderzoek meer op maat zijn,
rekening houdend met de kenmerken, omstandigheden en ambities van besturen en hun
scholen en opleidingen. Het feit dat de inspectie de afgelopen vier jaar alle besturen
heeft onderzocht is daarbij behulpzaam; de inspectie heeft intussen een goed beeld
van de besturen en hun kwaliteitszorg en financieel beheer opgebouwd.

De werkwijze van de inspectie is mede gebaseerd op de jaarlijkse prestatieanalyse
van besturen en hun scholen en opleidingen. De inspectie blijft uiteraard op scholen
en opleidingen komen; in het kader van het vierjaarlijks onderzoek bij besturen en
hun scholen en opleidingen gebeurt dat met verificatieactiviteiten, risico-onderzoek
en onderzoek naar de waardering «Goed». Mede op verzoek van de ringen heeft de inspectie
de waardering Goed op bestuurs- en school- en opleidingsniveau beter beschreven.

Ook tussentijds (dus niet gekoppeld aan het vierjaarlijks onderzoek) kan de inspectie
reden hebben om risico-onderzoek te doen bij scholen en opleidingen. Verder gaat de
inspectie meer representatieve onderzoeken doen op scholen. Om de capaciteit zo effectief
mogelijk te kunnen inzetten, zal de inspectie niet langer elke vier jaar alle scholen
in het funderend onderwijs bezoeken.7

In de onderzoekskaders 2021 legt de inspectie sterker de nadruk op de eigen verantwoordelijkheid
van het bestuur voor de kwaliteit van het onderwijs en voor adequaat financieel beheer.
De inspectie heeft aparte kwaliteitszorgstandaarden geformuleerd voor besturen en
scholen/opleidingen om duidelijk te maken wat ieders verantwoordelijkheid is in het
kader van de kwaliteitszorg en om concrete invulling te geven aan de wijze waarop
de inspectie toezicht houdt op die verantwoordelijkheid. In de onderzoekskaders 2017
waren dit nog geïntegreerde standaarden, die zowel voor besturen als voor scholen/opleidingen
golden.

In het toezicht richt de inspectie zich primair tot de besturen. Zij zijn immers verantwoordelijk
voor het waarborgen van de onderwijskwaliteit en de financiële continuïteit. De inspectie
benadrukt de verantwoordelijkheid van besturen door nadrukkelijker proportioneel te
werk te gaan, aansluitend bij de mate waarin besturen de sturing op de kwaliteit van
hun scholen en opleidingen op orde hebben. De werkwijze rond proportionaliteit en
maatwerk is in de kaders uitgebreider beschreven. De inspectie versterkt haar eigen
waarborgfunctie door meer en beter gebruik te maken van signalen en door besturen
op die signalen en de aanpak daarvan aan te spreken.

Het toezicht op de kwaliteitszorg en op het financieel beheer is verder geïntegreerd
in het kwaliteitsgebied «Besturing, kwaliteitszorg en ambitie». Dit betekent dat de
inspectie op bestuursniveau kijkt naar de samenhang tussen kwaliteit en financiën
en de kwaliteit en financiën niet meer als losse onderdelen beschouwen.

Het stelseltoezicht heeft in de onderzoekskaders een belangrijkere rol gekregen. Met
het stelseltoezicht biedt de inspectie zicht op trends en knelpunten in het onderwijsstelsel.
Waar relevant betrekt de inspectie de uitkomsten van stelselonderzoeken in een open
dialoog in de toezichtcontacten met besturen en scholen en opleidingen. Dit doet de
inspectie al langer en zal dit verder versterken. De onderzoekskaders 2021 verduidelijken
dit voor besturen en scholen en opleidingen.

Tot slot heeft de inspectie in de onderzoekskaders vo en mbo een specifiek waarderingskader
voor de samenwerking tussen besturen in vmbo en mbo opgenomen. Hiermee speelt de inspectie
in op de ontwikkeling van een flexibeler stelsel met een groeiend aantal samenwerkingsvormen
tussen besturen over onderwijssectoren heen, bijvoorbeeld tussen vmbo en mbo.

Moties

Toezicht op het burgerschapsonderwijs

Met de onderzoekskaders 2021 geven wij antwoord op de motie van de leden Rog en Bruins
die het Kabinet verzoekt «samen met het onderwijsveld en de Inspectie van het Onderwijs
een duidelijk kader op te stellen waaruit de reikwijdte van het inspectietoezicht
met betrekking tot de burgerschapsopdracht moet blijken, en de Kamer hierover voor
de Voorjaarsnota te berichten.»8

Aan deze motie is invulling gegeven in de onderzoekskaders 2021. Hierin zijn de eisen
uit het wetsvoorstel ter verduidelijking van de burgerschapsopdracht alvast vertaald
en opgenomen in de standaarden, onder voorbehoud van inwerkingtreding. In de onderzoekskaders
2021 is een noot opgenomen die specifiek toelicht hoe toezicht gehouden wordt op de
normen van het wetsvoorstel. Deze uitwerking maakt het voor scholen inzichtelijk hoe
toezicht er in de praktijk zal uitzien, en is in lijn met de reikwijdte van het toezicht
zoals deze in het wetsvoorstel is vastgesteld. Hierbij is ruimte voor een schooleigen
invulling van de burgerschapsopdracht, passend bij de onderwijsvrijheid die scholen
toekomt. Ook wordt verduidelijkt waar de gemeenschappelijke kern van het wetsvoorstel
uit bestaat en aan welke eisen scholen precies moeten voldoen, bijvoorbeeld aangaande
de schoolcultuur en het bevorderen van sociaal maatschappelijke competenties. De inspectie
zal terughoudendheid betrachten als het gaat om het toezicht op de visie van scholen,
maar scherp toezien of deze visie conform de wettelijke eisen tot uiting komt en alle
onderdelen bevat die het wetsvoorstel daaraan stelt.

Het onderwijsveld is nauw betrokken geweest bij de totstandkoming van het toezicht
op het burgerschapsonderwijs in de onderzoekskaders. De Minister voor Basis- en Voortgezet
Onderwijs en Media is hierover in gesprek gegaan met de sectorraden, profielorganisaties
en andere betrokkenen. Bij het ringenoverleg over de onderzoekskaders kwam ook het
toezicht op het burgerschapsonderwijs ter sprake (zie de bijlagen). Wij vertrouwen
erop dat wij na vaststelling en publicatie in de Staatscourant van de onderzoekskaders
deze motie hebben beantwoord.

Onderscheid oordelen en stimuleren in rapporten

Zoals eerder aangegeven, geven de onderzoekskaders 2021 ook antwoord op de motie van
de leden Westerveld, Van Meenen, Bisschop en Rog.9, 10 Hierin verzoeken zij de regering ook in de rapportages van de inspectie duidelijk
onderscheid te maken tussen de twee rollen.

In de onderzoekskaders 2021 verstevigt de inspectie de relatie tussen de deugdelijkheidseisen
en de standaarden. In de onderzoekskaders 2021 zijn alle standaarden onderbouwd met
deugdelijkheidseisen. Tegelijkertijd vult de inspectie niet meer in waar besturen
en hun scholen en opleidingen bij eigen ambities en eigen opvattingen eventueel aan
zouden kunnen denken. Dit om besturen en scholen en opleidingen te stimuleren om zelf
hun ambities en eigen opvattingen die uitgaan boven de basiskwaliteit te bepalen.
Door deze twee aanpassingen wordt het onderscheid tussen enerzijds het toezien op
de naleving van de deugdelijkheidseisen en anderzijds de stimulerende functie van
de inspectie duidelijker. Dat maakt het ook mogelijk om ook in de inspectierapporten
dat onderscheid nog beter te maken.

Tot slot

De onderzoekskaders 2021 zullen ieder jaar worden bijgesteld op basis van nieuwe wet-
en regelgeving. De volgende integrale herziening is voorzien in 2025. Wij vertrouwen
erop dat tot die tijd de onderzoekskaders 2021 het toezicht op het onderwijs verder
versterken. De evaluaties van de afgelopen jaren en ook de verslagen van de ringen
laten zien dat het veld over het algemeen deze manier van toezicht op het onderwijs
door de inspectie waardeert.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, I.K. van Engelshoven

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob