Brief regering : Fiche: Mededeling EU Actieplan ‘Verontreiniging van lucht, water en bodem naar nul’

Nr. 3157 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 juni 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling EU Actieplan «Verontreiniging van lucht, water en bodem naar nul»

Fiche: Verordening machineproducten (Kamerstuk 22 112, nr. 3158)

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A.M. Kaag

Fiche: Mededeling EU Actieplan «Verontreiniging van lucht, water en bodem naar nul»

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Europese Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees
Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s – Route naar een gezonde
planeet voor iedereen. EU Actieplan: Verontreiniging van lucht, water en bodem naar
nul.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

12 mei 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021) 400

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021DC0…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Milieuraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

2. Essentie voorstel

De Commissie heeft op 12 mei jl. het actieplan om de vervuiling van lucht, water en
bodem tot nul terug te brengen (hierna: actieplan) uitgebracht als onderdeel van de
EU Green Deal1. Het actieplan vormt een routekaart voor het integreren van een scala aan maatregelen
om de EU richting de nul-vervuilingsambitie van 2050 te leiden. Het actieplan formuleert
zes Europese doelstellingen voor 2030 en kondigt daarnaast 33 maatregelen aan.

Met betrekking tot luchtvervuiling geeft de Commissie aan dat de negatieve gezondheidseffecten
(gemeten in vroegtijdige sterfgevallen) voor 2030 met meer dan 55% gereduceerd moet
worden ten opzichte van 2005. Ook geeft de Commissie aan de EU-luchtkwaliteitsnormen
meer in overeenstemming te willen brengen met de nog uit te komen luchtkwaliteitsrichtsnoeren
van de WHO. De Commissie wil ook strengere eisen introduceren voor emissies afkomstig
van transport (o.a. Euro7), gebouwen en landbouw om op deze manier vervuiling bij
de bron aan te pakken. De Commissie stelt tevens voor om tegen 2030 het aantal ecosystemen
in de EU waar luchtverontreiniging de biodiversiteit bedreigt2 met 25% te verminderen. In het actieplan benadrukt de Commissie te streven naar de
verdere verduurzaming van industriële productieprocessen en zal hiervoor o.a. de Richtlijn
Industriële Emissies (IED)3 herzien. Ook geeft de Commissie aan het verlies aan nutriënten, het gebruik van pesticiden
en de risico’s ervan met 50% te willen verminderen in 2030.

Met betrekking tot water schrijft de Commissie dat het bestaande EU regelgevend kader
voor oppervlakte- en grondwater sneller en beter geïmplementeerd moet worden door
lidstaten. De Commissie is daarom voornemens om lidstaten te ondersteunen met het
monitoren en verminderen van belangrijke stoffen in oppervlakte- en grondwater door
een nieuwe lijst prioritaire stoffen voor te stellen onder de Kaderrichtlijn water4 en de bijlagen grondwater verontreinigende stoffen onder de grondwaterrichtlijn5 te herzien. Daarnaast heeft de Commissie ten aanzien van het mariene milieu als doel
om voor 2030 plastic zwerfafval op zee met 50% en het aantal microplastics in het
milieu met 30% te verminderen. In de herziening van de Kaderrichtlijn Mariene strategie6 wordt daarom ingezet op het verminderen van plasticgebruik en ander afval. Wat betreft
afvalwater zet de Commissie in op het verwijderen van nutriënten middels de herziening
van de Richtlijn Behandeling van Stedelijk Afvalwater7. Ten aanzien van afval geeft de Commissie ook aan voor 2030 het huishoudelijke afval
per capita met 50% te willen verlagen.

Voor wat betreft bodem zal de Commissie maatregelen ontwikkelen die zorgen voor een
significante stijging van het identificeren, onderzoeken, beoordelen en saneren van
verontreinigde bodems en grondwater. Daarnaast zal in het voorstel voor de bindende
EU-doelstellingen voor natuurherstel worden overwogen om het herstel van aangetaste
bodemecosystemen mee te nemen.

De Commissie is met betrekking tot geluidshinder en -vervuiling voornemens om met
lidstaten te werken aan drempelwaarden voor maximale niveaus van onderwatergeluid.
Voorts geeft de Commissie aan in te zullen zetten op een vermindering van 30% van
het aantal burgers, dat te lijden heeft onder geluidshinder door transport. De Commissie
geeft aan ook aan het EU (en daar waar nodig het internationaal) regelgevend kader
voor banden, wegvervoer, spoor en vliegtuigen te willen verbeteren en erop toe te
zien dat de implementatie van deze regels goed verloopt.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet zet zich middels de Nationale Omgevingsvisie (NOVI)8 in voor het bevorderen van de kwaliteit van de leefomgeving. Deze langetermijnvisie
bevat de hoofdzaken van het beleid voor de fysieke leefomgeving, waarin onder andere
de aanpak van het kabinet ten aanzien van het waarborgen van waterveiligheid, waterkwaliteit,
bodemkwaliteit en het verbeteren en beschermen van natuur en biodiversiteit staat
beschreven. Het kabinet werkt momenteel aan een Nationaal Milieuprogramma (NMP)9 dat, in de vorm van initiatieven en concrete (beleids)acties, nadere invulling moet
geven aan de uitgangspunten en doelen zoals weergegeven in het NMK en de Nationale
Omgevingsvisie (NOVI). Middels het Nationaal Milieuprogramma (NMP) zet het kabinet
zich in voor het schoner en gezonder maken van water, lucht en bodem en het doen verdwijnen
van ernstige milieuhinder. Het kader streeft naar het voorkómen van milieuverliezen,
door vervuiling, uitputting of anderszins, het beheersen van de risico’s op afwenteling,
het voortdurend verbeteren van de milieukwaliteit bij bestaande milieuvraagstukken
en het stimuleren van verbinding en samenwerking, zowel internationaal als in Nederland
zelf, met andere overheden, bedrijfsleven, NGO’s, wetenschap en burgers. Door middel
van het Nationale Zeer Zorgwekkende Stoffenbeleid,10 met als onderdeel de vergunningverlening, werkt Nederland aan het uitfaseren (of
indien nog niet mogelijk: minimaliseren) van directe emissies van zeer zorgwekkende
stoffen. De uitvoering van het Nationaal NEC-plan ligt in Nederland op koers waardoor
Nederland vrijwel zeker zal voldoen aan de emissiereductiedoelstellingen voor zwaveldioxide,
stikstofoxiden, vluchtige koolwaterstoffen, fijnstof (PM2,511) en ammoniak.12 Via het Schone Lucht Akkoord13 zet het kabinet zich in om de luchtkwaliteit in Nederland permanent te verbeteren,
waarbij wordt gestreefd naar een gezondheidswinst van minimaal 50% in 2030 ten opzichte
van 2016 uit binnenlandse bronnen. Onderdeel van het Schone Lucht Akkoord betreft
tevens de inzet op ambitieus internationaal beleid door het Rijk om onder andere industriële
emissies naar de lucht terug te dringen. Aanvullend werkt het kabinet middels het
Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie 2020–202314, het programma Nederland Circulair in 205015 en het Nationaal plan Maatschappelijk Verantwoord Inkopen16 aan het beëindigen van milieuschade als gevolg van het gebruik van primaire grondstoffen.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet ondersteunt de Green Deal en het actieplan dat daaruit voortkomt. Het
kabinet vindt daarnaast dat de precieze effecten van de voorgestelde maatregelen pas
goed beoordeeld kunnen worden, wanneer deze verder zijn uitgewerkt. Het kabinet kijkt
uit naar de verdere uitwerking van de aangekondigde maatregelen en voorstellen en
pleit ervoor dat deze zich coherent en consistent tot elkaar verhouden, ook in relatie
tot de overige Green Deal initiatieven. Daarbij benadrukt het kabinet tevens het belang
van de haalbaarheid van de aangekondigde doelstellingen en maatregelen. Hierbij dient
o.a. aandacht te zijn voor de bevolkingsdichtheid en schaarste van ruimte. Voorts
ondersteunt het kabinet ten volle de inzet van de Commissie om afwenteling van milieuproblematiek
naar gebieden buiten de EU te voorkomen en zal hiervoor aandacht blijven vragen. Ook
onderschrijft het kabinet het belang van de rol van onderzoek en innovatie, onder
meer in het kader van Horizon Europe, om deze maatschappelijke uitdaging te adresseren.

Het kabinet onderschrijft de aanpak van de Commissie ten aanzien van luchtvervuiling
en het stellen van een concreet gezondheidsdoel voor 2030. Het is nog niet helemaal
duidelijk of de ambitie van de Commissie om in 2030 de negatieve gezondheidseffecten
met meer dan 55% te reduceren vergelijkbaar is met het Nederlands beleid17, omdat verschillende referentiejaren worden gebruikt. Het kabinet zal deze ontwikkelingen
nauwlettend volgen en zich blijven inzetten voor ambitieus beleid. Het kabinet is
voorstander van een brongerichte aanpak en pleit daarbij tevens voor aandacht voor
het wegverkeer, mobiele werktuigen, gebouwde omgeving, transitie nieuwe energie, binnenvaart,
gebouwen, houtkachels, de transitie naar schone energie, landbouw, duurzame inkoop
en een specifieke, gebiedsgerichte aanpak voor dichtbevolkte locaties met hoge concentraties
luchtverontreiniging. Het kabinet steunt dat de EU-luchtkwaliteitsnormen meer in lijn
worden gebracht met de nieuwe WHO-luchtkwaliteitsrichtsnoeren en acht de herziening
van de Luchtkwaliteitsrichtlijn18 hiervoor instrumenteel. Vanuit deze optiek van bescherming van mens en milieu pleit
het kabinet ook voor het versneld uitfaseren van stoffen die de ozonlaag aantasten.
Door de pandemie is er meer aandacht gekomen voor de luchtkwaliteit in gebouwen. Het
kabinet verwelkomt daarom het onderzoek van de Commissie om tot nationale beleidsopties
te komen die de luchtkwaliteit in gebouwen verbeteren, in synergie met EU-regelgeving
en initiatieven.

Het kabinet kijkt daarnaast uit naar de nieuwe wetgeving voor milieuverontreiniging
vanuit de industrie en producten en vindt dat de eisen, op basis van de IED, voor
emissies van de industrie naar lucht en water waar mogelijk moeten worden aangescherpt.
Hierbij moet de bandbreedte van emissiegrenswaarden worden versmald, zodat het speelveld
meer gelijk wordt. Daarnaast is het gewenst dat de IED bijdraagt aan het realiseren
van de doelstellingen op het gebied van de circulaire economie, waaronder vermindering
van gebruik van grondstoffen, energie en water, zonder dat daarbij afbreuk wordt gedaan
aan het primaire doel van de richtlijn. Het is tevens gewenst dat de IED de uitrol
van innovatieve, schone technieken bevordert en dat de BAT Reference Documents19 sneller worden herzien dan nu het geval is. Wat betreft milieuverontreiniging vanuit
producten vindt het kabinet dat de potentiële bijdrage van het Sustainable Product
Initiative20 aan dit actieplan concreter benoemd kan worden.

Het kabinet mist in het actieplan concrete aanknopingspunten om emissies van zeer
zorgwekkende stoffen21 in Europees verband met prioriteit aan te pakken en zal pleiten bij de Commissie
om dit op te nemen. Daarnaast is het kabinet van mening dat de nieuwe Euro 7-emissiegrenswaarden
van toepassing moeten zijn op de daarvoor geschikte voertuigen. Daarnaast pleit het
kabinet tevens voor het opstellen van tussentijdse EU-doelstellingen, zoals aanscherping
van de Europese CO2-normen voor personenauto’s naar 50% CO2-reductie in 2025, (t.o.v. 2021), en CO2-normen voor bestelwagens en plug-in hybrides, om de 55% emissiereductie in 2030 te
kunnen halen. Het kabinet wijst eveneens op het belang van investeringen in fietsen
en andere vormen van (actieve) mobiliteit.

Het kabinet onderschrijft het belang van een goede implementatie van de recent herziene
Europese Drinkwaterrichtlijn22. Belangrijk aandachtspunt hierbij is de verbeterde bescherming van drinkwaterbronnen.
Met betrekking tot de herziening van de Richtlijn Prioritaire stoffen23 en Grondwaterrichtlijn pleit het kabinet voor monitoring van stoffen in oppervlakte-
en grondwater door het gebruik van innovatieve monitoring- en evaluatietechnieken,
om zo beter zicht te krijgen op de (negatieve) effecten van (een combinatie van) deze
stoffen. Het kabinet is daarnaast voorstander van het verminderen van plastic zwerfafval
op zee en het aantal microplastics in het milieu met respectievelijk 50% en 30% in
2030. Het kabinet verwelkomt daarbij de herziening van de Kaderrichtlijn Mariene Strategie
alsook de herziening van de Richtlijn Behandeling van Stedelijk Afvalwater en steunt
het initiatief om toe te werken naar een nuttige toepassing van waardevolle nutriënten
en naar opkomende stoffen zoals medicijnresten en microplastics te kijken. Voorts
onderschrijft het kabinet het vitale belang van een gezonde bodem voor welzijn en
welvaart en is tevens voorstander van een preventieve en op risico’s gebaseerde aanpak
van bodemverontreiniging. Het kabinet pleit voor ruimte voor flexibiliteit bij de
nationale invulling van maatregelen onder het actieplan, omdat er binnen de EU grote
regionale verschillen bestaan qua ruimtelijke ordening, landschap, bodem(samenstelling)
en het gebruik daarvan. Voor doelstellingen waar dit actieplan aan bijdraagt ziet
het kabinet graag nadere uitwerking in de vorm van proportionele en kosteneffectieve
voorstellen. Ook dienen de aangekondigde maatregelen, zoals de promotie van publieke
en private middelen voor sanering, niet ten koste te gaan van een gelijk speelveld
en al geboekte vooruitgang in lidstaten.

Het kabinet verwelkomt het streven van de Commissie om het ontwikkelen van Europese
standaarden voor vervuiling door onderwatergeluid voort te zetten, maar pleit ook
voor aandacht voor vervuiling veroorzaakt door andere type geluidshinder. Tevens vindt
het kabinet dat de Commissie het onderwerp onderwatergeluid in mariene ecosystemen
met de EU-lidstaten actief moet aankaarten in internationale fora. Tot slot is het
kabinet voorstander van een brongerichte aanpak van geluidshinder door transport.
Het kabinet vindt aanvullend dat voertuigen significant stiller moeten worden, door
het aanscherpen van de grenzen voor het afrolgeluid van banden, in combinatie met
promotie van elektrische voertuigen en stiller wegoppervlak. Het kabinet vindt verder
dat geluidsreducerende bronmaatregelen voor windturbines op Europees niveau overwogen
moeten worden.

Gevolgen brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de gewijzigde motie van het lid Van Raan24 om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart
in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten: kwaliteit
van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende
effecten en de verdeling van kosten en baten. Ten aanzien van deze mededeling worden
de effecten op alle vier de aspecten door het kabinet als positief beoordeeld. Het
actieplan draagt bij aan de reductie van milieuvervuiling voor zowel de mens als het
milieu en is daarmee van groot belang voor huidige en latere generaties. Dit actieplan
past binnen een kosteneffectief pad naar een duurzame, circulaire en klimaat-neutrale
Unie en draagt daarmee bij aan de haalbaarheid en betaalbaarheid van nationale milieu-
en klimaatdoelen. Daarnaast zal het verbeteren en harmoniseren van Europese milieumonitoring
een positief effect hebben op onder andere de luchtkwaliteit, gezondheid, het behoud
van biodiversiteit en de kapitaalvoorraden voor latere generaties. Stoffen komen vrij
en worden uitgestoten naar water en lucht, met de aanpak hiervan wordt tevens gewerkt
aan de grensoverschrijdende effecten van milieuvervuiling.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het actieplan is over het algemeen positief ontvangen door de lidstaten. Er bestaat
brede overeenstemming onder lidstaten over een integrale en preventieve aanpak van
milieuvervuiling. Een aantal lidstaten heeft aangegeven de doelstellingen wat betreft
luchtkwaliteit niet ambitieus genoeg te vinden. Daarnaast benadrukt een aantal lidstaten
het belang van de inzet op en het uitwerken van de internationale component in het
actieplan. Ook heeft een aantal lidstaten aangegeven behoefte te hebben aan een precieze
uitwerking van het plan.

Het Europees Parlement heeft zich nog niet uitgesproken over het actieplan. Wel kan
ervan uitgegaan worden dat dit plan aansluit bij de positie van het parlement zoals
uiteengezet in de Green Deal resolutie25.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding ten opzichte van de bevoegdheid van de EU is positief. De mededeling
heeft betrekking op meerdere beleidsterreinen van de Unie, met name op die van milieu,
landbouw en visserij, energie en vervoer. Op deze terreinen heeft de EU een met de
lidstaten gedeelde bevoegdheid (zie artikel 4, tweede lid, sub d, e, g, i, VWEU).
De Commissie is zodoende bevoegd deze mededeling uit te vaardigen.

b) Subsidiariteit

De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit is positief. Het grensoverschrijdende
karakter van de verschillende onderdelen van de nulvervuilings-ambitie rechtvaardigt
optreden op EU-niveau. EU-brede doelstellingen, zoals geformuleerd in deze mededeling
of afgesproken in de Overeenkomst van Parijs, kunnen beter worden behaald wanneer
maatregelen worden genomen op EU-niveau dan op nationaal niveau.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
Het kabinet is van mening dat het optreden, zoals verwoord in deze mededeling, geschikt
lijkt te zijn om de milieu- en klimaatdoelen (uit de Green Deal) te bereiken. Dit
geldt bijvoorbeeld voor het streven van de Commissie om EU-luchtkwaliteitsnormen meer
in lijn te brengen met de nieuwe WHO-luchtkwaliteitsrichtsnoeren, zodat deze voldoen
aan het ambitieniveau voor wat betreft het terugbrengen van de luchtverontreiniging.
De doelen, zoals verwoord in het actieplan, zijn op hun beurt weer nodig om aan de
milieu- en klimaatdoelen van de Green Deal te voldoen (welke het klimaatakkoord van
Parijs volgt). Daarbij gaat het aangekondigde beleid niet verder dan noodzakelijk.
Zo lijkt er op basis van het actieplan voldoende ruimte behouden te blijven voor het
ontwikkelen van beleid voor lokale gebiedskenmerken (zoals bodem en stroomgebieden)
om daarop toegesneden normen op te stellen.

d) Financiële gevolgen

Uit het actieplan zelf volgen geen directe budgettaire gevolgen. Het is uit de mededeling
wel op te maken dat de aangekondigde initiatieven tot financiële gevolgen zullen leiden
voor lidstaten en hun uitvoeringsorganisaties, hoewel over de precieze kosten nu nog
geen uitspraken kunnen worden gedaan. Dit is bijvoorbeeld voorstelbaar bij harmoniserende
EU-wetgeving, het versterken van de grensoverschrijdende samenwerking (bijv. in het
delen van data, zoals wordt voorgesteld in het actieplan) en de monitoring van de
aangekondigde maatregelen om aan de nulvervuilings-ambitie te voldoen. Ook investeringen
inzake de voorgestelde digitaliseringsinitiatieven zullen kosten met zich meebrengen,
inclusief de mogelijke inzet van extra personele capaciteit.

Om de nationale veerkracht en aanpak tegen vervuiling te helpen versterken, geeft
de Commissie in haar mededeling aan dat financiële steun beschikbaar is via het Europees
Fonds voor duurzame ontwikkeling plus, het InvestEU fonds, het instrument voor technische
ondersteuning, Horizon Europe en NextGenerationEU.

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van het MFK 2021–2027 en dat deze moeten
passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Eventuele budgettaire gevolgen
zullen worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen,
conform de regels inzake budgetdiscipline. Daarbij dient ook rekening gehouden te
worden met eventuele financiële gevolgen voor medeoverheden.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Omdat de aangekondigde maatregelen vooralsnog moeten worden uitgewerkt is het op dit
moment lastig te beoordelen welk effect dit zal hebben op de regeldruk. Dat de regeldruk
n.a.v. de aangekondigde maatregelen uit dit actieplan kan toenemen, is voorstelbaar.
Bij de uitwerking van de voorgestelde maatregelen zal het kabinet zich in ieder geval
inzetten om de gevolgen voor de regeldruk en administratieve lasten zo minimaal mogelijk
te houden. Daarbij zal ook worden gekeken naar de regeldruk en administratieve lasten
voor medeoverheden en uitvoeringsorganisaties.

Aan de hand van de voorgestelde maatregelen die zich richten tot het bedrijfsleven
is de verwachting dat de concurrentiekracht van de EU vergroot wordt, mede vanwege
de baten wat betreft verminderde milieuschade en het ontstaan van nieuwe werkgelegenheid.

Tot slot wordt er niet verwacht dat het actieplan (negatieve) geopolitieke consequenties
zal hebben. Het actieplan zet zich, als onderdeel van de Green Deal, in op het bevorderen
van de kwaliteit van de leefomgeving wereldwijd en benadrukt de kansen van mondiale
klimaatdiplomatie. Het aangrijpen van de globale milieuproblematiek middels intern
en extern EU-beleid biedt de mogelijkheid om de samenwerking met landen buiten de
EU te intensiveren ten behoeve van het milieu, maar brengt ook andere voordelen met
zich mee (innovatie, werkgelegenheid, politieke goodwill etc.).