Brief regering : Onderzoek naar de praktische uitvoerbaarheid over de wijziging heffingsvrije vermogen in Box 3

Nr. 92 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 juni 2021

Met het pakket Belastingplan 2021 heeft het kabinet per 1 januari 2021, met brede
steun van uw Kamer, het heffingvrije vermogen in box 3 verhoogd van € 30.846 in 2020
naar € 50.000 (€ 100.000 voor fiscale partners). Met deze wijziging is tegemoetgekomen
aan de maatschappelijk breed gedragen wens om op korte termijn belastingplichtigen
met kleinere vermogens in box 3 te ontzien. Door deze wijziging betalen vanaf dit
jaar circa 900.000 mensen geen belasting meer in box 3. Daarnaast gaan circa 1.700.000
belastingplichtigen met een vermogen tussen de € 50.000 en circa € 220.000 (€ 440.000
voor fiscale partners) minder belasting betalen.

Naast de brede steun in uw Kamer voor deze aanpassingen in box 3 heeft uw Kamer wel
nadrukkelijk aandacht gevraagd voor de toekomst van box 3. De afgelopen jaren is in
uw Kamer regelmatig de wens uitgesproken om de huidige forfaitaire box 3-heffing om
te zetten in een heffing over het werkelijk behaalde rendement. Ook het kabinet heeft
deze wens nadrukkelijk uitgesproken. Om meer zicht te krijgen op de mogelijkheden
daartoe heeft het kabinet PwC gevraagd onderzoek te doen naar de praktische mogelijkheden
om over de (digitale) informatie te beschikken die noodzakelijk is voor een moderne
en uitvoerbare heffing over het werkelijk behaalde rendement. Ook heeft het kabinet
– conform de wens van uw Kamer – juridische deskundigen gevraagd om de mogelijkheden
voor een tegenbewijsregeling voor spaarders in box 3 te inventariseren met als doel
om spaarders al op kortere termijn extra te kunnen ontzien. Deze trajecten zijn recent
afgerond en bijgaand ontvangt u de twee rapporten. In het vervolg van deze brief ga
ik kort in op de onderzoeksresultaten uit de rapporten. Vooruitlopend op de nadere
toelichting op de rapporten, deel ik graag alvast met uw Kamer dat het bijgevoegde
onderzoek inzake werkelijk rendement1, het volgende kabinet – naar mening van het huidige demissionaire kabinet – goede
aanknopingspunten biedt om een heffing naar werkelijk rendement nader uit te werken.
Tegelijkertijd blijkt uit het onderzoek naar een tegenbewijsregeling dat een dergelijke
regeling juridisch niet houdbaar is. Deze route is volgens het huidige kabinet daarmee
geen wenselijke oplossingsrichting.

Tijdens de behandeling van de Wet aanpassing box 3 heeft uw Kamer ook aandacht gevraagd
voor de aangepaste vormgeving van de vermogensuitvraag, zoals die met deze wet in
de Wet inkomstenbelasting 2001 is opgenomen. De aanpassing van de vermogensuitvraag
was noodzakelijk om te voorkomen dat de verhoging van het heffingvrije vermogen doorwerkt
naar de vermogenstoetsen van inkomensafhankelijke regelingen, zoals toeslagen. Ik
heb uw Kamer destijds toegezegd om te onderzoeken of een andere manier van uitvraag
mogelijk is en zal daar in deze brief ook kort op ingaan.

Onderzoek werkelijk rendement

Uit de tot op heden intern uitgevoerde onderzoeken naar een moderne en uitvoerbare
box 3-heffing naar werkelijk rendement is de beschikbaarheid van (digitale) informatie
als een belangrijke voorwaarde geïdentificeerd. De huidige informatiepositie van de
Belastingdienst is niet voldoende om een heffing naar werkelijk rendement op een moderne
en uitvoerbare wijze vorm te geven. Om die reden heeft het kabinet extern onderzoek
laten uitvoeren naar de beschikbaarheid van data met de focus op de aanwezigheid van
data bij de ketenpartners, de werkwijze van innovatieve partijen in de fintech-sector
ten aanzien van de verwerking van data, en hoe de informatie door de Belastingdienst
verwerkt kan worden. Het onderzoek, uitgevoerd door PwC, biedt inzicht in de praktische
mogelijkheden om over de benodigde data te beschikken.

Tijdens de behandeling van het pakket Belastingplan 2021 heb ik aan uw Kamer toegezegd
dit onderzoek zo snel als mogelijk aan uw Kamer te sturen, zodat de uitkomsten kunnen
worden gebruikt tijdens de formatie.2 Met het versturen van het rapport aan uw Kamer wordt ook voldaan aan de in november
2020 aangenomen motie van de leden Van Haga en Baudet.3 In deze motie wordt het kabinet namelijk verzocht om te onderzoeken of en hoe belastingplichtigen
de mogelijkheid kan worden geboden om te kiezen voor een heffing op basis van het
werkelijke rendement. In het vervolg van deze brief zal ik kort ingaan op de opzet
van en bevindingen uit het onderzoek en zal ik de nodige vervolgstappen benoemen.

Opzet onderzoek

De onderzoekers van PwC hebben per vermogensbestanddeel in kaart gebracht welke mogelijkheden
er zijn om over de data te beschikken die noodzakelijk zijn om belasting te kunnen
heffen over werkelijk behaald rendement. Hierbij is specifiek gekeken naar heffingen
in de vorm van een vermogensaanwasbelasting (VAB) en een vermogenswinstbelasting (VWB).
De onderzoekers spreken in het rapport over «praktische uitvoerbaarheid» in de zin
van de mogelijkheid om de benodigde informatie te verzamelen en te verwerken. Dit
is gemeten aan de hand van acht zogenoemde «data-eigenschappen». Het gaat hierbij
bijvoorbeeld om beschikbaarheid en volledigheid van data, de snelheid waarmee deze
data beschikbaar kunnen komen, hoe betrouwbaar de gegevens zijn en of deze veilig
geleverd kunnen worden. Op basis van deze «meting» van data-eigenschappen is vervolgens
per vermogensbestanddeel gekeken naar de mogelijkheid om de data – die noodzakelijk
is voor een VAB of een VWB – te verzamelen en te verwerken. Op basis van deze «data-eigenschappen»
is de «praktische uitvoerbaarheid» van een VAB en van een VWB uitgedrukt in een score
van 0 tot 100 ten opzichte van de informatiepositie van de Belastingdienst in het
huidige stelsel. Ik merk hierbij op dat ook in het huidige stelsel niet alle benodigde
data beschikbaar is voor de Belastingdienst, waardoor de score van 100 geen perfecte
datapositie vertegenwoordigt.

Belangrijk om hierbij nog op te merken is dat «praktische uitvoerbaarheid», zoals
gedefinieerd in het onderzoeksrapport, niet hetzelfde is als het oordeel «uitvoerbaar»
voor een stelsel in het algemeen, rekening houdend met alle relevante overige aspecten
en samenkomend in een Uitvoeringstoets door de Belastingdienst. Een Uitvoeringstoets
door de Belastingdienst gaat immers verder dan alleen de beoordeling van beschikbaarheid
en verwerking van data. De uitvoerbaarheid door de Belastingdienst is afhankelijk
van de concrete vormgeving van een heffing naar werkelijk rendement binnen de gehele
IV-infrastructuur voor alle uitvoering van wet- en regelgeving. Hierover zal te zijner
tijd een formele Uitvoeringstoets uitsluitsel moeten geven.

Bevindingen onderzoek

Uit het onderzoek blijkt dat zowel de VAB als de VWB lager scoren dan het huidige
stelsel én dat de score sterk verschilt per vermogensbestanddeel, ervan uitgaande
dat een gelijk gewicht wordt toegekend aan het belang van alle data-eigenschappen.
Uit het onderzoek blijkt dat er mogelijkheden zijn om – voor bepaalde vermogensbestanddelen –
over de data te beschikken die noodzakelijk zijn voor een moderne en uitvoerbare heffing
naar werkelijk rendement (zowel voor een VAB als voor een VWB). Dat vraagt echter
wel een forse uitbreiding van de bestaande data-aanlevering aan de Belastingdienst
door ketenpartners, zoals bijvoorbeeld banken, verzekeraars en andere financiële instellingen.
Uit het onderzoek blijkt tegelijkertijd dat niet voor alle vermogensbestanddelen de
data (volledig) aangeleverd kan worden door ketenpartners. Voor de vermogensbestanddelen
onroerende zaken en «overige bezittingen» is het bijvoorbeeld in mindere mate mogelijk
om over de relevante data te beschikken, waardoor de Belastingdienst voor deze informatie
afhankelijk is van wat de belastingplichtige zelf aanlevert. De data-positie van de
Belastingdienst varieert dus sterk per vermogensbestanddeel en per vormgeving van
een heffing naar werkelijk rendement. Met die inzichten dient in eventuele vervolgstappen
rekening te worden gehouden. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het nader
uitwerken van een heffing over het werkelijke rendement van vermogensbestanddelen
waarbij de data-positie relatief hoog scoort, zoals bank- en spaartegoeden of beleggingen
in financiële producten. En het vooralsnog behouden van de forfaitaire heffing voor
vermogensbestanddelen met een relatief beperkte data-positie, zoals onroerende zaken
en overige vermogensbestanddelen. Dergelijk onderscheid leidt echter wel tot extra
complexiteit en nieuwe mogelijkheden voor arbitrage. In een nadere uitwerking zal
daarom gezocht moeten worden naar een balans tussen de beschikbaarheid van data, de
uitvoeringsaspecten voor de Belastingdienst en de beheersing van eventuele ontwijkingsmogelijkheden.

Vervolgstappen

De uitvoerbaarheid en de haalbaarheid van een stelsel naar werkelijk rendement zijn
onder meer afhankelijk van de beschikbaarheid van de benodigde data, de aanpassingen
en waarborgen die noodzakelijk zijn om de informatie-infrastructuur in te richten
bij zowel de Belastingdienst als bij ketenpartners, de beheersing van eventuele ontwijkingsmogelijkheden
en de wijze waarop een dergelijke heffing kan worden ingepast in een digitaal aangifteproces
zonder een forse toename van administratieve lasten voor de belastingplichtige en
risico’s op fouten. De resultaten van dit onderzoek bieden waardevolle informatie
over het belangrijke element van de beschikbaarheid van data. Het onderzoek biedt
daarmee goede aanknopingspunten die kunnen bijdragen aan een nadere uitwerking van
een stelsel naar werkelijk rendement. Het is daarbij aan het volgende kabinet om de
uitkomsten van dit rapport, in samenhang met alle andere belangrijke elementen, nader
in kaart te brengen en desgewenst een voorstel voor een heffing naar werkelijk rendement
uit te werken.

Inventarisatie tegenbewijsregeling

In uw Kamer is met enige regelmaat ter sprake gekomen dat belastingplichtigen de bestaande
box 3-heffing als te hoog ervaren. Dit geldt met name voor belastingplichtigen met
vooral of uitsluitend spaargeld in box 3. Om die reden heb ik, onder andere naar aanleiding
van vragen van het lid Lodders4, aangegeven zo snel mogelijk juridisch advies in te winnen bij deskundigen over de
eventuele mogelijkheid van een (tijdelijke) tegenbewijsregeling voor een afgebakende
groep belastingplichtigen met vooral of uitsluitend spaargeld.5 Dit advies is bijgevoegd bij deze brief6.

Het gevraagde advies

De deskundigen hebben het advies opgebouwd door de kaders van een eventuele tegenbewijsregeling
te schetsen. Daarbij is aandacht voor het doel van een tegenbewijsregeling, het (beoogde)
effect van een tegenbewijsregeling en de wijze waarop een tegenbewijsregeling een
inbreuk vormt op de huidige heffingssystematiek. Vervolgens wordt de tegenbewijsregeling
juridisch getoetst op de relatie met het gelijkheidsbeginsel. Daarnaast volgt een
toets op andere juridische aspecten zoals het rechtszekerheidsbeginsel, de invloed
van deze optie op de complexiteit en de conflictgevoeligheid alsmede op de arbitragemogelijkheden.

De deskundigen komen tot de conclusie dat een tegenbewijsregeling die uitsluitend
toegankelijk is voor een afgebakende groep spaarders met vooral of uitsluitend spaargeld
in juridisch opzicht tot grote spanning leidt met het gelijkheidsbeginsel. Het niet
kunnen toepassen van de tegenbewijsregeling door andere groepen belastingplichtigen
kan leiden tot een disproportionele ongelijke behandeling van de verschillende groepen
belastingplichtigen. Dit leidt ertoe dat zeker niet kan worden uitgesloten dat belastingplichtigen
die niet in aanmerking komen voor de tegenbewijsregeling, met een beroep op het gelijkheidsbeginsel,
alsnog in aanmerking kunnen komen voor toepassing van de tegenbewijsregeling. De deskundigen
bestempelen de juridische houdbaarheid van een tegenbewijsregeling, die alleen open
staat voor een afgebakende groep belastingplichtigen als «twijfelachtig».

De deskundigen hebben daarnaast ook naar andere elementen van een dergelijke tegenbewijsregeling
voor een afgebakende groep spaarders gekeken, zoals rechtszekerheid, conflictgevoeligheid,
complexiteit en doenvermogen. Ook voor wat betreft deze elementen komen de deskundigen
tot de conclusie dat zij de introductie van een tegenbewijsregeling afwijzen en deze
ook als tussenoplossing, vooruitlopend op een heffing op basis van werkelijk rendement,
onwenselijk achten. Een dergelijke tegenbewijsregeling maakt namelijk inbreuk op de
vereisten die het rechtszekerheidsbeginsel stelt aan wetgeving, is complex, conflictgevoelig
en biedt mogelijkheden tot arbitrage. Dit maakt een dergelijke tegenbewijsregeling
volgens de deskundigen niet alleen juridisch kwetsbaar maar ook maatschappelijk onwenselijk.

Het ongevraagde advies

De deskundigen bieden wel een andere denkrichting om beter aan te sluiten bij de het
gevoel van rechtvaardigheid van de belastingbetaler en de belastingplichtige met (nagenoeg)
uitsluitend spaargeld in het bijzonder. Deze denkrichting behelst het introduceren
van verschillende heffingsregimes op spaargeld enerzijds en beleggingen anderzijds.
Tegelijkertijd geven de deskundigen aan dat alleen een heffing over werkelijk behaalde
rendementen optimaal tegemoet kan komen aan de (ervaren) legitimiteit en acceptatie
van het box 3-stelsel.

Conclusie van het kabinet

Op basis van het advies van deze deskundigen komt het kabinet tot de conclusie dat
het juridisch niet mogelijk is en maatschappelijk onwenselijk is om een tegenbewijsregeling
in box 3 te introduceren voor een afgebakende groep belastingplichtigen met vooral
of uitsluitend spaargeld. Om die reden adviseer ik een volgend kabinet geen stappen
in deze richting te zetten en de focus te leggen bij het verder uitwerken van de mogelijkheden
voor een uitvoerbare heffing naar werkelijk rendement, mede op basis van de onderzoeksresultaten
van PwC.

Met betrekking tot het ongevraagde advies van de deskundigen is het kabinet van mening
dat die denkrichting vergelijkbaar is met de contourenschets die mijn voorganger aan
uw Kamer had voorgelegd.7 Daarover werd eerder al geconcludeerd dat dit zou leiden tot een herverdeling ten
nadele van belastingplichtigen die relatief veel overige bezittingen of schulden hebben
in box 3 en tegelijkertijd relatief lage werkelijke rendementen behalen. Tegemoetkomen
aan deze kritiek zou leiden tot een complexer stelsel dat bovendien gevoeliger wordt
voor arbitrage.8 Daarom werd dit voorstel als onevenwichtig beoordeeld. De overwegingen die daarbij
speelden zijn naar mening van het kabinet ook van toepassing op de door de deskundigen
meegegeven andere denkrichting.

Vermogensuitvraag

Per 1 januari 2021 is de Wet aanpassing box 3 in werking getreden. Onderdeel van deze
wet is een aanpassing in de vermogensuitvraag om te voorkomen dat de verhoging van
het heffingvrije vermogen doorwerkt in het recht op, of de hoogte van, inkomensafhankelijke
regelingen. Deze aanpassing heeft tot gevolg dat belastingplichtigen met een vermogen
tussen € 31.140 en € 50.000 gevraagd wordt aangifte te doen in box 3, ook al zullen
zij – vanwege de verhoging van het heffingvrije vermogen naar € 50.000 – geen belasting
in box 3 verschuldigd zijn. Met deze vormgeving was het mogelijk om op korte termijn
belastingplichtigen met kleinere vermogens tegemoet te komen zonder onbedoelde doorwerking
naar inkomensafhankelijke regelingen. Daarbij heb ik wel aangegeven dat deze vormgeving
van de vermogensuitvraag niet de ideale oplossing is voor de langere termijn, mede
omdat deze bewerkelijk is voor de uitvoering. Tijdens de parlementaire behandeling
van het pakket Belastingplan 2021 d.d. 11 november 2020 heb ik daarom toegezegd om
voor box 3 te onderzoeken of een andere inrichting voor de huidige vermogensuitvraag
mogelijk is, rekening houdend met eventuele uitvoeringsaspecten, en uw Kamer hierover
in het voorjaar nader te informeren.

Het onderzoek over de vermogensuitvraag heeft laten zien dat de Belastingdienst op
basis van de huidige wettelijke regeling ermee bezig is om een werkbaar systeem te
bouwen waarmee de nieuwe vorm van de vermogensuitvraag correct en betrouwbaar uitgevoerd
kan worden. Een andere vormgeving van de vermogensuitvraag is dan op korte termijn
ook niet op voorhand noodzakelijk. Verder hangt een wijziging van de manier waarop
het vermogen wordt uitgevraagd sterk samen met de vormgeving van box 3 in de toekomst.
Om die reden adviseer ik het volgende kabinet om dit vraagstuk niet als een afzonderlijk
traject te beschouwen en dit nadrukkelijk te betrekken in de overwegingen met betrekking
tot de toekomstige vormgeving van box 3.

Tot slot

Zoals gezegd bestaat er in uw Kamer een brede wens om de huidige forfaitaire box 3-heffing
om te zetten in een heffing over het werkelijk behaalde rendement. Daarbij is in uw
Kamer ook vaak aangegeven dat een heffing over het werkelijk behaalde rendement niet
op korte termijn haalbaar is. Eventuele tijdelijke regelingen of aanpassingen om tegemoet
te komen aan (een deel van) de belastingplichtigen in box 3 blijken juridisch niet
houdbaar of zijn als onevenwichtig beoordeeld. Positief is wel dat de resultaten uit
het onderzoek van PwC een beter perspectief bieden op de mogelijkheden voor een stelsel
naar werkelijk rendement. Het volgende kabinet zou daarom – in lijn met de wens van
uw Kamer en mede op basis van de recente onderzoeksresultaten – een stelsel naar werkelijk
rendement nader uit kunnen werken en doorlichten op alle relevante aspecten zoals
haalbaarheid, uitvoerbaarheid, complexiteit en beheersing van ontwijkingsmogelijkheden.
Op basis daarvan zou vervolgens het gesprek met uw Kamer verder gevoerd kunnen worden.
Op deze wijze kan deze breed gedragen wens wellicht ook uitmonden in een breed gedragen
voorstel.

De Staatssecretaris van Financiën, J.A. Vijlbrief