Brief regering : Reactie op verzoek commissie over het conflict tussen Azerbeidzjan en Armenië

Nr. 2375 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 juni 2021

Ik schrijf u naar aanleiding van het verzoek van de vaste commissie voor Buitenlandse
Zaken om de Kamer schriftelijk te informeren over de opstelling en gedragingen van
Azerbeidzjan in het conflict met Armenië. U vroeg mij eveneens aan te geven wat de
mogelijkheden zijn om de positie van Azerbeidzjan in het Oostelijk Partnerschap en
andere relaties met dat land te bevriezen of te beëindigen, zolang er geen significante
verbetering optreedt in de houding en het gedrag van Azerbeidzjan. Omdat het voor
de beantwoording relevant is, zal ik in deze brief kort de context van het conflict
uiteenzetten en het Nederlands beleid nader toelichten.

Het conflict tussen Azerbeidzjan en Armenië is bijzonder complex, en de historische
wortelen ervan gaan ver terug in de tijd. Recenter, begin jaren ’90, voerden de landen
een hevige oorlog, waarna het gebied Nagorno-Karabach en zeven omliggende provincies
van Azerbeidzjan onder controle van Armenië kwamen. Circa een miljoen mensen verliet
huis en haard voor het geweld, waaronder ruim 680.000 mensen die zich noodgedwongen
elders vestigden in Azerbeidzjan.1 Door de decennia heen is veel gebeurd, beide partijen ervaren een opeenstapeling
aan grieven en verschillende generaties zijn belast met dit conflict. Beide zijden
hebben zeer uiteenlopende en vaak tegenovergestelde visies. Het conflict raakt aan
twee principes van de Helsinki Akkoorden; waar Azerbeidzjan zich beroept op de territoriale
integriteit, verwijst Armenië naar het recht op zelfbeschikking van volkeren. Deze
akkoorden uit 1975, die ook door Nederland zijn onderschreven, omvatten een tiental
principes, inclusief zich onthouden van de dreiging of het gebruik van geweld, territoriale
integriteit van staten, zelfbeschikking van volkeren en vreedzame geschillenbeslechting.
De internationale gemeenschap streeft, met inachtneming van de uitgangspunten van
de Helsinki Akkoorden, naar een vreedzame en duurzame oplossing voor het conflict.
Met betrokkenheid van de internationale gemeenschap werd in 1992 een bemiddelingsmechanisme
opgezet: de huidige OVSE Minsk Group. In 1993 nam de VN Veiligheidsraad vier resoluties
aan over dit conflict.2 Sinds 1995 wordt de OVSE Minsk Groep geleid door de drie covoorzitters: de VS, Rusland
en Frankrijk. Rond 2007 was men dichtbij een oplossing onder de zogeheten Madrid principes
maar helaas mislukte dit toch. In de daaropvolgende jaren bleek het niet mogelijk
voor de landen om nader tot elkaar te komen.

Ook vandaag blijven de ontwikkelingen in en rond Nagorno-Karabach de aandacht houden
van de internationale gemeenschap en in het bijzonder van de covoorzitters van de
Minsk Groep. Na 44 dagen van hevig geweld en naar schatting zeker 6.500 verloren levens,
kwam in november 2020, door bemiddeling van Rusland, een trilaterale verklaring tussen
Armenië, Azerbeidzjan en Rusland tot stand. Het staakt-het-vuren was een positieve
en welkome ontwikkeling, waartoe ook Nederland meermaals had opgeroepen. De situatie
blijft evenwel gespannen, zoals recentelijk over de (nieuwe) grens tussen Armenië
en Azerbeidzjan. Er is nog geen definitieve oplossing voor de toekomst van Nagorno-Karabach.
Ook de vele landmijnen eisen nog regelmatig slachtoffers. Daarom blijven de covoorzitters
van de Minsk Groep zich inspannen om via onderhandelingen tot duurzame vrede te komen.
Rusland vervult een grote rol als direct betrokkene bij de trilaterale verklaring
van november 2020, met als direct gevolg de aanwezigheid van Russische vredestroepen
in het gebied. Op 13 april publiceerden de Minsk Groep covoorzitters een verklaring
waar zij ingingen op de voortgang van de implementatie van de afspraken uit de trilaterale
verklaring van november 2020.3

Gedurende het gehele conflict heeft Nederland, net als het overgrote deel van de internationale
gemeenschap en de gehele Europese Unie, geen kant gekozen in dit conflict. Het Nederlandse
beleid is volledig in lijn met dat van de EU, en heeft als kern: dit conflict moet
op vreedzame wijze aan de onderhandelingstafel beslecht worden. Alleen een diplomatieke
oplossing is een duurzame oplossing. Het uitblijven daarvan vergroot het risico op
geweldsuitbraken en oorlog. Voor deze diplomatieke oplossing zijn, en blijven, de
beide landen alsook de Minsk Groep covoorzitters aan zet. De EU, en dus ook Nederland,
blijft dit bemiddelingsmechanisme steunen; het biedt nog altijd de grootste kans op
vrede. Het is daarbij van groot belang dat de internationale gemeenschap geen acties
onderneemt die het werk van de Minsk Groep nog moeilijker maken. Ook uw Kamer heeft
in motie van het lid Van der Graaf c.s.4 zich uitgesproken over de noodzaak tot een definitieve oplossing van het conflict,
één die de bevolking van het gebied voldoende veiligheid biedt en leidt tot vrede.
Dit sluit volledig aan bij het huidige EU- en Nederlandse beleid. Dit EU-beleid ten
aanzien van het conflict is o.a. Uiteengezet in de verklaring van Hoge Vertegenwoordiger
Borrell van 19 november 2020.5

Uit bovenstaande vloeit voort dat naar de mening van de regering de beste manier voor
Nederland om constructief bij te dragen aan een duurzame oplossing van dit conflict
is gelegen in eensgezind internationaal optreden. Daarbij zal Nederland in het overleg
hierover binnen m.n. EU en OVSE actief participeren om ervoor te zorgen dat betrokkenen
worden aangesproken op hun verantwoordelijkheden, zoals Nederland ook op politiek
niveau de afgelopen maanden al bij verscheidenen gelegenheden heeft gedaan. Zo is
van groot belang dat het internationaal recht wordt gerespecteerd. Staten zijn onder
internationaal recht verplicht krijgsgevangenen na het staken van de vijandelijkheden
onverwijld in vrijheid te stellen en te repatriëren. Het feit dat er nog steeds Armenen
in hechtenis zitten in Azerbeidzjan is daarom bijzonder problematisch. Daar spreken
zowel de EU als Nederland Azerbeidzjan op aan. In dit kader kwam er op 12 juni, na
bemiddeling door de EU, de VS en het OVSE-voorzitterschap, een deal tot stand waarbij
Azerbeidzjan 15 gevangen overdroeg aan Armenië, en Armenië ontmijningskaarten overdroeg
aan Azerbeidzjan. Dit bewijst het belang van een evenwichtige benadering en het openhouden
van dialoog; hierdoor kan je (kleine) stappen vooruit zetten. Nederland en de EU zullen
blijven oproepen tot volledige vrijlating van alle gevangenen.

Het kabinet volgt de ontwikkelingen omtrent het conflict nauwgezet. Stabiliteit en
veiligheid aan de grenzen van de EU is immers van direct belang voor Nederland en
de EU. Dit doet het kabinet naar vermogen; daarbij helpt het dat Nederland sinds de
zomer van 2020 een ambassadeur heeft in Jerevan. In Bakoe is sinds 2009 al een Nederlandse
ambassade. De informatie van deze posten stelt Nederland in staat actief te participeren
in het multilaterale overleg binnen de EU, OVSE, Raad van Europa en VN. Daarnaast
is er regelmatig contact met andere betrokkenen zoals het Internationale Comité van
het Rode Kruis (ICRC) en non-gouvernementele organisaties, maar bijv. Ook met familieleden
van personen die vermist worden of gevangen zitten in Azerbeidzjan, en met verschillende
onafhankelijke experts. Gezien de lange historie, grote complexiteit, en hoeveelheid
desinformatie is hun diepgaande kennis en onafhankelijke blik van grote waarde. Vanzelfsprekend
heeft Nederland ook regelmatig contact met de covoorzitters van de Minsk Groep en
neemt het kabinet kennis van rapporten van derden, publieke uitlatingen en acties
van betrokkenen. Sommige van deze acties dragen bij aan «vijanddenken» en zijn niet
behulpzaam in het streven naar vrede. Ik wijs hier bijvoorbeeld op het museum dat
is gewijd aan de tweede Karabach-oorlog in Azerbeidzjan. Ook op sociale media is er
veel retoriek over en weer die de toenadering tussen beide landen en bevolkingen bemoeilijkt.
Daarnaast zijn er berichten over schade aan belangrijk cultureel en religieus erfgoed
in de regio, waarvan beide landen elkaar beschuldigen. De EU onderstreept het belang
dat dit erfgoed moet worden beschermd, en stelt dat er zo snel mogelijk een UNESCO
missie moet komen die de status ervan in kaart brengt.

Over de opstelling en gedragingen van de landen ten tijde van de oorlog zijn verschillende
rapporten verschenen, onder andere van Human Rights Watch en Amnesty International.
In deze rapporten worden zowel Azerbeidzjan als Armenië beschuldigd van mogelijke
oorlogsmisdaden. Nederland blijft daarom, in lijn met de gewijzigde motie van de leden
Omtzigt en Van Helvert (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2228) pleiten voor internationaal en onafhankelijk onderzoek naar de gebeurtenissen. De
geschiedenis leert dat waarheidsvinding van groot belang is voor de verwerking van
het leed dat oorlog veroorzaakt. Ook de EU stelt dat beschuldigingen van oorlogsmisdaden
moeten worden onderzocht.

De EU als zodanig is geen lid van de OVSE Minsk Groep en is niet betrokken bij het
trilaterale akkoord. De EU heeft echter wel een eigen rol; Toivo Klaar, de speciale
vertegenwoordiger van de EU voor de Kaukasus, brengt regelmatig bezoeken aan de regio.
De EU was actief betrokken bij de deal van 12 juni. Daarnaast heeft de EU voor leniging
van humanitaire noden reeds een bedrag van 16.9 miljoen Euro beschikbaar gesteld,
dat ten goede komt aan mensen die zijn getroffen door het conflict. De EU heeft de
landen ook hulp aangeboden bij het afbakenen van de grenzen, en vertrouwenwekkende
maatregelen.

U vroeg mij naar de mogelijkheden om de positie van Azerbeidzjan in het Oostelijk
Partnerschap (OP) en andere relaties met dat land te bevriezen of te beëindigen. Zoals
reeds toegelicht is het van belang dat Nederland en de EU de covoorzitters van de
Minsk Groep in hun moeilijke werk blijven ondersteunen, ook conform motie van het
lid Ploumen.6 Als Nederland in EU-verband zou pleiten voor het beëindigen van de positie van Azerbeidzjan in het OP, waarvan zowel Azerbeidzjan als Armenië deel uitmaken, dan
zou dat betekenen dat Nederland een kant kiest in het conflict. Dat zou het werk van
de covoorzitters alleen maar moeilijker maken. Ook alle overige EU lidstaten steunen
een gebalanceerde benadering. Een eventueel pleidooi voor dergelijke maatregelen zou
daarom op geen steun in de EU kunnen rekenen. Het is juist van belang om in dialoog
te blijven met beide partijen, zoals de deal van 12 juni liet zien. In die dialoog
gaat de EU kritische boodschappen niet uit de weg.

Ik wil eveneens onderstrepen dat het OP een belangrijk instrument is in de samenwerking
met de landen in de nabuurschapsregio voor het bevorderen van o.a. Democratie, goed
bestuur en de rechtstaat. Hierbij staat het conditionaliteitsprincipe centraal: hoe
meer commitment en voortgang een land toont op deze onderwerpen, hoe meer er qua financiële
en inhoudelijke steun van de EU mogelijk is. Het kabinet vindt dit principe zeer belangrijk.
Verder is het van belang dat de bevolking de vruchten plukt van het partnerschap en
dat wordt samengewerkt aan gezamenlijke uitdagingen op het gebied van klimaatverandering,
milieu en duurzaamheid.

De onderhandelingen tussen de EU en Azerbeidzjan over een nieuwe samenwerkingsovereenkomst
zijn nog niet afgerond. Deze overeenkomst zal extra handvatten bieden om in dialoog
te blijven, en prioriteiten als de rechtsstaat en mensenrechten omvatten.

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A.M. Kaag