Brief regering : Disciplinair stelsel en gerelateerde zaken

28 844
Integriteitsbeleid openbaar bestuur en politie

Nr. 1017
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 juni 2021

Bij de behandeling van het wetsvoorstel geweldsaanwending opsporingsambtenaar in de
Eerste Kamer hebben de leden Dittrich c.s. een motie ingediend over een nieuw disciplinair
systeem van onderzoek en beoordeling bij de politie1. De Eerste Kamer heeft mij verzocht om op deze aangenomen motie voor het zomerreces
te reageren. Daar geef ik met deze brief gehoor aan. Tevens wil ik graag van deze
gelegenheid gebruik maken om uw beide Kamers2 een stand van zaken te geven over lopende trajecten en de verbeteringen die daarmee
zijn ingezet en het disciplinair stelsel in de context van deze ontwikkelingen te
plaatsen. Op die wijze wordt de integraliteit van het systeem zichtbaar.

Motie-Dittrich c.s.

De motie van het lid Dittrich c.s. stelt een onderzoek voor naar een nieuw disciplinair
systeem van onderzoek en beoordeling bij de politie. Daarbij gaat de motie in op een
aantal trajecten van het stelsel in den brede. In de motie staat kortgezegd dat een
vorm van tuchtrecht gewenst is voor het optreden van individuele politieambtenaren
met inachtneming van beginselen van openbaarheid, onafhankelijkheid, specifieke deskundigheid,
transparantie en waarin een formele rol voor de burger/het slachtoffer is weggelegd.
In het huidige systeem zou, aldus de motie, de politieorganisatie als geheel te weinig
leren en de maatschappij te weinig zien omdat de toetsing, beoordeling en het sanctiebesluit
alleen kenbaar zijn voor de politieambtenaar zelf.

Reactie

Ik onderschrijf de intentie achter de motie. Ook ik ben van mening dat transparantie,
openbaarheid en specifieke deskundigheid zeer belangrijke uitgangspunten zijn in het
disciplinaire systeem. Het is van groot belang dat de samenleving erop kan vertrouwen
dat de politie kritisch naar de eigen organisatie kan kijken, dit op professionele
wijze doet vanuit de intentie om hiervan te leren. Normschendingen komen immers in
iedere organisatie voor. Het hier adequaat en professioneel op reageren is iets waar
de politie iedere dag hard aan werkt.

Tegelijkertijd ben ik van mening dat een onderzoek naar een nieuw disciplinair systeem
op dit moment niet het antwoord is. De belangrijkste reden hiervoor is dat reeds meerdere
trajecten in het stelsel in den brede zijn ingezet – waaronder bijvoorbeeld een herziening
van het gehele stelsel geweldsaanwending – die ik eerst wil afwachten zodat zij daadwerkelijk
verandering teweeg kunnen brengen. Onderdeel hiervan zijn een aantal stappen in het
vergroten van de transparantie. Over de timing en de trajecten die nu lopend zijn
spreek ik hieronder. Daarnaast heb ik een aantal inhoudelijke overwegingen over de
motie waardoor ik ook inhoudelijk, op dit moment, niet overtuigd ben van de meerwaarde
van een onderzoek naar de mogelijkheden van een nieuw stelsel, zoals in de voorgestelde
vorm van extern tuchtrecht.

Zoals ik in mijn brief van september 20193 heb benadrukt hebben wij in Nederland reeds een wettelijk geregeld hiërarchisch politietuchtrecht.
De korpschef is verantwoordelijk voor het korps, hetgeen onder meer het personeelsbeleid,
de handhaving van de interne orde en integriteit binnen het korps omvat. Dit komt
overeen met het voeren van een integriteitsbeleid dat is gericht op het bevorderen
van goed ambtelijk handelen dat voor iedere andere overheidswerkgever op grond van
de Ambtenarenwet 2017 geldt.4 Zie voorts hierna onder Politietuchtrecht.

Het wettelijke niet-hiërarchisch geregelde tuchtrecht ziet op een beroep5, zoals loodsen en advocaten en juist niet op een hiërarchische relatie. Tuchtrecht
bestaat vaak voor deze vrije beroepsgroepen veelal zonder concrete werkgever, zoals
artsen en advocaten, niet bij medewerkers die in dienst zijn van een unieke werkgever,
zoals een overheidssector. Politiemedewerkers vervullen hun taken binnen een hiërarchische
structuur waarin zij in bepaalde gevallen ook alleen maar (op een bepaalde manier)
mogen optreden als er toestemming is van een meerdere.

De korpschef vervult een centrale rol. Hij is de werkgever. Wanneer de beoordeling
van normovertredingen zou worden overgedragen aan een tuchtcollege raakt de korpschef
een belangrijk en geschikt middel kwijt om zijn taken te vervullen.

Daarbij is het zo dat de korpschef nooit zijn werkgeversverantwoordelijkheid – het
beoordelen van normovertredingen – kan opgeven. Tot slot zijn er momenteel, zoals
hiervoor benoemd, veel ontwikkelingen in het stelsel in den brede die ik eerst zou
willen afwachten omdat zij allen het doel hebben de transparantie, onafhankelijkheid
en checks and balances te versterken.6

Uitgangspunten integriteitsstelsel

Het stelsel van disciplinaire afdoening door de politie (kortweg: politietuchtrecht) wordt in deze brief bezien samen met een aantal andere relevante trajecten
in relatie tot het stelsel van procedurele waarborgen. Tezamen gaat het hier om de
uitgangspunten bij de actualisering van het integriteitsstelsel, waar elementen als
de aanbevelingen uit de review VIK, het politietuchtrecht, de klachtbehandeling, de
stelselherziening geweldsaanwending en trajecten rondom het programma Politie voor
Iedereen bijeenkomen. Geen enkel onderdeel staat op zichzelf in het systeem, deze
integraliteit is een eerste uitgangspunt. Deze brief onderstreept dit. Een tweede
uitgangspunt is het vertrouwen in het vakmanschap van de medewerker. Dit is ook eerder
bij de Tweede Kamer onder de aandacht gebracht7. Hierbij hoort ook dat wordt bewaakt dat er niet te veel grote verandertrajecten
in een keer in de politieorganisatie worden ingezet. Het derde uitgangspunt is de
nadruk op het lerend vermogen, helderheid en transparantie van het stelsel, zoals
ook door de indieners van de motie onder de aandacht gebracht. Bij elke aanpassing
wordt bezien of de aanpassing bijdraagt aan bovengenoemde uitgangspunten.

Politietuchtrecht

Er zijn meerdere soorten onderzoeken als er een vermoeden is van verwijtbaar gedrag
van een medewerker bij de politie: een oriënterend onderzoek, een disciplinair onderzoek
en een strafrechtelijk onderzoek. Een oriënterend onderzoek kan leiden tot een disciplinair
onderzoek of een strafrechtelijk onderzoek. In geval van een disciplinair onderzoek
bestaat er een redelijk vermoeden van een plichtsverzuim. De VIK-onderzoekers voeren
het onderzoek uit en rapporteren hierover aan de politiechef.

Als het onderzoek is afgerond en plichtsverzuim aannemelijk en verwijtbaar is zijn
er verschillende soorten disciplinaire straffen (artikel 77 van het Besluit algemene
rechtspositie politie). Dit is variërend van een schriftelijke berisping tot een geldboete,
maar (voorwaardelijk) ontslag is ook een mogelijkheid. Daarnaast kan de korpschef
vanuit zijn werkgeversverantwoordelijkheid voorwaarden verbinden aan de straffen.
Tot nu toe wordt er over interne onderzoeken zo transparant als mogelijk, maar niet
tot de persoon herleidbaar gecommuniceerd. Daarmee wil het korps medewerkers handreikingen
bieden om te leren van opgedane ervaringen en derden inzicht geven in het aantal en
de soort disciplinaire straffen die zijn opgelegd.

De rechtmatigheid van disciplinaire beslissingen kan worden getoetst door onafhankelijke
derden, in concreto de bestuursrechter. Daarnaast geeft de Adviescommissie grondrechten
en functie-uitoefening politieambtenaren (AGFA) in gevallen waarbij de grondrechten
in het geding zijn advies. Dit zijn belangrijke reeds bestaande waarborgen om voor
kwaliteit en consistentie van disciplinaire beslissingen te zorgen.

Naast hiërarchische toetsing van normovertredingen is ook strafrechtelijke toetsing
mogelijk. Het strafrechtelijke traject onder leiding van de officier van justitie
staat los van het politietuchtrecht, maar er kan een zekere samenloop optreden. De
aard van de trajecten is echter anders. Bij een strafrechtelijk onderzoek wordt gekeken
naar overtreding van een strafrechtelijke norm, terwijl binnen het politietuchtrecht
o.g.v. artikel 47, vierde lid, van de Politiewet 2012 dezelfde tuchtnorm geldt als
voor andere ambtenaren. Volgens die norm – zoals verankerd in artikel 6 van de Ambtenarenwet
2017 – is de ambtenaar gehouden de bij of krachtens de wet op hem rustende en uit
zijn functie voortvloeiende verplichtingen te vervullen en zich te gedragen zoals
een goed ambtenaar betaamt. De beroepscode van de politie omschrijft vervolgens in
algemene termen het gedrag dat verwacht wordt van een politieambtenaar en gaat ook
in op gedrag dat naar zijn aard niet passend is. Handelen of nalaten dat daarmee strijdt
wordt in de regel als plichtsverzuim aangemerkt en bestraft.

Vernieuwd Stelsel integriteit en interne onderzoeken

Op 12 november 2020 heb ik de Tweede Kamer een brief gestuurd over het vernieuwde
stelsel integriteit en interne onderzoeken.8 In het nieuwe stelsel staan drie uitgangspunten centraal: rechtszekerheid, verbetering
van de kwaliteit en een helder onderscheid tussen het disciplinaire en het strafrechtelijke
stelsel. Hier zijn een aantal contouren en daarmee acties uit voortgevloeid, zoals
het inrichten van een centraal team, een duidelijke structuur en het versterken van
het lerend vermogen van de organisatie, evenals het belang van preventie, gedrag en
leiderschap. Hoewel dit een ontwikkeling voor de lange termijn is, heeft de politie
hier een aantal eerste stappen in gezet. Zo is in maart en april 2021 in opdracht
van de korpsleiding een start gemaakt met het verder inzichtelijk maken van het proces
rondom interne onderzoeken in de politieorganisatie en de uitvoering van de aanbevelingen
uit de review interne onderzoeken. Naast de concrete aanbevelingen uit de review interne
onderzoeken is er ook sprake van een overkoepelende vernieuwing van processtappen,
werkwijzen én organisatie. Dit jaar worden een aantal concrete stappen gezet rondom
casescreening en registratie. Tevens wordt er een centraal team ingericht wat de zwaardere
en meer complexe zaken beoordeelt, zoals ook in de motie wordt verzocht. Het is daarbij
van belang dat VIK voldoende onafhankelijk kan opereren van de lijnverantwoordelijken.
Afgelopen voorjaar is gebruikt voor de voorbereidingen hieromtrent, komend najaar
zullen de eerste veranderingen zichtbaar worden.

Zoals is aangegeven in mijn brief van november 2020 werkt de ingezette aanpak en het
doorbreken van negatieve patronen in teams alleen in combinatie met een hernieuwde
inzet op leren, preventie en leiderschap. In dat kader is een goede transparante behandeling
van signalen en klachten en het blijven reflecteren in teams op de lessen die hieruit
geleerd kunnen worden van groot belang.

Klachtbehandeling

Bij de vorming van de nationale politie en het opstellen van de Politiewet 2012 is
veel aandacht besteed aan de klachtenprocedure. Klachtbehandeling is een belangrijk
onderdeel van VIK en is vastgelegd in hoofdstuk 7 van de Politiewet 2012 en een belangrijk
onderdeel van het stelsel. Klachtencommissies politie bestaan uit louter externe leden,
wat het belang dat wordt gehecht aan de blik van buiten onderstreept. De korpschef
en ik achten het van groot belang dat iedereen klachten over de gedragingen van ambtenaren
van de politie op laagdrempelige wijze kan indienen bij de korpschef en dat de korpschef
deze klachten op professionele wijze afhandelt. Dat is essentieel voor het vertrouwen van de burger in de politie,
de transparantie en het lerend vermogen van de politie. De kracht van klachtafhandeling
zit in maatwerk op eenheidsniveau.

De politie investeert stevig in de professionalisering van de klachtenbehandeling.
Hierbij wordt onder meer gebruik gemaakt van de aanbevelingen die de Nationale ombudsman
heeft gedaan de rapporten «professionele klachtenbehandeling door de politie» (2021)
en «Verkleurde beelden» (2021). Daarbij wordt ook aandacht besteed aan de verbetering
van de wijze waarop klachten omtrent etnisch profileren worden behandeld en de organisatie
daar lering uit trekt. Klachtbehandeling is overigens breder dan dit en gaat ook over
bejegening, vermeend misbruik van bevoegdheden en dat soort zaken. Klachtbehandeling
is primair gericht op herstel, maar kan gedrag aan het licht brengen dat als vermoedelijk
plichtverzuim moet worden onderzocht, beoordeeld en bestraft.

In de tweede helft van dit jaar heeft de Inspectie Justitie en Veiligheid een vervolgonderzoek
gepland op haar rapport «Klachtbehandeling door de politie», dat inzicht zal geven
in de staat van de klachtenbehandeling bij de politie. Ook dat rapport zal worden
betrokken bij de verdere professionalisering van de klachtbehandeling.

Stelselherziening geweldsaanwending

Voor wat betreft de beoordeling van geweldgebruik is de afgelopen jaren gewerkt aan
de stelselherziening geweldsaanwending. Dit is een herziening van de relevante wet-
en regelgeving én interne procedures die volgen op geweldgebruik door opsporingsambtenaren.
Naast de wet geweldsaanwending opsporingsambtenaar9 – die een wettelijk kader introduceert voor de beoordeling van geweldgebruik door
opsporingsambtenaren en op 11 mei jl. is aangenomen door de Eerste Kamer – maken twee
wijzigingen van de Ambtsinstructie onderdeel uit van de herziening:

1. Wijziging Ambtsinstructie eerste tranche10; zorgt voor een herziening en uniformering van het gehele proces van melden, registreren,
beoordelen en terugkoppelen van een geweldsaanwending.

2. Wijziging Ambtsinstructie tweede tranche11; bevat een aanscherping en actualisatie van de criteria voor gebruik van geweld-
en vrijheidsbeperkende middelen.

Een belangrijk doel van de stelselherziening is het creëren van meer ruimte voor reflecteren
op en leren van geweldsaanwending (versterken lerend vermogen). De nieuwe wijze van
registreren maakt het mogelijk dat op transparante wijze verantwoording kan worden
afgelegd over het bij wet toegekende geweldsmonopolie. De wet en de wijziging van
de Ambtsinstructie tweede tranche treden in werking als alle politieambtenaren hiervoor
zijn opgeleid. Naar verwachting is dit op 1 juli 2022. De Ambtsinstructie eerste tranche
is in werking getreden op 1 juli 2020.

De wet geweldsaanwending regelt daarnaast dat eventuele strafrechtelijke zaken tegen
opsporingsambtenaren die geweld hebben gebruikt altijd worden behandeld door de rechtbank
Midden-Nederland.

Burgerparticipatie bij het beoordelingsproces van geweldsaanwending wordt geborgd
door het in het leven roepen van adviescommissies (commissie geweldsaanwending) met
daarin ten minste één extern lid om bij te dragen aan de objectiviteit en inbreng
te leveren vanuit de maatschappij. Daarnaast onderzoekt het WODC – op verzoek van
de Tweede Kamer – op dit moment of en hoe een betrokken burger gehoord zou kunnen
worden bij het interne beoordelingsproces van geweldsaanwending. Daarbij kijkt zij
ook naar de koppeling met de klachtenprocedure.12 Het onderzoek wordt naar verwachting in de tweede helft van dit jaar afgerond.

Politie voor Iedereen

De korpschef streeft met Politie voor Iedereen naar een korps dat meer divers is opgebouwd
en professioneel kan omgaan met verschillen in de samenleving en in het korps indachtig
de Grondwet en de beroepscode. Daarbij is er oog voor de verschillende culturen en
leefstijlen in onze samenleving. De korpsleiding werkt in dialoog met betrokkenen
binnen en buiten de politie toe naar meer eenduidigheid en helderheid over sancties
in geval van discriminerend gedrag. Hierbij is oog voor een heldere correctie op ongewenst
gedrag die rekening houdt met feiten en omstandigheden en met de vraag welke kansen
politiemedewerkers krijgen om te leren van hun fouten. De korpsleiding is hierover
ook in gesprek met de politietop en het Netwerk Divers Vakmanschap. Daarnaast is de
korpsleiding gestart met het vormen van een externe raad voor reflectie en advies
op de realisatie van Politie voor Iedereen. Deze reflectiegroep wordt divers samengesteld
met onder andere deskundigen uit de wetenschap en maatschappelijke organisaties. De
genoemde gesprekken en acties zullen worden betrokken bij het (door)ontwikkelen van
Politie voor Iedereen en dit zal tevens een bijdrage leveren aan de intenties die
naar mijn mening ten grondslag liggen aan de motie van het lid Dittrich c.s., die
het brede spectrum van normeren en sanctioneren van ongewenst gedrag en het volledige
sanctiestelsel omvat.

Tot slot: agenda voor het najaar

Hoewel ik de intentie van de motie van het lid Dittrich c.s. steun ben ik van mening
dat het in de motie voorgestelde onderzoek nu niet de oplossing is. Ik acht het van
belang dat de werking van de hiervoor beschreven ingezette trajecten wordt afgewacht
om te bezien of zij daadwerkelijk bijdragen aan de hiervoor benoemde uitgangspunten
van het stelsel. Deze trajecten zijn mijns inziens in lijn zijn met de in de motie-Dittrich
verwoorde intentie.

De motie vraagt om meer transparantie van het systeem, niet alleen binnen de organisatie
zodat er geleerd kan worden, maar ook naar de maatschappij toe. De korpschef en ik
onderschrijven dit streven van harte. Ik heb de korpschef daarom gevraagd om verantwoording
over disciplinaire straffen op te nemen in het jaarverslag, waarbij gekeken wordt
naar soorten/type integriteitsonderzoeken, wijze van afdoening en trendmatige ontwikkelingen
zodat hiervan geleerd kan worden. Dit is in lijn met de ontwikkelingen die vorig jaar
november zijn ingezet in het kader van de actualisering van het integriteitsstelsel.

Zoals reeds benadrukt wil ik de resultaten van deze ontwikkelingen eerst afwachten
voordat er verandertrajecten op elkaar worden gestapeld. In het najaar bericht ik
uw Kamer, zoals toegezegd in het Commissiedebat Politie van 10 juni 2021, over het
klachtenstelsel. Ik blijf met de korpschef in gesprek over dit onderwerp en zal uw
Kamer periodiek hierover informeren.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus