Brief regering : Kabinetsreactie op onderzoek naar voor- en nadelen van voorwaarden aan crisissteun

Nr. 317
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juni 2021

Bij motie van het lid Segers1 heeft uw Kamer verzocht om te onderzoeken hoe voorwaarden aan overheidssteun kunnen
worden gesteld op het vlak van verantwoorde algemene bedrijfsvoering zoals solvabiliteit,
duurzaamheid, de beloning van personeel, dividend- en bonusbeleid en andere maatschappelijke
doelstellingen. Naar aanleiding van deze motie heb ik hiertoe onderzoek laten uitvoeren
door de Argumentenfabriek, met als doel om in aansluiting op de voorwaarden genoemd
door het lid Segers de economische, welvaarts- en verdelingseffecten in kaart te brengen
van voorwaarden aan crisissteun vanuit de rijksoverheid aan bedrijven. Met deze brief
bied ik u, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister
van Financiën, het rapport «Voor- en nadelen van voorwaarden aan crisissteun» aan2.

Algemene conclusies

De overheid kan verschillende soorten voorwaarden verbinden aan crisissteun. Een eerste
categorie voorwaarden beoogt de crisissteun doeltreffender en doelmatiger te maken.
Door het stellen van dit type voorwaarden benut de overheid belastinggeld beter en
bevordert zij dat bedrijven de steun op de beoogde manier aanwenden. Een tweede categorie
voorwaarden richt zich op andere maatschappelijke doelen dan de doelen die met crisissteun
beoogd worden. Zulke nevendoelen kunnen bijvoorbeeld gaan over het bevorderen van
duurzaamheid en maatschappelijk verantwoord ondernemen.

Het stellen van voorwaarden kent echter ook economische- en uitvoeringskosten. Economische
kosten ontstaan wanneer voorwaarden leiden tot vertraging in het beschikbaar komen
van steun, door onzekerheid voor bedrijven als achteraf wordt getoetst op voorwaarden
en door de mogelijke verstoring van het gelijke speelveld. Dit vermindert de effectiviteit
van de crisissteun. Ook kunnen bedrijven in de problemen komen als zij moeilijk aan
voorwaarden kunnen voldoen en kan het in algemene zin het aanpassingsvermogen van
bedrijven beperken, waardoor zij meer moeite kunnen hebben door de crisisperiode heen
te komen. Dit beperkt de effectiviteit van de crisissteun.

Uitvoeringskosten worden zowel gedragen door de overheidsorganisatie die de steun
en voorwaarden administreert als door het steun-aanvragende bedrijf.

De onderzoekers komen tot de conclusie dat de wenselijkheid van het stellen van voorwaarden
situatieafhankelijk is en dient te worden afgewogen per steunmaatregel, voorwaarde
en beleidsdoel. Het onderzoek biedt een aantal afwegingen die van belang kunnen zijn
om te bepalen of het voeren van aanvullende voorwaarden verstandig is.

Zo kunnen voorwaarden gericht op financiële gezondheid, zoals een verbod op de uitkering
van dividenden, de doeltreffendheid en doelmatigheid van crisissteun vergroten, mits
de uitvoeringskosten niet te hoog zijn. Bij nevendoelen zoals duurzaamheid en maatschappelijk
verantwoord ondernemen verdient daarentegen regulier beleid de voorkeur, tenzij dit
(op korte termijn) geen (effectieve) optie is. Voorwaarden gericht op nevendoelen
kunnen namelijk juist ten koste gaan van een effectieve en efficiënte crisisbestrijding.

Of duurzaamheids- en beloningsvoorwaarden doeltreffend zijn, hangt sterk samen met
mogelijke «weglek» of ontwijking. Denk bij weglek aan het risico van verplaatsing
van productie naar het buitenland bij strenge aanvullende duurzaamheidseisen aan steun.
Een voorbeeld van ontwijking is het uitbetalen van hogere salarissen als er een bonusverbod
wordt ingesteld. En zelfs daar waar strengere voorwaarden inderdaad tot een hogere
effectiviteit voor het nevendoel leiden, zijn de economische en uitvoeringskosten
waarschijnlijk ook hoger.

Tot slot kunnen de economische en uitvoeringskosten van het stellen van voorwaarden
bij generieke crisissteun doorgaans vrij hoog zijn. Bij bedrijfsspecifieke steun zijn
deze kosten doorgaans lager. Voorwaarden lenen zich in de regel daarom het beste voor
bedrijfsspecifieke crisissteun.

Kabinetsappreciatie

Het kabinet is de onderzoekers erkentelijk voor hun werk en onderschrijft de in het
rapport geschetste bevindingen en dilemma’s bij het verbinden van voorwaarden aan
crisissteun.

Daar waar economische- en uitvoeringskosten beperkt kunnen zijn, zoals geldt bij steunverlening
aan individuele bedrijven, wordt in lijn met het Afwegingskader steun individuele
bedrijven per geval bezien of passende en wenselijke voorwaarden te stellen zijn.
Hierbij is het uitgangspunt dat deze voorwaarden controleerbaar en uitvoerbaar zijn,
vooraf duidelijk zijn afgebakend zijn en niet onnodig diep ingrijpen in de bedrijfsvoering.

Het kabinet ziet om die reden een grote rol voor voorwaarden bij bedrijfsspecifieke
steun, zoals ook beschreven in het in mei 2020 aan uw Kamer verzonden Afwegingskader
voor steun aan individuele bedrijven3 en de Kamerbrief over fiscale voorwaarden bij steun4.

Bij de generieke steunpakketten worden criteria benut om vooraf te identificeren welke
bedrijven steun behoeven en achteraf te controleren of de steun terecht is gekomen
bij de juiste bedrijven, bijvoorbeeld die met een substantiële omzetdaling te maken
hebben gehad. Het kabinet heeft altijd geprobeerd deze criteria zo goed mogelijk aan
te laten sluiten op de epidemiologische situatie. Bij deze generieke steunpakketten
geldt, in lijn met het onderzoek, terughoudendheid bij het stellen van aanvullende
voorwaarden. Dergelijke voorwaarden kunnen minder goed afgestemd worden op de situatie
van de ondernemer en de kosten zijn doorgaans hoger: dit verhoogt de complexiteit
van steunregelingen, de druk op uitvoeringsorganisaties en de tijdigheid van de uitbetaling
en vaststelling van steun.

Voorwaarden bij generieke maatregelen zijn echter niet per definitie onwenselijk.
Om de steun doeltreffender en doelmatiger te maken kent de NOW vanaf de introductie
van de speciale regeling voor individuele werkmaatschappijen in mei 2020 bijvoorbeeld
voorwaarden omtrent het uitkeren van bonussen en dividenden en het inkopen van eigen
aandelen.5 Vanaf de NOW2 is dit verbod op verzoek van uw Kamer verder uitgebreid. Recent is
een aanvullende voorwaarde voor de NOW4 aangekondigd.6 Werkgevers moeten bij een aanvraag een schriftelijke overeenkomst sluiten met een
werknemersvertegenwoordiging over hoe om wordt gegaan met het uitkeren van bonussen
en dividend. Deze voorwaarden beogen de steun doeltreffender en doelmatiger te maken.

Los van coronasteun voert het kabinet beleid op maatschappelijk gewenst gedrag, bijvoorbeeld
ten aanzien van duurzaamheid. Het standaard verbinden van aanvullende voorwaarden
aan generieke steun gericht op maatschappelijk gewenst gedrag wordt daarom, gelet
op onder andere de economische en uitvoeringskosten, niet passend geacht. Daar waar
voorwaarden aan crisissteun wenselijk zijn, is het stellen en/of handhaven van voorwaarden
niet altijd mogelijk. Zo zijn er bijvoorbeeld bij voorwaarden ten aanzien van ontslagvergoedingen
juridische grenzen aan wat de overheid van ondernemingen kan vragen.

Al met al acht het kabinet dat de bevindingen uit dit onderzoek de afwegingen bevestigen
die ten grondslag liggen bij het al dan niet hanteren van voorwaarden in het staande
steun- en herstelbeleid.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
S.A. Blok