Brief regering : Fraudeaanpak Belastingdienst

Nr. 851 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juni 2021

In het notaoverleg met de vaste commissie voor Financiën van 1 februari jl. over fraudeopsporing
en gebruik van tweede nationaliteit door de Belastingdienst (Kamerstuk 31 066, nr. 784), heeft uw Kamer naar aanleiding van de gebeurtenissen rond de kinderopvangtoeslag
en de registratie van mogelijke fraudesignalen, om inzicht gevraagd in de fraudeaanpak
en de aanpassingen die daaraan zijn, of worden gedaan. Daarop heb ik toegezegd de
Tweede Kamer te informeren over de contouren van de fraudeaanpak door de Belastingdienst.
Met deze brief geef ik invulling aan deze toezegging.

Het bestrijden van fraude is een relatief klein, maar wel onmisbaar onderdeel van
de activiteiten die de Belastingdienst uitvoert binnen de Uitvoerings- en Toezichtstrategie
(UTS). Door op gepaste wijze en volgens de geldende wet- en regelgeving op te treden
tegen degenen die bewust de regels niet naleven, wordt recht gedaan aan goedwillende
burgers en bedrijven die wel integer handelen. In deze brief wordt aangegeven hoe
door de Belastingdienst invulling wordt gegeven aan het bestrijden van fraude. Daarbij
wordt ook aangegeven op welke onderdelen van het toezicht bestaande waarborgen versterkt
worden, welke processen verbeterd worden en hoe keuzes en waar mogelijk resultaten
inzichtelijker worden gemaakt.

Fraude

Definitie

Fraude is als zodanig niet in de belastingwetgeving gedefinieerd. Desalniettemin wordt
deze term gebruikt als sprake is van een fiscaal vergrijp (of een fiscaal misdrijf).
Daarbij wordt gedoeld op de situatie waarin een burger of een bedrijf grofschuldig
of opzettelijk geen aangifte of een onjuiste of onvolledige aangifte doet of de verschuldigde
belasting niet, niet-geheel, of niet tijdig betaalt. Het gaat kort gezegd om mensen
die veelal bewust een misleidende voorstelling van zaken geven of anderszins onrechtmatig
handelen om daar een fiscaal voordeel mee te behalen. De fiscale fraudeaanpak richt
zich primair op burgers en bedrijven die willens en wetens de regels overtreden of
anderen daartoe aanzetten dan wel faciliteren. Van belang daarbij is om voor ogen
te houden dat, om überhaupt van fraude te kunnen spreken, in elk geval sprake moet
zijn van opzet of grove schuld, waarbij de inspecteur de bewijslast heeft. Als daar
geen sprake van is dan komt het opleggen van een vergrijpboete of instellen van strafvervolging
in het geheel niet in aan de orde. Dit betekent dus ook, dat als sprake is van wat
in het normale spraakgebruik wordt bedoeld met «een foutje» maken, bijvoorbeeld een
verschrijving in de aangifte, er geen vergrijpboete of straf kan worden opgelegd.
Een dergelijke fout gebeurt immers niet opzettelijk of grofschuldig. Burgers en bedrijven
die een dergelijke fout maken hoeven dus niet te vrezen voor een vergrijpboete of
strafvervolging.1

Belang

De aanpak van fiscale fraude is belangrijk, omdat fiscale fraude het maatschappelijk
draagvlak voor het betalen van belasting aantast. Voor het behoud van dit draagvlak
is het noodzakelijk dat de goedwillende burgers en bedrijven erop kunnen vertrouwen
dat de kwaadwillenden worden aangepakt omdat ook zij hun fiscale verplichtingen moeten
nakomen. Een goede fraudeaanpak leidt ook tot een versterking van het vertrouwen van
burgers en bedrijven in het optreden van de Belastingdienst. Daarnaast leidt fraude
tot schade voor de schatkist.

Aanpak van fraude in de fiscaliteit

De uitvoerings- en toezichtstrategie van de Belastingdienst

De aanpak van fraude staat niet op zichzelf, maar is ingebed in de uitvoerings-en
toezichtstrategie van de Belastingdienst. De uitvoerings- en toezichtstrategie is
erop gericht dat burgers en bedrijven zoveel mogelijk uit zichzelf de fiscale regels
naleven, zonder dwingende en kostbare acties van de Belastingdienst. Deze strategie
moet ervoor zorgen dat het niveau van naleving zo hoog mogelijk is en de continuïteit
van de belastingopbrengsten geborgd is. In de strategie gaat de Belastingdienst uit
van responsief handelen. Een onderdeel van responsief handelen is dat burgers en bedrijven
zoveel mogelijk geholpen worden om fouten te voorkomen. De inzet is om het automatisch
goed te laten gaan, bijvoorbeeld door de vooraf ingevulde aangifte. De fraudeaanpak
van de Belastingdienst is gericht op het zoveel mogelijk aan de voorkant voorkomen
van fraude en van een passende stevige aanpak bij gebleken fraude. In schemavorm ziet
het er als volgt uit. In het onderstaande wordt de aanpak nader toegelicht.

Het voorkomen van fraude

De Belastingdienst streeft ernaar de kans op fouten en fraude aan de voorkant zo klein
mogelijk te maken. Dat gebeurt op verschillende manieren, bijvoorbeeld door de kwaliteit
van wet- en regelgeving. Zo wordt de Belastingdienst vaktechnisch betrokken bij de
totstandkoming van nieuwe fiscale wetgeving en wordt in de uitvoeringstoetsen bij
nieuwe wet- en regelgeving expliciet aandacht besteed aan de uitvoerbaarheid voor
zowel de Belastingdienst als de burger, handhaafbaarheid en de fraudebestendigheid.
En dit jaar worden de eerste ervaringen opgedaan met de doenvermogen-scan waarbij
al in de ontwerpfase van nieuwe fiscale wet- en regelgeving verkend wordt of de voorgenomen
regeling past bij doenvermogens van burgers en ondernemers uit het midden- en kleinbedrijf.
Ook wordt de kans op fouten en fraude verminderd door dienstverlening aan burgers
en bedrijven. Daarbij valt te denken aan allerlei vormen van communicatie en voorlichting,
het voorinvullen van aangiften en het samenwerken met fiscaal dienstverleners. Dienstverlening
aan burgers en bedrijven is een groeiend onderdeel van de activiteiten van de Belastingdienst.
De komende tijd worden verschillende stappen gezet om de dienstverlening verder te
versterken, bijvoorbeeld door het verbeteren van dienstverlening aan de balies, van
de digitale contacten met burgers en bedrijven en van contacten die via de fiscaal
dienstverleners lopen. Ook daarmee wordt bijgedragen aan het verkleinen van de kans
op fouten en helpt het burgers en bedrijven de fiscale regels beter te kunnen naleven2.

Desondanks kan niet worden voorkomen dat fouten worden gemaakt; belastingwetgeving
is nu eenmaal complex en het doen van aangifte blijft mensenwerk. Om die reden zet
de Belastingdienst in op het herstel van fouten. En wordt aandacht besteed aan foutherstel
van de ingediende aangiften. De Belastingdienst gaat daarbij uit van vertrouwen, dat
wil zeggen dat aangenomen wordt dat de fout niet bewust is gemaakt, tenzij het tegendeel
blijkt. Het grootste deel van alle activiteiten van de Belastingdienst vindt plaats
in dienstverlening en het reguliere toezicht.

Regulier toezicht

Het reguliere toezicht richt zich op het voorkomen én het herstellen van mogelijke
fouten en op de aanpak van mogelijk misbruik. Voor het herstellen worden aangiften
gewogen op het risico dat ze onjuistheden bevatten. Deze weging wordt gemaakt aan
de hand van vergelijking met informatie die van andere partijen zoals banken verkregen
wordt (derden-informatie) en regels die gebaseerd zijn op onderzoek, ervaring en inzicht
in de complexiteit van de fiscale regelgeving. Bij voldoende hoog risico worden de
aangiften – overwegend geautomatiseerd – geselecteerd voor behandeling.

Als een aangifte voor toezicht geselecteerd wordt, geeft dit uitsluitend aan dat deze
aangifte of een onderdeel van die aangifte onderzocht moet worden op juistheid of
volledigheid. Datzelfde geldt voor aangiften die op grond van ontvangen signalen van
bijvoorbeeld burgers of andere overheidsorganisaties aanleiding geven voor onderzoek
naar de juistheid van een aangifte of een eerder opgelegde aanslag. Daarbij vindt
feitenonderzoek plaats om vast te stellen dat de aangifte in voldoende mate overeenkomt
met de werkelijkheid, de kennis en ervaring die de Belastingdienst heeft met de burger
of het bedrijf kan daarin ook een rol spelen. Deze werkwijze is uniform, ongeacht
de reden van selectie.

Soms is in het kader van het toezicht bijvoorbeeld in het kader van verhuld vermogen,
bijzondere kennis en ervaring nodig en wordt intensief samengewerkt, om op een efficiënte
en effectieve wijze het feitenonderzoek te kunnen uitvoeren3. De spelregels uit het reguliere toezicht blijven echter onverkort van toepassing.
In voorkomende gevallen wordt ook de samenwerking gezocht met andere overheidsinstanties,
bijvoorbeeld omdat de reikwijdte van de mogelijke regelovertreding verder gaat dan
het fiscale. De afspraken over de wijze van samenwerking zijn vastgelegd in convenanten4.

Het feitenonderzoek is – ongeacht de reden voor het instellen van zo een onderzoek –
met de nodige waarborgen omgeven. In de eerste plaats wordt dat feitenonderzoek altijd
door medewerkers van de Belastingdienst, mensen dus, uitgevoerd. Daarnaast wordt het
besluit tot het instellen van een feitenonderzoek meestal in overleg genomen. Dit
vermindert het risico op vooringenomenheid en tunnelvisie. Daarnaast vinden op de
uitvoering én het delen van bevindingen regelmatig kwaliteitsbeoordelingen plaats.
Tevens is voor de ondersteuning en begeleiding van deze onderzoeken een vaktechnische
infrastructuur aanwezig, waarin alle vaktechnische disciplines, waaronder alle belastingmiddelen
maar ook controle en formeel recht, zijn vertegenwoordigd. Dit alles is bedoeld om
een zorgvuldige procesgang te waarborgen en de risico’s op vooringenomenheid zoveel
mogelijk te verminderen. Wanneer de uitkomsten van het onderzoek aanleiding geven
om af te wijken van een aangifte, wordt de belastingplichtige in de gelegenheid gesteld
zich hierover uit te laten. Slechts in uitzonderingsgevallen wordt hiervan afgeweken,
bijvoorbeeld als door een dreigende verjaringstermijn onvoldoende tijd resteert. Als
wordt afgeweken van de aangifte kan de belastingplichtige bezwaar maken. Dit bezwaar
wordt door een ander dan de oorspronkelijke behandelaar beoordeeld. Daarbij wordt
het besluit om af te wijken, voor wat betreft het onderdeel waartegen het bezwaar
zicht richt, integraal heroverwogen. Tegen de beslissing van de bezwaarbehandelaar
staat vervolgens beroep bij een rechter open.

Verwijtbaarheid

Bij het uitoefenen van het toezicht kan blijken dat niet alleen de ingediende aangifte
onjuist is, maar ook dat de belastingplichtige dit wellicht kan worden verweten. Naar
(de mate van) die verwijtbaarheid vindt een zogenoemd schuldonderzoek plaats. De belastingplichtige
kan zich in dit onderzoek beroepen op het zwijgrecht en zich juridisch laten bijstaan.
Als uit het schuldonderzoek blijkt dat sprake is van een fiscaal vergrijp, kan aan
de belastingplichtige een fiscale boete opgelegd worden. De last om te bewijzen dat
een fiscaal vergrijp is begaan ligt bij de inspecteur. Dat betekent dat hij opzet
of grove schuld aannemelijk moet maken. Van opzet of grove schuld is niet zomaar sprake:
bij opzet geldt dat de belastingplichtige ten minste «bewust de aanmerkelijke kans
heeft aanvaard» dat bijvoorbeeld de ingediende aangifte onjuist is. Bij grove schuld
zal de inspecteur moeten kunnen onderbouwen dat de belastingplichtige ernstig onzorgvuldig
heeft gehandeld; het moet dan gaan om «een in laakbaarheid aan opzet grenzende onachtzaamheid».
Het opleggen van een fiscale boete is altijd maatwerk. Als er sprake is van een redelijk
vermoeden van (voorwaardelijk) opzettelijk handelen door de belastingplichtige wordt
de inzet van het strafrecht overwogen. Daarbij gelden allerlei waarborgen, die zijn
vastgelegd in het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst (BBBB) en het Protocol
aanmelding en afdoening van fiscale delicten en delicten op het gebied van douane
en toeslagen (Protocol AAFD). Een belangrijke drempel is dat het fiscale nadeel in
beginsel meer bedraagt dan € 100.000. De afweging of een zaak strafrechtelijk onderzocht
zal worden, wordt per individueel geval gemaakt door de Belastingdienst, FIOD en het
Openbaar Ministerie (OM) samen. Voor het uitvoeren van een strafrechtelijk onderzoek
gelden strafvorderlijke waarborgen.

FIOD

De Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst (FIOD) is van oudsher de opsporingsdienst
van het Ministerie van Financiën voor de Belastingdienst. De dienst is verantwoordelijk
voor het opsporen en bestrijden van financieel- economische en fiscale fraude. Daarnaast
is de FIOD verantwoordelijk voor de opsporing op beleidsterreinen van verschillende
andere ministeries en werkt daarvoor samen met nationale en internationale organisaties.
De FIOD is daarmee – onder gezag van het OM – een belangrijke speler in het opsporen
en de bestrijding van fraude, zoals bij de thema’s witwassen, corruptie en cyberfraude.

Afspraken over de inzet van toezicht en opsporing worden vastgelegd in een handhavingsarrangement
en in de jaarplannen. Het handhavingsarrangement, met keuzes en prioritering in onderwerpen
en verdeling van de beschikbare FIOD-capaciteit, wordt jaarlijks in gezamenlijkheid
opgesteld door de Belastingdienst, de FIOD en het OM.

Samenwerking

Samenwerking met andere opsporingsdiensten en overheden is van grote waarde voor het
voorkomen, detecteren en het bestrijden van fraude. Tevens stelt die samenwerking
de Belastingdienst in staat om vanwege het maatschappelijk belang bij te dragen aan
overheidstoezicht in de breedte op het gebied van belasting- en premiefraude, fraude
met toeslagen en uitkeringen en overtredingen van arbeidswetgeving en daarmee samenhangende
misstanden. Uiteraard binnen de grenzen van de fiscale taak, expertise, capaciteit
en de vereiste waarborgen rond bijvoorbeeld gegevensdeling. Die samenwerking vindt
onder meer plaats binnen de Landelijke Stuurgroep Interventieteams (LSI). De aanpak
van ondermijnende criminaliteit vindt plaats binnen de Regionale Expertise- en Informatiecentra
(RIEC’s) en het Multidisciplinair Interventieteam (MIT). Daarnaast zijn er binnen
wettelijke kaders nog andere vormen van overheidssamenwerking waar de Belastingdienst
aan bijdraagt, zoals de aanpak van zorgfraude.

Verbetertrajecten

Met deze brief is aangegeven op welke wijze door de Belastingdienst de fraude in de
fiscaliteit wordt aangepakt. Ik ben mij ervan bewust dat met deze brief alleen de
contouren van de fraudeaanpak beschreven worden. Uiteindelijk komt de aanpak van fraude
tot stand in de praktijk. Daar waar burgers en bedrijven er rechtstreeks mee te maken
kunnen krijgen. Ik wil er zeker van zijn dat de fraudeaanpak ook wordt uitgevoerd
zoals die is bedoeld en zoals verwacht mag worden van de Belastingdienst. De volgende
verbetertrajecten zijn ingezet met als doel het vertrouwen in het toezicht en de fraudeaanpak
van de Belastingdienst te versterken.

Bedrijfsprocessen op orde

Binnen het programma Herstellen, Verbeteren en Borgen (HVB) wordt gewerkt aan verbetering
van de processen en waarborgen rond de risicoselectie. Daarbij worden processen van
de Belastingdienst opnieuw getoetst aan de eisen van de Algemene verordening gegevensbescherming,
de Baseline Informatiebeveiliging Overheid en de Archiefwet.

Waarborgen in het selectieproces

Een ander onderdeel van het programma HVB ziet op de waarborgen in het selectieprocessen
en selectie-instrumenten. Daarvoor wordt een afzonderlijk onderzoek opgestart. Het
doel van dit onderzoek is om te komen tot nieuwe waarborgen, die voor alle directies
van de Belastingdienst gaan gelden.

Signalen verwerken

Zoals eerder vermeld, maakt de Belastingdienst gebruik van signalen die wijzen op
fiscale risico’s en mogelijke fraude om te bepalen of nader onderzoek nodig is. De
binnengekomen signalen worden opgeslagen in een digitaal systeem en eerst beoordeeld
voor dat ze in behandeling worden genomen. Zoals vorig jaar aan de Kamer is gemeld
is gebleken dat het oude registratiesysteem, FSV, niet aan de eisen van de AVG voldeed
en dat een FSV-registratie kon leiden tot verscherpt toezicht. Naar aanleiding daarvan
is FSV vorig jaar buiten gebruik gesteld. Vervolgens is begonnen met het ontwikkelen
van een nieuwe (tijdelijke) signalen voorziening. Over dit proces heeft de Functionaris
Gegevensbescherming inmiddels zijn advies gegeven. Deze adviezen worden verwerkt en
procesbeschrijvingen en werkinstructies worden herzien en ingevoerd. Naar verwachting
kunnen nog deze zomer, binnenkomende signalen AVG conform en met waarborgen omkleed
weer verwerkt worden.

Keuzeproces

De Belastingdienst maakt keuzes met betrekking tot de fraudezaken en fraudefenomenen
die wel of niet opgepakt kunnen worden. In onze brief van 27 januari jl. hebben wij
aangekondigd dat de Belastingdienst in gesprek gaat met de belangrijkste opdrachtgevende
departementen over de vraag waar de inhoudelijke focus van de aanpak van fraude moet
komen te liggen. Dat gaat dan ook over de vormen van fraude die extra aandacht moeten
krijgen en de wijze waarop de Belastingdienst daar op inzet. Het doel is om dit een
jaarlijks terugkerend gesprek te laten zijn waarvan de prioriteiten worden opgenomen
in het jaarplan van de Belastingdienst.

Wet-en regelgeving

Zoals eerder vermeld, speelt de kwaliteit van wet- en regelgeving een belangrijke
rol in het voorkomen van fouten en fraude. Gelet hierop wordt gekeken naar mogelijkheden
om het systeem van beboeting en bestraffing robuuster, eenvoudiger, begrijpelijker
en rechtvaardiger te maken voor burger en bedrijf en de Belastingdienst als uitvoerende
organisatie.

Ook wordt een inventarisatie uitgevoerd van mogelijke hardheid in de fiscale wet-
en regelgeving5 en van besluiten en werkwijzen die afbreuk kunnen doen aan het rechtstatelijk handelen
van de overheid. Over de uitkomsten hiervan wordt de Kamer naar verwachting binnenkort
geïnformeerd.

Bevoegdheden en besluitvorming

Voor een goede en betrouwbare uitvoering van de fraudeaanpak is van belang dat de
besluitvorming en de bevoegdheden duidelijk zijn en dat beslissingen goed worden vastgelegd.
Een zorgvuldige afweging van het al dan niet inzetten van een toezicht- of opsporingsmiddel
is daar onderdeel van. De processen die hier op zien worden in kaart gebracht en waar
nodig aangevuld of verduidelijkt.

Ten slotte

Het moet duidelijk zijn dat een fout er niet meteen toe kan leiden dat iemand het
stempel van fraudeur krijgt. Burgers mogen verwachten dat iedereen op gelijke wijze
gehoord wordt, met respect wordt behandeld, dat de wijze van behandeling voldoende
duidelijk is voor burgers en bedrijven en dat die voldoet aan wet en regelgeving en
aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Maar ook moet opgetreden kunnen
worden tegen degenen die bewust de regels niet naleven. Juist om die redenen spannen
medewerkers van de Belastingdienst zich dagelijks in om de fiscale zaken van burgers
en bedrijven eerlijk en objectief te behandelen en zorgvuldig met burgers en bedrijven
om te gaan.

Uiteraard ben ik bereid met uw Kamer over deze brief verder van gedachten te wisselen.

De Staatssecretaris van Financiën, J.A. Vijlbrief