Brief regering : Uitvoeringsbrief Inburgering juni 2021

Nr. 329 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juni 2021

1. Inleiding en opzet

1.1 Inleiding

De laatste Uitvoeringsbrief dateert van februari 20211. Daarin was aangegeven dat uw Kamer in 2021 drie keer de Uitvoeringsbrief Inburgering
zal ontvangen, omdat het door de coronacrisis niet lukte eind vorig jaar een Uitvoeringsbrief
te sturen. Dit is de tweede in de reeks, de laatste van dit jaar volgt in december.

Corona is nog steeds het thema dat het leven in grote mate beheerst. Op 15 december
2020 ging de «harde» lockdown in. Winkels met niet-essentiële zaken moesten sluiten,
evenals contactberoepen, theaters etc. Ook moesten de scholen hun deuren sluiten.
Inmiddels is het Coronavirus steeds meer onder controle en door versoepelingen gaan
we steeds meer richting een «normale» situatie. Recentelijk heb ik uw Kamer in bredere
zin geïnformeerd over de impact van corona voor statushouders en vluchtelingen2.

De lockdown maatregelen hebben gevolgen gehad voor de inburgering:

• Door het sluiten van de scholen konden een lange tijd lessen alleen digitaal in plaats
van fysiek aangeboden worden. Dit pakte voor statushouders extra nadelig uit, vanwege
de onbekendheid met digitale communicatie voor veel mensen uit deze groep.

• Ook konden veel minder examens worden afgelegd omdat de toetslocaties gesloten waren.
Door RIVM-richtlijnen, zoals de anderhalve meter maatregel, kan niet de volledige
capaciteit van de toetslocaties worden gebruikt.

• Door de sluiting van de toets- en examenlocaties van DUO was het beperkt mogelijk
om aan het inburgerings- of staatsexamen Nt2 deel te nemen.

1.2 Opzet

In deze Uitvoeringsbrief staan vier hoofdthema’s centraal, namelijk 1) leningen, 2)
inburgeringsplicht, 3) examens en 4) fraude. Daarnaast is nog een paragraaf «overig»
toegevoegd en worden diverse kerncijfers gepresenteerd waarmee trends worden geduid.
Van deze brief maak ik tevens gebruik om uw Kamer te informeren over de laatste stand
van zaken bij de uitwerking van de leerbaarheidstoets in het nieuwe stelsel (par.
6.2.)

2. Leningen

2.1 Leningen

Uit tabel 1 blijkt dat aan bijna 117.000 asielmigranten een lening is toegekend. Van
dit aantal zijn 61.100 leningen kwijtgescholden. De reden van kwijtschelding is dat
deze asielmigranten binnen de inburgeringstermijn voldaan hebben aan de inburgeringsplicht.
Vorig jaar ontvingen 104.519 asielmigranten een lening. Hiervan hadden er ruim 46.000
voldaan aan de inburgeringsplicht binnen de inburgeringstermijn.

De tenietgegane leningen bestaan vooral uit leningen van inburgeraars die overleden
zijn. In totaal gaat het om 919 leningen die teniet zijn gegaan. Dit lijkt veel, maar
bedacht moet worden dat het om een groot aantal inburgeraars gaat.

De overige twee posten uit tabel 1 spreken voor zich.

Tabel 1 Overzicht uitputting leningen Wet inburgering 2013

 

Aantal

Bedrag totaal in €

Bedrag (gemiddeld) in €

Toegekende leningen /opgenomen bedrag

116.862

743.694.177

6.364

Kwijtgescholden leningen

61.100

493.318.833

8.074

Te niet gegane leningen

919

1.389.199

1.512

Leningen in terugbetalingsfase

9.912

43.538.253

4.392

Volledig terugbetaalde leningen

473

627.650

1.327

Bron: DUO, peildatum 1 mei 2021

2.2 Einde Lening Inburgeringsplichtig (ELIP)

Zoals gebruikelijk is de ontwikkeling ten aanzien van de inburgeraars die hun lening
vrijwel volledig hebben besteed, maar nog steeds inburgeringsplichtig zijn, onderdeel
van de Uitvoeringsbrief. Tabel 2 toont de ontwikkeling tussen de peilmomenten 1 januari
2021 en 1 mei 2021. Het aantal inburgeraars dat € 9.500 of meer van de lening heeft
besteed, is met 64 gedaald. Ondanks dat gegeven blijft zeker in deze tijd de ELIP-groep
mijn aandacht houden. Het is nog onduidelijk wat de gevolgen van de Coronacrisis zijn
voor de ELIP-groep. Deze groep is minder zelfredzaam gebleken en voor inburgeraars
die een tijdlang geen inburgeringsonderwijs hebben gevolgd of waren aangewezen op
afstandsonderwijs, kan extra ondersteuning noodzakelijk zijn. Ik blijf de ontwikkeling
daarom nauwgezet monitoren.

Tabel 2: Aantal ELIPs (minstens € 9.500 geleend) per cohort

Cohort

Peildatum

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Totaal

01/01/’21

43

124

429

1148

1426

344

38

12

3.564

01/05/’21

39

114

367

980

1433

514

43

10

3.500

Bron: DUO

De oorzaken van ELIP en de benodigde oplossingen zijn divers en voor elk individu
weer anders. Dit vraagt een vorm van maatwerk die binnen het uitvoeringsmodel van
het huidige stelsel niet geboden kan worden. Samen met Divosa, DUO en gemeenten heb
ik een traject ontwikkeld om de inburgeringsplichtigen uit de ELIP-groep in contact
te brengen met hun gemeente. De gemeente kan hen adviseren en in voorkomende gevallen
ook faciliteren bij het volgen van aanvullende cursussen of het doen van examens.

In dit traject wordt geprobeerd ondersteuning te bieden voordat inburgeraars in de
problemen komen. Het uitgangspunt is dat inburgeraars in beeld komen bij de gemeente
zodra ze meer dan € 7.500 van hun lening hebben besteed en binnen 6 maanden van het
einde van hun inburgeringstermijn komen. Zoals in de vorige uitvoeringsbrief is gemeld
heb ik onderzocht of deze definitie verruimd kan worden, omdat er door de termijnverlengingen
in verband met corona maar een beperkt aantal inburgeraars onder deze definitie valt.
De 6 maanden van dit uitgangspunt heb ik verlengd naar 12 maanden. Zo kan de ELIP-groep
beter, en vooral eerder, geholpen worden en wordt snel inzichtelijk welke problematiek
er ten grondslag ligt aan het naderende einde van de lening en/of inburgeringstermijn.
De omvang van de doelgroep is door het veranderen van de definitie niet te vergelijken
met eerdere momenten. Daarom presenteer ik in deze uitvoeringsbrief alleen de aantallen
van deze groep per 1 mei 2021. De groep die in aanmerking komt voor een brief van
DUO is met de nieuwe definitie aanzienlijk gegroeid.

Tabel 3: ELIP (minstens € 7.500 geleend én in laatste 12 maanden inburgeringstermijn)
per cohort

Cohort

Peildatum

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Totaal

01/05/’21

46

118

391

861

2157

1021

10

8

4612

Bron: DUO

Zoals eerder gemeld is er een ELIP-aanpak opgezet waarbij gemeenten deze groep extra
ondersteuning kunnen aanbieden. Hiervoor wordt verdeeld over de komende jaren 9 miljoen euro
beschikbaar gesteld aan gemeenten. Voor de hulp die gemeenten kunnen bieden is het
belangrijk dat zij in contact komen met de ELIP-groep. Het bereiken van de ELIP-groep
heeft eveneens mijn aandacht. DUO verstuurt op verzoek van gemeenten brieven aan de
ELIP-groep met een oproep om zich te melden bij de gemeente. Momenteel maken 94 gemeenten
gebruik van deze mogelijkheid. De respons op deze brieven is de laatste tijd lager
dan gehoopt en verwacht. Dit heeft waarschijnlijk te maken met de coronacrisis. De
brief is aangepast om de urgentie van het naderende einde van de lening te benadrukken
en de respons te bevorderen. Daarnaast worden andere mogelijkheden verkend om de ELIP-groep
bij gemeenten in beeld te krijgen. Zo heeft Divosa enkele sessies georganiseerd om
kennis te delen. Hierin is gepresenteerd hoe verschillende gemeenten goede ervaringen
hebben opgedaan met een ELIP-aanpak en het benaderen van de doelgroep en hoe die aanpak
door andere gemeenten gebruikt kan worden. Bij de sessies zijn ook DUO, SZW en verschillende
gemeenten betrokken.

3. Examens

3.1 Kerncijfers slagingscijfers inburgering

Tabel 4 toont hoeveel inburgeraars per 1 juni 2021 hebben voldaan aan de inburgeringsplicht,3 daarvan ontheven zijn of nog bezig zijn met inburgering. Hierbij is een uitsplitsing
gemaakt naar het jaar waarin zij inburgeringsplichtig werden. Daarnaast is een onderscheid
gemaakt naar «asielmigranten», «gezinsmigranten en overige migranten».4

Per 1 juni 2021 hebben in totaal 76.333 personen uit de cohorten 2013 t/m 2019 voldaan
aan de inburgeringsplicht. Daarnaast zijn in totaal 19.367 personen van de inburgeringsplicht
ontheven. Dit betekent dat van het totale bestand inburgeraars (cohort 2013 t/m cohort
2019) er nog 41.036 inburgeringsplichtig zijn. Dit aantal komt overeen met bijna 30
procent. Het ligt voor de hand dat dit vooral inburgeraars zijn uit de cohorten 2017
t/m 2019, zoals ook tabel 4 laat zien. In totaal zijn er (inclusief de cohorten 2020
en 2021) per 1 juni circa 71 duizend personen inburgeringsplichtig onder de Wet Inburgering
2013.

Tabel 4 Slagingspercentages inburgeraars per cohort

 

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Totaal

9.335

 

17.069

 

24.447

 

31.910

 

21.458

 

18.120

 

17.567

 

Voldaan

7.105

76%

12.840

75%

17.556

72%

20.678

65%

10.533

49%

5.231

29%

2.390

13%

Ontheven

1.886

20%

3.521

21%

5.416

22%

7.798

24%

3.379

16%

424

2%

113

1%

Nog plichtig

344

4%

708

4%

1.475

6%

3.434

11%

7.546

35%

12.465

69%

15.064

86%

Asiel

4.717

 

10.292

 

18.623

 

25.409

 

15.355

 

9.923

 

8.843

 

Voldaan

3.090

66%

6.910

67%

12.590

67%

15.481

61%

6.379

41%

1.863

19%

988

11%

Ontheven

1.514

32%

3.105

30%

5.150

28%

7.503

29%

3.195

21%

351

3%

66

1%

Nog plichtig

113

3%

277

3%

883

5%

2.425

10%

5.781

38%

7.709

78%

7.789

88%

Gezin+overig

4.618

 

6.777

 

5.824

 

6.501

 

6.103

 

8.197

 

8.724

 

Voldaan

4.015

87%

5.930

88%

4.966

85%

5.197

80%

4.154

68%

3.368

41%

1.402

16%

Ontheven

372

8%

416

6%

266

5%

295

5%

184

3%

73

1%

47

1%

Nog plichtig

231

5%

431

6%

592

10%

1.009

15%

1.765

29%

4.756

58%

7.275

83%

Bron: DUO-peildatum 1 juni 2021.

Door het sluiten van de examenlocaties als gevolg van de coronamaatregelen, is het
aantal geslaagde inburgeraars veel minder dan in voorgaande jaren. Ter illustratie:
In 2020 slaagden 19.061 personen voor het inburgeringsexamen, terwijl dat in 2019
32.579 personen waren.

3.2 Examenlocaties

Per 15 maart jongstleden zijn de examenlocaties van DUO weer opengegaan, waardoor
er sinds die datum ook weer inburgeringsexamens en Staatsexamens Nt2 kunnen worden
afgelegd. De capaciteit van de toetslocaties kan echter nog niet ten volle benut worden
door de geldende coronamaatregelen, in het bijzonder door de anderhalvemetermaatregel.
DUO heeft alles in het werk gesteld om met inachtneming van deze regels de afnamecapaciteit
te maximaliseren. Dit heeft DUO onder andere gedaan door avond- en zaterdagopenstellingen
en door het openen van een extra examenlocatie. Hierdoor kunnen de achterstanden worden
ingelopen, zij het nog in een beperkt tempo. De wachttijden voor de meeste centrale
examenonderdelen zijn dan ook nog meer dan drie maanden. Zolang de anderhalvemetermaatregel
nog geldt, zal het zeker tot het einde van het jaar duren voordat de achterstanden
helemaal ingelopen zijn. Op het moment dat de anderhalvemetermaatregel echter wordt
opgeheven kunnen de achterstanden binnen enkele maanden worden weggewerkt.

De wachttijden bij Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA) en de leerbaarheidstoets
ten behoeve van een ontheffing in het huidige stelsel (LBT) zijn grotendeels opgelost.
Per 7 juni is de wachttijd voor ONA 5 weken en de wachttijd voor de LBT 7 weken.

3.3 Monitor basisexamen inburgering buitenland

Ter kennisneming is de periodieke Monitor van het basisexamen inburgering buitenland 2020 van Significant toegevoegd5. Al enkele jaren ontvangt uw Kamer deze monitor over de praktijk en uitvoering van
de Wet inburgering in het buitenland (Wib). Met de Wib wordt beoogd nieuwkomers voorafgaand
aan hun komst naar Nederland de Nederlandse taal op een basaal niveau te leren spreken
en lezen en hen kennis te laten maken met de Nederlandse samenleving. Hierdoor zal
naar verwachting het integratieproces efficiënter en effectiever zijn.

De monitor basisexamen inburgering buitenland geeft inzicht in de praktijk van het
verloop van het basisexamen inburgering in het kader van de Wib. Bovendien draagt
de monitor bij aan het signaleren van eventuele problemen in de uitvoering van de
Wib. Daarmee vormt de monitor een van de instrumenten voor het verantwoorden en verder
ontwikkelen van het inburgeringsbeleid. In deze monitor gaan wij in op de gegevens
over 2020 in vergelijking met 2019.

Door Covid-19 zijn er in 2020 minder kandidaat-inburgeraars dan in voorgaande jaren,
namelijk 5879 (een afname van 23%). Dit is terug te zien in de aantallen voor de voorlichting
en voorbereiding. Er zijn in 2020 2.515 zelfstudiepakketten verkocht (een afname van
38%) en 71.861 werkboeken gedownload (een afname van 19%). Ook het aantal afgenomen
(eerste volledige) examens is afgenomen naar 4.962 examens (afname van 25%). Bij de
vragen en klachten zien we ook Covid-19 gerelateerde vragen en klachten terugkomen.

De meeste examenkandidaten komen uit Marokko (18%), gevolgd door Thailand (6%), de
Filipijnen (6%), Indonesië (5%) en Rusland (5%). Het gemiddelde slagingspercentage
(van de eerste volledige examens) ligt in 2020 iets hoger dan in de voorgaande jaren;
77% van de kandidaten slaagde in 2020. In 2019 was dat 74%.

4. Inburgeringsplicht

4.1 Aanpak onterechte vrijstellingen inburgeringsplicht

In de uitvoeringsbrieven van 15 juli 2020 en 2 februari 20216 heb ik uw Kamer geïnformeerd over enkele inconsistenties tussen wet- en regelgeving
en de uitvoeringspraktijk en de wijze waarop ik deze ga oplossen. Hierbij informeer
ik u over de meest recente stand van zaken.

In de genoemde brieven heb ik u geïnformeerd over de aanpak van personen aan wie ten
onrechte de inburgeringsplicht niet is opgelegd.7 Inmiddels heeft DUO aan 681 personen de inburgeringsplicht opgelegd. Deze personen
worden ontheven van de inburgeringsplicht als de betrokkene participeert op de arbeidsmarkt.
Daartoe hebben 173 personen een verzoek ingediend. Deze worden beoordeeld door DUO.

AOW-gerechtigde leeftijd

In de groep oudkomers zijn er 17 die minder dan 3 jaar verwijderd zijn van de AOW-gerechtigde
leeftijd. Omdat de inburgeringsplicht eindigt bij het bereiken van de AOW-gerechtigde
leeftijd heb ik besloten aan hen de inburgeringsplicht niet op te leggen.

Tijdelijke vrijstelling praktijkonderwijs

Bij het onderzoek naar de juiste toepassing van tijdelijke vrijstellingen van de inburgeringsplicht
bleek dat deze ook voor het praktijkonderwijs niet correct wordt toegepast.

Praktijkonderwijs is een vorm van regulier onderwijs voor jongeren tot 18 jaar. Bij
uitzondering kan iemand na zijn achttiende nog een jaar, en heel uitzonderlijk daarna
nog een jaar, dit onderwijs volgen. Praktijkonderwijs leidt niet tot een startkwalificatie
en dus ook niet tot een vrijstelling van de inburgeringsplicht na afronding. Tot nu
toe heeft DUO jongeren vanaf 18 jaar die praktijkonderwijs volgen tijdelijk vrijgesteld
van de inburgeringsplicht. Wanneer de jongere de opleiding verlaat zonder door te
stromen naar een andere opleiding legt DUO alsnog de inburgeringsplicht op.

Deze praktijk is niet conform wet- en regelgeving: alleen een opleiding die leidt
tot een startkwalificatie is tijdelijk vrijstellend voor jongeren vanaf 18 jaar. Dat
DUO deze jongeren toch een tijdelijke vrijstelling verleende, had te maken met de
onduidelijkheid welke opleidingen wel en niet vrijstellend zijn. Inmiddels is in overleg
met OCW een correcte lijst opgesteld met codes van vrijstellende opleidingen.

Deze constatering plaatst mij voor een lastige keus. Enerzijds ben ik mij ervan bewust
dat deze groep met de Z-route in het nieuwe stelsel meer geholpen zou zijn dan met
inburgeren onder het huidige stelsel. Daarnaast kan opleggen van de inburgeringsplicht
onrust bij een deel van deze doelgroep veroorzaken omdat ze de gevolgen niet goed
kunnen overzien. Aan de andere kant ben ik ook gehouden om de wet uit te voeren en
daaruit volgt dat – nu ik deze foutieve toepassing heb geconstateerd – ik deze moet
corrigeren. Daarbij speelt ook het principe van rechtsgelijkheid. Ook voor veel anderen
geldt dat zij onder het nieuwe stelsel beter af zijn dan onder het huidige. En ook
andere groepen met vergelijkbare kenmerken, zoals leerlingen in het MBO-Entree onderwijs,
worden inburgeringsplichtig onder het huidige stelsel als ze voor 1 januari 18 jaar
worden. De inburgeringsplicht belet jongeren niet om hun opleiding af te maken. Ook
in het nieuwe stelsel leidt het volgen van praktijkonderwijs niet tot een tijdelijke
vrijstelling.

Om de impact van deze wijziging zo beperkt mogelijk te maken heb ik DUO gevraagd om
aan het begin van het nieuwe schooljaar in augustus van deze groep de tijdelijke vrijstelling
beëindigen. Op dit momentzijn er 118 jonge nieuwkomers8 die een tijdelijke vrijstelling hebben vanwege het volgen van praktijkonderwijs.
Vermoedelijk zal dan een aanzienlijk deel van de betrokkenen het praktijkonderwijs
beëindigd hebben. Na de zomer bij de start van het nieuwe schooljaar maakt DUO iedereen
die praktijkonderwijs volgt of gaat volgen op zijn 18de inburgeringsplichtig. Ik zal met vertegenwoordigers van de scholen bezien hoe we
deze jongeren het beste kunnen informeren over en begeleiden bij de inburgeringsplicht
tijdens het volgen van hun opleiding.

4.2 Gegevensuitwisseling IND-DUO

Ik ben verheugd te melden dat medio april de geautomatiseerde verbeterde gegevensuitwisseling
tussen DUO en IND gerealiseerd is. Deze koppeling zorgt voor een automatische gegevensuitwisseling
van potentieel inburgeringsplichtigen en gegevensuitwisseling voor het voldoen aan
het inburgeringsvereiste voor sterker verblijfsrecht en naturalisatie. Door de nieuwe
koppeling wordt tijdige en juiste gegevensuitwisseling tussen DUO en IND beter geborgd.

5. Fraude

5.1 Fraude bij inburgering

Zoals gebruikelijk worden in de uitvoeringsbrief de actuele ontwikkelingen gemeld
op het terrein van fraude bij inburgering. Het beeld is positief: minder fraudemeldingen
en meer resultaten van een strengere aanpak.

Blik op Werk heeft van 1 januari 2021 tot 1 mei 2021 twee keurmerken ingetrokken en
twee schorsingen opgelegd. Deze intrekkingen en schorsingen vloeien voort uit het
financieel toezicht, het toezicht in de klas en overige inspecties en bevindingen.
Dit betekent dat deze intrekkingen en schorsingen niet allemaal met fraude te maken
hebben.

Het toezicht van Blik op Werk op de aspirant keurmerkhouders is strenger geworden.
Het strengere toelatingsbeleid leidt tot het effectiever kunnen weigeren van aspirant
taalscholen indien niet wordt voldaan aan de voorwaarden. De resultaten vanaf 1 januari
2020 tot 1 mei 2021 laten dit zien. Van de in totaal 61 behandelde aanvragen zijn
er 31 afgewezen. Daarnaast zijn 2 aanvragen toegekend met voorwaarden op maat en 28
met standaardvoorwaarden. Bij toekenningen op maat worden er, op grond van de tijdens
de toelatingsprocedure geconstateerde omstandigheden, specifieke voorwaarden aan het
aspirant keurmerk verbonden.

Geen nieuwe gevallen van misbruik bij examens

Gedurende de periode 1 januari 2021 tot 1 mei 2021 zijn er door DUO geen gevallen
van misbruik geconstateerd op de toetslocaties. Dit komt doordat in deze periode door
de Coronacrisis veel minder mogelijkheden tot examinering waren. Van 15 maart 2020
tot 1 juni 2020 en van 16 december 2020 tot 15 maart 2021 waren de toets- en examenlocaties
van DUO gesloten.

In 2019 was er een vermoeden van examenfraude. Daarbij is tegen 9 verdachten aangifte
gedaan. Inmiddels is tegen 8 verdachten door de rechter een veroordeling uitgesproken.
In de negende zaak moet nog een uitspraak volgen.

Facturaties

DUO heeft, in nauw overleg met mijn departement, een werkwijze ontwikkeld waarmee
gericht onderzoek kan worden gedaan bij taalscholen indien er getwijfeld wordt aan
de rechtmatigheid van de door de taalschool ingediende factuur. Dit instrument (waarvan
een financieel recherchebureau onderdeel is) is in mei 2021 voor het eerst ingezet.

Fraudemeldingen

Bij de Inspectie SZW zijn na hun laatste rapportage van juni 2020 nog 41 meldingen
van verdenkingen van misbruik of oneigenlijk gebruik binnengekomen. Het merendeel
van deze meldingen is door Blik op Werk en DUO gedaan. De overige meldingen zijn afkomstig
van onder meer gemeenten en andere opsporingsdiensten. Dit betekent dat het aantal
meldingen fors is afgenomen de afgelopen tijd. Namelijk van circa 16 per maand (in
de periode van 1 mei 2017 tot en met 31 mei 2020) naar circa 4 per maand in de laatste
11 maanden tot 1 mei 2021.

Deze daling kan deels worden toegeschreven aan het feit dat er door de coronamaatregelen
minder lessen zijn gegeven. Daarnaast hebben de extra inspanningen die Blik op Werk
gedaan heeft om het toezicht scherper in te vullen en de inspanningen van de Inspectie
SZW zeker bijgedragen aan het terugdringen van het aantal meldingen. Veel taalscholen
die in het verleden verdacht werden van misbruik en oneigenlijk gebruik hebben inmiddels
het keurmerk verloren.

Dit wil niet zeggen dat fraude geheel en al is verdwenen. Zoals eerder gemeld9 is het aantal fraudemeldingen een beperkte indicator voor de omvang van fraude. Wel
lijkt dit een aanwijzing te zijn dat de fraude aanzienlijk teruggedrongen is. Indien
er publicaties over cursusaanbieders inburgering zijn, waarbij er een vermoeden van
misbruik is, dan is het in de meeste gevallen zo dat de betreffende cursusaanbieder
al niet meer over een keurmerk beschikt. Dat betekent dan ook dat de betreffende cursusaanbieder
geen facturen bij DUO kan indienen.

5.2 Voortijdig declareren van cursusuren inburgering

In de uitvoeringsbrief van 2 februari jl. heb ik u geïnformeerd over een melding van
DUO over een mogelijke route voor fraude of misbruik. Inmiddels is nader onderzoek
gedaan en kan ik u het volgende meedelen.

Na signalen over aanzienlijke fraude met facturen voor niet-gegeven cursusuren heeft
DUO per 1 april 2019 maatregelen geïmplementeerd om de controle op facturen aan te
scherpen. Facturen konden vanaf dat moment alleen nog maar achteraf worden ingediend
en zijn er strengere voorwaarden gesteld aan de ingediende facturen. Zo moeten de
gefactureerde cursusuren overeenstemmen met eerder bij DUO ingediende cursuscontracten.
De controles vinden (grotendeels) geautomatiseerd plaats. Vanwege de ernst van de
geconstateerde fraude zijn de systeemaanpassingen door DUO destijds onder grote tijdsdruk
doorgevoerd. Recent is gebleken dat er bij deze aanpassingen een omissie in de geautomatiseerde
controle is blijven bestaan, namelijk of de gedeclareerde cursusuren ook binnen de
inburgeringstermijn hebben plaatsgevonden. Uit de regelgeving volgt dat het recht
op een DUO-lening pas ontstaat na oplegging van de inburgeringsplicht en dat daar
logischerwijs uit voortvloeit dat er geen cursusuren ten laste van de lening mogen
worden gebracht als deze zijn genoten voorafgaand aan het moment dat de inburgeringsplicht
is opgelegd. Vanzelfsprekend heeft DUO deze omissie na constatering zo snel mogelijk
gerepareerd.

Uit een nadere analyse van DUO blijkt dat deze situatie zich bij circa twee derde
van de taalscholen heeft voorgedaan. Deze taalscholen hebben dus uren gefactureerd
over een periode dat de cursisten nog niet inburgeringsplichtig waren gesteld. Het
gaat in totaal om circa 4.000 facturen, waarbij voor een totaalbedrag van ongeveer
€ 3,3 miljoen is gefactureerd en uitbetaald.

Merendeel waarschijnlijk te goeder trouw

Van belang daarbij is het om te realiseren dat het merendeel van de taalscholen dit
waarschijnlijk niet te kwader trouw heeft gedaan. Destijds was nooit gecommuniceerd
dat alleen facturen van lessen genoten door inburgeringsplichtigen mochten worden
ingediend. Uit het feit dat dergelijke facturen door DUO werden gehonoreerd kon de
indruk ontstaan dat het was toegestaan. Daarom kunnen de taalscholen bij het indienen
van de factuur nagelaten hebben om te controleren of op het moment van de les de inburgeringsplicht
al was opgelegd.

Daarbij betrof het vaak jonge nieuwkomers die vanwege het volgen van een opleiding
een tijdelijke vrijstelling hadden van de inburgeringsplicht. Sommigen zijn bijvoorbeeld
een inburgeringscursus gaan volgen op het moment dat duidelijk was dat ze hun opleiding
niet zouden afronden met een diploma. In dat geval moeten ze alsnog voldoen aan de
inburgeringsplicht. Tussen het verlaten van een opleiding en het opleggen van de inburgeringsplicht
kunnen enige maanden zitten. Uiteindelijk zijn deze personen wel inburgeringsplichtig
geworden. De lessen hadden uiteindelijk toch gevolgd moeten worden. Daarom heeft het
voortijdig declareren niet tot hogere kosten geleid.

Mogelijk ook misbruik

Een deel van de betrokken taalscholen beschikt nu niet meer over een keurmerk. Deze
groep bestaat voor een deel uit taalscholen die zelf het keurmerk hebben laten verlopen
en voor een deel uit taalscholen waarvan het keurmerk door Blik op Werk is ingetrokken.
Dit zou er op kunnen duiden dat er ook misbruik is gemaakt van deze omissie. De facturen
bij taalscholen waarvan het keurmerk is ingetrokken bedragen ongeveer € 1,56 miljoen.
Een groot deel van dit bedrag komt voor rekening van een beperkt aantal scholen.

Vervolgacties

In geen van de gevallen is nu op basis van geregistreerde gegevens nog vast te stellen
of er is gefactureerd voor lessen die niet gevolgd zijn. Natuurlijk is het wel zo
dat deze taalscholen allen in het verleden zijn onderworpen aan het toezicht van Blik
op Werk waarbij steekproefsgewijs gecontroleerd is of de gefactureerde lessen overeenkomen
met de presentielijsten van de scholen.

Bovengenoemde constatering en het feit dat deze handelwijze lange tijd niet tot afkeuring
van ingediende facturen heeft geleid, heeft dan ook tot de inschatting geleid dat
het zonder aanvullend bewijs van misbruik of fraude weinig kansrijk is om de aan de
taalscholen uitbetaalde bedragen terug te vorderen. Ik ben nog aan het onderzoeken
of er in individuele casussen wel voldoende aanwijzingen van fraude zijn om tot terugvordering
over te gaan.

Er zijn inmiddels maatregelen getroffen om te voorkomen dat hier nu nog misbruik van
kan worden gemaakt. Daarnaast heb ik recentelijk de regels voor factureren aangescherpt.
Een taalschool die geen keurmerk meer heeft kan nog maar in een beperkte periode na
het vervallen van het keurmerk facturen indienen.10

6. Overig

6.1 Coronasubsidieregeling voor mbo-instellingen

Vanwege de gevolgen van de coronamaatregelen hebben de mbo-instellingen die inburgeringscursussen
verzorgen van maart 2020 tot en met september 2020 niet of slechts beperkt fysiek
inburgeringsonderwijs kunnen verzorgen. Mbo-scholen spelen een belangrijke rol onder
het huidige inburgeringsstelsel en zijn daarnaast van groot belang voor de uitvoering
van de toekomstige wet inburgering. Om te voorkomen dat de mbo-instellingen gedwongen
zijn te stoppen met inburgeringscursussen is besloten deze instellingen financieel
tegemoet te komen. Dit ook omdat verreweg het merendeel van de mbo-instellingen die
inburgeringscursussen geeft, geen aanspraak kan maken op financiële ondersteuning
vanuit de Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW).

De subsidieregeling voor de instellingen is de Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van inburgeringslessen aan inburgeringsplichtigen
(NOI). Een mbo-instelling die een toekenning heeft gekregen op grond van de NOW komt niet
voor de NOI in aanmerking. Daarnaast geldt dat om in aanmerking te komen voor de regeling
er op het moment van aanvraag nog steeds inburgeringscursussen gegeven moeten worden
en dat er een omzetverlies van minimaal 20% is geleden.

Voor de uitvoering van de NOI wordt circa € 4 miljoen beschikbaar gesteld.

De NOI is mede tot stand gekomen op grond van de motie van de Kamerleden Segers, Van
Meenen, Van den Berge, Peters en Stoffer.11 De subsidieregeling is begin mei 2021 in werking getreden. De eerste aanvragen zijn
inmiddels binnengekomen.

6.2 Stand van zaken leerbaarheidstoets nieuwe stelsel

Tijdens het Algemeen Overleg van 3 februari jl. (Kamerstukken 32 824 en 35 483, nr. 323) heb ik toegezegd om uw Kamer te informeren over de verdere uitwerking van de uitvoering
van de leerbaarheidstoets in het nieuwe stelsel. Graag neem ik u mee in de huidige
stand van zaken.

Inmiddels heeft Bureau ICE de opdracht gekregen om te starten met de ontwikkeling
van de leerbaarheidstoets.

Tijdens voorgenoemd AO heb ik bij u aangegeven dat DUO en COA in beeld waren voor
de uitvoering van de leerbaarheidstoets. Sinds het AO zijn verschillende opties voor
de uitvoering verkend. Daarbij is rekening gehouden met het krappe tijdpad tot inwerkingtreding
en het gedachtegoed van het nieuwe inburgeringsstelsel met een regierol voor gemeenten.
Uit de verkenning van de opties is de variant met een centrale rol voor DUO en een
rol voor gemeenten bij de begeleiding bij de afname van de leerbaarheidstoets als
meest haalbare naar voren gekomen. Daarmee is een gezamenlijke uitvoering door DUO
en COA niet langer het uitgangspunt.

Ik ben daarmee voornemens om DUO, als onafhankelijke partij, de leerbaarheidstoets
te laten afnemen. DUO heeft daarmee een centrale rol en is verantwoordelijk voor het
afnameplatform van de leerbaarheidstoets, de verwerking en registratie van de toetsresultaten
en het doorgeven het advies naar aanleiding van de uitkomst van de toets aan gemeenten.

Mijn intentie is dat gemeenten een rol krijgen bij de begeleiding bij de afname van
de leerbaarheidstoets. Hierdoor kan de leerbaarheidstoets gepositioneerd worden als
integraal onderdeel van de brede intake. Concreet betekent dit dat gemeenten verantwoordelijk
worden voor het inplannen van de kandidaten voor de leerbaarheidstoets, beschikbaar
stellen van de afnamelocaties en de begeleiding bij de afname van de toets. De toetsbegeleiders
zullen een training ontvangen van de ontwikkelaar van de leerbaarheidstoets. Gemeenten
zullen geen rol hebben bij de verwerking of beoordeling van de leerbaarheidstoets.
In combinatie met de centrale rol van DUO blijft het uitgangspunt dat de leerbaarheidstoets
een betrouwbaar, kwalitatief en uniform instrument is, onverminderd van kracht.

Op dit moment voeren zowel DUO als de VNG op mijn verzoek impactanalyses uit op hun
voorgenomen taken. Ik verwacht de gesprekken met DUO en VNG, mede op basis van de
resultaten van de impactanalyses, in de zomer van 2021 af te ronden. Ik verwacht de
rol van gemeenten in een bestuurlijk overleg met de VNG te kunnen bekrachtigen

Ik onderken dat het tijdpad voor de leerbaarheidstoets ambitieus blijft. Zoals ik
in mijn brief van 28 april 2021 (Kamerstuk 35 483, nr. 73) aan uw Kamer heb laten weten, is de inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2022 definitief.
Eventuele knelpunten met betrekking tot de implementatie van de uitvoering van de
leerbaarheidstoets, zullen daarom niet leiden tot nader uitstel van de Wet inburgering
2021.

6.3 Pilotprogramma VOI

Zoals in de Inleiding is aangegeven gaat per 1 januari 2022 de nieuwe Wet Inburgering
in. U bent hierover met een separate brief ingelicht.12Het doel van de wet is dat alle inburgeringsplichtigen zo snel mogelijk en volwaardig
kunnen meedoen aan de Nederlandse samenleving, het liefst via betaald werk.

Met de nieuwe wet krijgen de gemeenten de regie over de volledige inburgering.

Ter voorbereiding op de nieuwe wet is een Pilotprogramma VOI uitgevoerd. Op 3 juni
2021 zijn de eerste drie eindrapporten van het Pilotprogramma VOI gepubliceerd:

• Brede intake/PIP13

• Duale trajecten14

• Vrouwelijke nareizigers en gezinsmigranten15

Na de verlenging van het pilotprogramma hebben de 21 pilots in februari een periode
van anderhalf jaar experimenteren met onderdelen uit de nieuwe wet afgerond. De drie
onderzoeksbureaus hebben een procesevaluatie uitgevoerd. Hierbij hebben ze gezocht
naar werkzame elementen in de verschillende aanpakken en de geleerde lessen bij de
gemeenten gebundeld. In september worden de resultaten van de 18 pilots op de thema’s
Ontzorgen, Zelfredzaamheidsroute, en B1-route verwacht.

De uitkomsten van de rapporten worden per thema in landelijke digitale kennissessies
toegelicht door de onderzoekers en een van de pilotgemeenten. Gemeenten worden daarnaast
gefaciliteerd om in regionaal verband met elkaar de resultaten te bespreken en te
betrekken op hun eigen lokale en regionale context. Deze sessies organiseer ik samen
met VNG en Divosa. Op deze wijze kunnen alle gemeenten in het land hun voordeel doen
met de geleerde lessen van de afgelopen anderhalf jaar. Hieronder worden in het kort
de bevindingen uit de onderzoeksrapporten geschetst.

1) Brede intake/PIP

In de procesevaluatie van de brede intake werd duidelijk dat de start van het inburgeringsproces
al op het AZC in grote mate afhankelijk is van nabijheid bij een gemeente. Bij de
zo snel mogelijke start van de inburgering speelt de flexibilisering van de opvang
door COA dus een rol. Een warme overdracht met een casemanager van het COA gebeurt
wisselend maar als deze plaatsvindt geeft het diepgang, volgens de pilotgemeenten.
De tijdsinvestering in en de doorlooptijden van de afname van de brede intake tot
het vaststellen van het persoonlijk Plan inburgering en participatie (PIP) verschillen
sterk tussen de pilotgemeenten. In vrijwel alle gevallen werd de termijn van 10 weken
om de startpositie van de inburgeraar te bepalen, gehaald. Voor het bepalen van de
startpositie kreeg de verantwoordelijke klantmanager binnen de pilotgemeenten veel
ruimte om maatwerk toe te passen. In de wet krijgt de leerbaarheidstoets een plek
in de brede intake. Pilotgemeenten waren gedurende de looptijd van de pilots hier
nog niet mee bekend. Opgemerkt wordt dat gemeenten zich oriënteren op of zoekende
zijn naar (aanvullende) manieren die kunnen bijdragen aan het maken van een inschatting
van de leerbaarheid.

De pilotgemeenten kozen er bij het opstellen van het PIP voor om deze op te splitsen
in twee delen; een beschikking met de gemaakte afspraken en een ontwikkelplan. De
pilotgemeenten zien wat betreft het PIP nog uitdagingen rondom het eigenaarschap van
de inburgeringsplichtige. Door filmpjes, flyers of ander informatiemateriaal te gaan
ontwikkelen en een tolk of cultuurverbinder te laten aansluiten hopen de gemeenten
bij aanvang van de brede intake en gedurende de totstandkoming van het PIP de inburgeringsplichtige
zo goed mogelijk te informeren en te stimuleren eigenaar te worden van de eigen inburgering.

Naast het organiseren van sessies wordt vanuit het ondersteuningsprogramma dat ik
samen met VNG en Divosa uitvoer om gemeenten voor te bereiden op hun nieuwe rol, gewerkt
aan een modelbeschikking voor het PIP. Op basis van de tussenresultaten zijn al eerder
twee producten gepubliceerd. Dit zijn een handreiking voor gemeenten over de brede
intake en het PIP en een Werkblad brede intake om klantmanagers handvatten te geven
samen met de inburgeringsplichtige hun route uit te stippelen. In de training voor
klantmanagers, die door Divosa is ontwikkeld, wordt daarnaast aandacht besteed aan
gespreksvoering en cultuursensitiviteit in gesprekken.

2) Duale trajecten

In de pilots duale trajecten constateerden de onderzoekers dat de pilotgemeenten het
belang van duale trajecten onderstrepen. In de pilots hanteren ze verschillende werkwijzen
om het leren van de taal en het opdoen van werkervaring aan te bieden. Kortom, er
is niet één beste aanpak voor duale trajecten. Gemeenten hebben in het nieuwe stelsel
veel beleidsvrijheid om op dit onderwerp de regie te pakken, wat maakt dat zij een
voor hun context geschikte aanpak kunnen kiezen. In het rapport, en de bijbehorende
handreiking16 benoemen de onderzoekers vijf beleidskeuzes waar gemeenten voor staan bij de inrichting
van hun duale trajecten. Ondanks de verschillen in aanpak die de gemeenten binnen
het pilotprogramma hebben gevoerd, wordt in het rapport een aantal mogelijke succesfactoren
benoemd. Zo blijkt dat een geïntegreerd aanbod een positief effect heeft op de inburgering.
Daarbij is de taalcursus inhoudelijk afgestemd op de activiteiten van het participatieonderdeel
en heeft de inburgeraar een participatieplek in een talige omgeving waar Nederlands
op de werkvloer wordt gesproken. Op deze manier wordt taalverwerving gekoppeld aan
de dagelijkse praktijk en ondersteunen de werkplek en de leeromgeving elkaar. Dit
vraagt een nauwe samenwerking van gemeente, taalaanbieder en de participatieplekken.
Uit het onderzoek blijkt dat deze samenwerking niet altijd vanzelfsprekend is, en
tijd en aandacht nodig heeft om te groeien. Verder is in de pilots ingezet op individuele
begeleiding middels regelmatige gesprekken. Dit lijkt een stevige invloed te hebben
op de motivatie van de inburgeraar en van belang bij het overwinnen of verminderen
van obstakels gedurende het traject. Tot slot constateren de onderzoekers dat goede
nazorg bijdraagt aan duurzame plaatsing. Hiervoor kan de inzet van instrumenten uit
de Participatiewet, zoals jobcoaching ook van meerwaarde zijn om een goede werkrelatie
tussen inburgeraar en werkgever te bewerkstelligen.

Vanuit het programma Verdere Integratie op de Arbeidsmarkt (VIA) werk ik samen met
werkgevers om de komende jaren werk te maken van inclusie en betere posities op de
arbeidsmarkt voor mensen met een niet-westerse migratieachtergrond, waaronder statushouders.
Verder zal vanuit het ondersteuningsprogramma met VNG en Divosa aandacht worden besteed
aan het betrekken van werkgevers.

3) Vrouwelijke nareizigers en gezinsmigranten

De groepen vrouwelijke nareizigers en gezinsmigranten wordt niet vanzelfsprekend bereikt
via algemeen beleid. De zes gemeenten die een pilot hebben uitgevoerd op dit onderwerp
hebben met een gender sensitieve aanpak geoefend met het bedienen van deze doelgroep.
Uit het onderzoek komt naar voren dat vrouwelijke nareizigers behoefte hebben aan
een uitgebreidere introductie over leven en werken in Nederland dan zij via het inburgeringsaanbod
(mee)krijgen. Dit geldt met name voor laagopgeleide vrouwen zonder arbeidsverleden
of beroepsidentiteit. Verder constateren de onderzoekers dat er tussenstappen nodig
zijn om tot de arbeidsmarkt toe te treden of een andere vorm van participatie te vinden.
Om vrouwen (en hun partners) bewust te maken van hun mogelijkheden om ook buiten het
gezin een rol te vervullen, zijn de interventies van de pilotgemeenten gericht op
het verstrekken van informatie, empowerment en bewustwording. De pilotgemeenten waren
positief over deze gekozen interventies en behaalde resultaten. Daarnaast blijkt uit
de ervaringen van de pilots dat het belangrijk is om randvoorwaarden goed te regelen.
Het wegnemen van praktische belemmeringen, zoals de kinderopvang of reiskosten is
een succesfactor gebleken voor deelname aan de pilots. Verder loont het om bij de
werving en intake de partner en eventuele kinderen te betrekken. Door de invloed van
corona werd bovendien duidelijk hoe belangrijk digitale vaardigheden en toegang tot
digitale (hulp)middelen zijn als randvoorwaarde voor participatie, en dat deze doelgroep
daar ondersteuning bij nodig heeft.

De meeste ervaring hebben de pilots opgedaan met de begeleiding van vrouwelijke nareizigers.
Van de kleinere groep gezinsmigranten die deelnam, hebben de pilots geleerd dat deze
groep zeer divers is en niet in één aanpak te vatten. De in dit kader gepubliceerde
handreiking17 biedt gemeenten praktische handvatten om een aanpak te ontwikkelen die vrouwelijke
nareizigers en gezinsmigranten verder kan helpen op hun pad naar participatie.

6.4 Evaluaties bestaande werkwijzen

Behalve de drie eindrapporten over de 21 pilots, zijn in het afgelopen half jaar ook
de vier overige onderzoeken naar bestaande werkwijzen gepubliceerd op de website van
Divosa18. De desbetreffende gemeenten hebben zelf opdracht gegeven voor de uitvoering van
deze evaluatieonderzoeken met cofinanciering van SZW. Aan deze onderzoeken is, net
als aan de zes eerder gepubliceerde onderzoeken naar bestaande werkwijzen, aandacht
besteed door middel van landelijke digitale kennissessies. Alle informatie over het
pilotprogramma is te vinden in de gids van het Pilotprogramma op de website van Divosa.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees