Brief regering : Reactie op het onderzoek tip- en beloningsgelden

Nr. 313
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 juni 2021

Bij brief van 15 juni 2020 heb ik uw Kamer toegezegd een verkenning uit te voeren
naar tip- en beloningsgelden, en op basis daarvan te bezien welke mogelijkheden er
zijn om de inzet van tip- en beloningsgelden op zo effectief mogelijke wijze te benutten.1 Deze verkenning is vervolgens in opdracht van het WODC ter hand genomen door onderzoekers
van de Open Universiteit. Het onderzoeksrapport heb ik uw Kamer op 30 april jl. aangeboden,
onder de toezegging dat uw Kamer vóór het Commissiedebat criminaliteitsbestrijding
en georganiseerde criminaliteit van 16 juni a.s. de kabinetsreactie op het rapport
ontvangt.2 Hierbij doe ik deze toezegging gestand. Ik zal eerst kort de beleidscontext schetsen.
Vervolgens geef ik kort de opzet van het onderzoek en de bevindingen van de onderzoekers
weer, om daarna in te gaan op de betekenis van deze bevindingen voor het beleid en
de vervolgstappen die ik neem.

Beleidscontext

Tipgelden en beloningsgelden zijn gebaseerd op de Circulaire bijzondere opsporingsgelden. Beide instrumenten gaan uit van het «no cure, no pay» principe. Ik licht de instrumenten
toe.

Tipgelden

Een burger kan inlichtingen over strafbare feiten rechtstreeks bij de politie melden
op voorwaarde van anonimiteit. In tegenstelling tot bij een reguliere melding of aangifte
bij de politie, komen de (identiteits)-gegevens van de tipgever niet in het strafdossier
terecht, en maakt de gemelde informatie geen onderdeel uit van de bewijsvoering. Tegenover
tips van informanten die leiden tot oplossing van een misdrijf kan een vergoeding
worden gesteld. Voorwaarde voor zo’n vergoeding, is dat de melder zelf niet betrokken
was bij de strafbare feiten waarover hij informatie verstrekt. De hoogte van tipgelden
wordt niet vooraf vastgesteld of bekend gemaakt. Het toe te kennen bedrag is afhankelijk
van de waarde van de verstrekte informatie, zoals het soort delict en de omvang van
de zaak die ermee kan worden opgelost, en of de informatie een wezenlijke bijdrage
heeft geleverd aan de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Om die reden worden
bewust vooraf geen bedragen bekend gemaakt die tegenover bepaalde soorten tips kunnen
staan; het betreft altijd maatwerk achteraf.

Beloningsgelden

Voor de opheldering van zeer ernstige misdrijven of de opsporing van gevaarlijke voortvluchtige
verdachten of veroordeelden, kan een beloning worden uitgeloofd. Anders dan bij tipgelden wordt er bij beloningen vanwege de impact
van het misdrijf wel voor gekozen vooraf een bedrag kenbaar te maken. Iedere burger
kan aanspraak maken op deze beloning (met uitzondering van mensen die ook een rol
vervullen als informant of burgerinfiltrant en in die hoedanigheid al voor tipgeld
in aanmerking komen). Deze beloning komt beschikbaar indien op basis van de tip het
misdrijf daadwerkelijk is opgelost of de voortvluchtige is aangehouden. Bij het vaststellen
van de beloning wordt rekening gehouden met mogelijke neveneffecten, zoals de impact
van het uitloven van de beloning binnen het criminele milieu, of het risico dat de
premie leidt tot grote aantallen valse tips. De hoogte van de beloning bedraagt over
het algemeen een bedrag in de orde van grootte van maximaal enkele tienduizenden euro’s.

De belangrijkste bevindingen van het onderzoek zien op zowel tip- als beloningsgelden.
In het vervolg van deze brief wordt daarom tussen tip- en beloningsgelden geen onderscheid
gemaakt, tenzij dat gezien de context nodig is.

Opzet van het onderzoek en bevindingen

Opzet van het onderzoek

De aan de onderzoekers gestelde hoofdvraag was wat er, op basis van (inter)nationale
literatuur en interviews met een aantal deskundigen, bekend is over de invloed van
tip- en beloningsgelden op de bereidheid van burgers tot het geven van tips aan opsporingsdiensten
in Nederland en in (enkele) andere landen. Naast interviews met gedragsdeskundigen
en deskundigen vanuit politie en OM heeft een digitale expertmeeting plaatsgevonden.
Daaraan namen zowel een deel van de geïnterviewde deskundigen als ook andere experts
deel. Teneinde een goed beeld te krijgen van de manier waarop tip- en beloningsgelden
in het buitenland worden ingezet, hebben de onderzoekers de toepassing van dit instrument
in België, Duitsland en Australië in beeld gebracht.

Bevindingen

De conclusie van het onderhavige onderzoek is dat er een groot aantal factoren is
die maken dat criminele en niet-criminele tipgevers informatie delen met politie en
OM. Bij de criminele tipgever zal altruïsme minder vaak een motief zijn. Persoonlijke
bescherming is voor beide soorten tipgevers van belang, maar op een verschillende
manier. Bij niet-criminele tipgevers zal een garantie van anonimiteit in veel gevallen
voldoende zijn. Criminele tipgevers zullen naar verwachting meer eisen stellen op
het gebied van afscherming. Voor beide soorten tipgevers kan de in het vooruitzicht
gestelde financiële beloning een leidend motief zijn om informatie te verstrekken aan
politie en OM.

In antwoord op de hoofdvraag komen de onderzoekers op basis van het onderzoek tot
de slotsom dat tussen de meldingsbereidheid en het verhogen van de tip- en beloningsgelden
geen aantoonbare relatie bestaat. Hiermee wordt bedoeld dat, in het licht van de andere
factoren die ook mee kunnen spelen wat betreft het delen van informatie, niet kan
worden gesteld dat het verhogen van de tipgelden per definitie tot meer en/of betere
informatie leidt, of zelfs een negatief effect heeft op de informatievoorziening.

Dat tussen de meldingsbereidheid en het verhogen van de tip- en beloningsgelden geen
aantoonbare relatie bestaat, betekent volgens de onderzoekers niet dat het uitbetalen
van tip- en beloningsgelden geen meerwaarde heeft voor het verkrijgen van waardevolle
informatie in lopende of nog te starten opsporingsonderzoeken. Het uitloven van beloningen
leidt tot weinig uitbetalingen, maar wordt steeds vaker in een vroege fase van het
opsporingsonderzoek toegepast omdat het uit tactisch oogpunt wordt gezien als een
efficiënt middel om informatie boven water te krijgen. De inventarisatie van het gebruik
van tip- en beloningsgelden in België, Duitsland en Australië toont dat dit instrument
in deze landen als nuttig wordt gezien. Elk van deze landen kent de mogelijkheid informanten
geld te betalen in ruil voor waardevolle informatie. Kenmerkend is dat informanten
over het algemeen worden ingezet bij de opsporing van zwaardere strafbare feiten, zoals
in Nederland aangeduid als georganiseerde of ondermijnende criminaliteit. Hieruit leiden
de onderzoekers af dat kennelijk juist in dat criminaliteitsveld, waarin criminelen
hun activiteiten in grote mate en op gewiekste wijze afschermen voor de buitenwereld,
bij opsporingsinstanties de behoefte, en in voorkomende gevallen de noodzaak, tot de
inzet van (betaalde) informanten bestaat.

Door de onderzoekers genoemde complicaties in het onderzoek

De beantwoording van de hoofdvraag is gestoeld op een aantal deelvragen die beogen
inzicht te verwerven in de werking van tip- en beloningsgelden in theorie en praktijk.
Het onderzoek heeft niet op elk van deze deelvragen een volledig antwoord opgeleverd.
In paragraaf 1.3 «complicaties bij het beantwoorden van de deelvragen» merken de onderzoekers
op dat het gegeven tijdpad voor het onderzoek beperkt was en dat zij geen inzage hebben
gehad in de als geheim geclassificeerde jaarrapporten van het Team Nationale Inlichtingen
(TNI). Hierdoor hebben zij geen inzicht gekregen in onder meer de hoogte van de uitgekeerde
tipgelden, de zaken waarin en de strafbare feiten waarvoor tipgeld is uitgekeerd,
en de betrouwbaarheid van de meldingen. Wel hebben de onderzoekers inzage gehad in
de bedragen die zijn uitgekeerd in verband met uitgeloofde beloningen. Volgens de
onderzoekers kan het feit dat niet alle deelvragen zijn beantwoord, leiden tot de
conclusie dat aanvullend onderzoek gewenst is.

Signalen die uit de interviews naar voren kwamen

Naast informatie ter beantwoording van de hoofdvraag hebben de onderzoekers in de
interviews met deskundigen van het OM een tweetal beelden opgehaald, die voor de beleidsvorming
rond de inzet van tip- en beloningsgelden relevant zijn. Het eerste beeld betreft
de toenemende mate waarin de waarde wordt onderkend van de inzet voor van informanten
voor het verkrijgen van intelligence. Hieronder wordt verstaan: informatie die mede
dient om een beeld te krijgen van de criminaliteitsontwikkeling op regionaal en/of
landelijk niveau. Op de vraag of de tipgelden omhoog zouden moeten om meer informatie
te verkrijgen, kregen de onderzoekers geen eenduidig antwoord van de respondenten.
De respondenten van het TNI gaven aan dat het verhogen van de tipgelden op het gebied
van intelligence tot meer informatie gaat leiden. Anderzijds herkenden de respondenten
van het OM zich niet in het beeld dat de behoefte leeft om de tipgelden te verhogen.

Een tweede beeld ziet op het huidige verbod op het bieden van een financiële vergoeding
aan (bijzondere) getuigen. De harde knip die er nu bestaat tussen het wel kunnen betalen
van informanten en het niet kunnen betalen van (bijzondere) getuigen wordt door de
geïnterviewde deskundigen van het OM als onwenselijk gezien. Zij merken op dat (bijzondere)
getuigen, zoals kroongetuigen, risico nemen door het afleggen van een verklaring en
hier ook financiële schade van kunnen ondervinden.

Betekenis van de onderzoeksbevindingen voor het beleid (appreciatie)

Aanleiding voor het onderzoek vormde de door uw Kamer aangenomen nader gewijzigde
motie van het lid Krol (Kamerstuk 24 077, nr. 446), waarin de regering werd opgeroepen onderzoek te doen naar het instellen van een
ruimhartig beloningssysteem voor hen die de moed hebben grote drugscriminelen aan
te geven. Met het onderzoek is beoogd na te gaan of, en zo ja onder welke condities,
financiële beloningen kunnen bijdragen aan een grotere meldingsbereidheid van (drugs)criminaliteit.
Uit het onderzoek is duidelijk geworden dat het bieden van het vooruitzicht op een
financiële beloning één van de motieven is voor potentiële informanten om informatie
te verstrekken. Er is echter geen aantoonbaar verband tussen de hoogte van het tip-
en beloningsgeld en de meldingsbereidheid. Daarmee bestaat ook geen aantoonbaar verband
tussen het verhogen van de tip- en beloningsgelden en het vergroten van de meldingsbereidheid.

Op basis van deze bevindingen van de onderzoekers trek ik de conclusie dat in algemene
zin niet kan worden aangegeven onder welke condities het aanbieden van tip- en beloningsgeld
de meldingsbereidheid vergroot. Ook kan op basis van dit onderzoek in algemene zin
geen uitspraak worden gedaan over de optimale hoogte van het tip- en beloningsgeld,
in die situaties waarin van de inzet van dit instrument een positief effect op de
meldingsbereidheid wordt verwacht. Ik acht het daarom onvoldoende aannemelijk dat
een algemene verruiming van het huidige kader voor tip- en beloningsgelden effectief bijdraagt
aan het vergroten van de meldingsbereidheid, en zet geen stappen in die richting.
Daarbij weeg ik mee dat politie en OM hebben aangegeven dat de mogelijkheden voor
de inzet van tip- en beloningsgelden in de praktijk volstaan, zoals ik uw Kamer schreef
in eerdergenoemde brief van 15 juni 2020. De bevindingen uit het rapport sluiten aan
bij de analyse van politie en OM dat de inschatting of en zo ja welk tipgeld tot het
verkrijgen van informatie zal leiden, afhankelijk is van de omstandigheden van het
geval, en daarmee op maatwerk berust. Het gaat daarbij om het verkrijgen van informatie
over een concreet strafbaar feit of aan te houden persoon.

De onderzoekers geven aan dat een ruimere opzet van aanvullend onderzoek meer inzicht
zou kunnen opleveren in de motieven van verschillende typen informanten. Omdat een
dergelijk onderzoek vooral van waarde zou kunnen zijn voor de uitvoeringspraktijk,
maar vermoedelijk geen directe relevantie heeft voor het door mij gevoerde beleid,
laat ik de keuze voor eventueel aanvullend onderzoek aan de organisatie(s) die de
uitkomsten daarvan in hun werkwijze kunnen toepassen. Overigens biedt ook het huidige
rapport inzichten die kunnen worden benut om de meldingsbereidheid te vergroten. In
de volgende paragraaf ga ik daar nader op in.

Handvatten voor het vergroten van de meldingsbereidheid

Verbeterkansen in de praktijk benutten

Voor een effectieve aanpak van ondermijnende criminaliteit is het van groot belang
dat burgers niet van criminaliteit wegkijken, maar daar melding van maken. Over de
hele linie bezien, constateer ik dat opsporingsdiensten en het openbaar bestuur in
ruime mate door de samenleving worden gevoed met signalen van (vermoedelijke) criminaliteit
of een dreigende verstoring van de openbare orde. Het aantal meldingen dat is gedaan
bij M. is in 2020 gestegen tot 25.818, ruim 50% meer dan in 2019. Van de zijde van
politie en OM wordt aangegeven dat de Circulaire Bijzondere Opsporingsgelden in algemene
zin als een toereikend instrument wordt ervaren om potentiële informanten te bewegen
hun informatie te delen. Dat neemt niet weg dat de strijd tegen ondermijnende drugscriminaliteit
vraagt om de kansen die de meldingsbereid kunnen vergroten, te pakken. Het onderzoeksrapport
bevat daartoe waardevolle handvatten, in het bijzonder in de analyse van belemmeringen
die verschillende typen informanten ervan weerhouden (drugs)criminaliteit te melden.
Om de inzichten uit het onderzoeksrapport ten volle te benutten ga ik het gesprek
aan met organisaties die belang hebben bij een grote meldingsbereidheid van burgers
zowel binnen als buiten het criminele circuit. Tot de organisaties die ik hiervoor
uitnodig behoren in ieder geval politie, OM, Meld Misdaad Anoniem (M.) en het LIEC.

Opvolging van de signalen uit de praktijk

Hiervoor is genoemd dat tijdens de interviews het signaal is afgegeven dat het verhogen
van de bedragen voor informatie over het functioneren van criminele netwerken (criminele
intelligence) tot het verkrijgen van meer waardevolle informatie zou kunnen leiden.
Het onderzoek heeft hier echter niet tot een eenduidig beeld geleid. Ik ga verder
in gesprek met politie en OM over de vraag of zij aanpassing van het huidige beleid
rond tip- en beloningsgelden zinvol achten om effectiever van criminele intelligence
gebruik te kunnen maken.

Daarnaast merkten de respondenten in het onderzoek op dat de harde knip tussen de
hoedanigheden van informant en van (bijzondere) getuige aan het verkrijgen van waardevolle
informatie aan de weg kan staan in het geval het afleggen van een verklaring financieel
nadeel voor een getuige met zich meebrengt. Hun suggestie dat het bieden van een tegemoetkoming
voor financieel nadeel aan (bijzondere) getuigen de bereidheid om te verklaren kan
vergroten, wordt betrokken bij de uitwerking van het verruimingsvoorstel voor de kroongetuigenregeling.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus